Il False Claim Act

Il diverso approccio ai fenomeni corruttivi che si è sviluppato nel corso del tempo nel sistema pubblico statunitense si riverbera nel modo di intendere la figura del whistleblower. Al pari di gran parte delle esperienze nazionali, anche negli Stati Uniti la disciplina relativa alla tutela dei soggetti che segnalano illeciti è stata il frutto dell'indignazione e del clamore provocati da numerosi casi di frodi e truffe che hanno danneggiato nel corso dei decenni le istituzioni e le attività economiche americane, generando anche talvolta sfiducia nei pubblici poteri. L'ordinamento statunitense non presenta infatti una disciplina organica e unitaria, bensì una pluralità di atti volti a disciplinare attività specifiche, sia nel settore privato che in quello pubblico.

La prima legge approvata, il False Claim Act, fu un significativo intervento legislativo conseguente all'accertamento di una serie di truffe consumate nei

95 _{Gargano G. La “cultura del whistleblower” quale strumento di emersione dei profili}

confronti delle truppe dell'Union Army, durante la guerra civile americana96. In particolare, si trattava di operazioni commerciali concluse tra l'esercito e alcuni spregiudicati imprenditori, che approfittando delle ingenti spese sostenute dal governo, avevano venduto alle truppe armi difettose e cibo avariato. Ciò condusse la Camera dei Rappresentanti a istituire un'apposita commissione, il

Committee on Government Contracts, con lo scopo di indagare su casi di frode

relativi ai contratti di fornitura di materiali e servizi stipulati dai singoli dipartimenti e dalle agenzie governative. Fu però necessario un intervento legislativo, che portò nel 1863, all'adozione del False Claim Act.

Esso individua sette condotte che configurano le responsabilità dell'agente97, tuttavia non è specificato se la responsabilità si configuri solo in relazione alle persone fisiche o, al contrario, si estenda anche alle persone giuridiche. Si deve ricordare, infatti, che le leggi federali con il termine “persona”, intendono non solo l'individuo dotato di capacità giuridica ma anche le associazioni, le aziende, le imprese collettive, le società per azioni e altri enti, quindi nell'applicazione della legge vi rientrano anche le amministrazioni locali, mentre tali previsioni non si applicano agli Stati98. Per quanto riguarda l'ammontare della sanzione, nel corso del tempo ha subito diverse modifiche e ad oggi la soglia minima e quella massima sono comprese tra i 10.957 e i 21.916 dollari99.

Una delle caratteristiche principali della legge, è rappresentata dalla particolare legittimazione giuridica del querelante ad intentare una causa: il privato cittadino può infatti intentare, anche a nome del governo, una qui tam action100, per denunciare frodi in danno del Governo. La legge fa riferimento al segnalante, non con il termine whistleblower ma con il termine relator, proprio per sottolineare che la denuncia può provenire anche da un soggetto estraneo all'organizzazione. Dal punto di vista procedurale, il governo può optare tra

96

Ellis E.R., The epic of New York City: a narrative history, Hachette, 2010.

97

False Claim Act, section 3729, subsection a, paragraph 1.

98 _{United States Code, Titolo 1, Cap.1, n.1.}

99 _{Civil Monetary Penalties Inflation Adjustment for 2017, documento reperibile su}

https://www.federalregister.gov/documents/2017/02/03/2017-01306/civil-monetary- penalties-inflation-adjustment-for-2017.

100 _{L'espressione qui tam è l'abbreviazione del latino “qui tam pro domino rege quam pro se}

ipso in hac parte sequitur”, cioè “colui che si fa parte in causa sia per il Re che per se stesso”.

sottoporre la questione al giudice o non prendervi parte; in questo secondo caso l'individuo può portare avanti l'azione a nome proprio; nel primo caso invece la prosecuzione dell'azione legale sarà sotto la principale responsabilità del governo stesso senza che esso resti vincolato ad alcun atto posto in essere dal

relator.

L'altra particolarità della legge riguarda il meccanismo premiale previsto a favore del relator; grazie infatti alla sua segnalazione, il governo è in grado di tornare in possesso di risorse pubbliche. Per evitare un abuso dello strumento, nel 1943 fu apportato un emendamento che comportò l'obbligo per il segnalante di fornire al governo le prove su cui si fonda l'accusa, non potendo presentare informazioni già acquisite dal governo e la restrizione del compenso a un massimo del 10% della somma recuperata. Ciò comportò una drastica riduzione delle segnalazioni pervenute al governo, in quanto il senso etico dei relators vacillava di fronte alla scelta tra tacere i misfatti o rischiare il posto di lavoro. Nel 1986 fu emendata nuovamente la legge ad opera della Public Law 99-562, per cercare di ottenere una maggiore collaborazione degli individui e nel testo modificato e attualmente in vigore, il compenso varia tra il 15% e il 25% di quanto il Governo ha recuperato in seguito all'esperimento dell'azione (se il Governo stesso si è costituito in giudizio) e tra il 25% e il 30% della stessa(se il cittadino ha continuato il processo autonomamente)101.

Oltre ad agevolare le segnalazioni, le modifiche hanno lo scopo di scoraggiarne l'abuso, in quanto se si dimostra che la denuncia del relator è manifestamente infondata, frivola o vessatoria, il giudice può anche condannare il segnalatore al pagamento delle spese legali e dei costi sostenuti per le attività investigative. L'altro incentivo all'utilizzo dello strumento è rappresentato dalla protezione contro le ritorsioni nei confronti del dipendente. A seguito delle modifiche apportate alla legge dal Fraud Enforcement and Recovery Act del 2009, qualunque dipendente o rappresentante del governo ha diritto a vedere tutelata l'integrità della propria posizione lavorativa, contro atti quali il licenziamento, il demansionamento, la sospensione, il mobbing e ogni altra forma di discriminazione o molestia. Qualora sia stata posta in essere una di queste

misure dette di retaliation, è previsto il reintegro del lavoratore nella medesima posizione e con gli stessi compiti e il risarcimento per gli eventuali danni subiti. A livello statale poi, numerose contee e città si sono munite di un proprio False

Claim Act per scoraggiare le truffe consumate ai danni dei singoli governi

statali e delle amministrazioni locali.

Questa legislazione permette alle entità amministrative di recuperare una cospicua quantità di risorse economiche e rappresenta un valido sostegno agli Stati per mettere in luce gli abusi commessi ai danni del sistema assistenziale e sanitario, settore nel quale si concentra la maggioranza degli illeciti. Attraverso il Deficit Reduction Act, il Congresso nel 2005 ha concesso incentivi economici consistenti in un premio pari al 10% dell'ammontare recuperato grazie all'azione legale, a quegli Stati che si sono dotati di una legge efficace che rispecchi il False Claim Act102.

Alla luce della presente disamina si può comprendere perché il False Claim Act sia uno dei mezzi più efficaci per contrastare le migliaia di frodi consumate annualmente ai danni del Paese103. Il suo successo dipende dal rinnovato legame tra pubblico e privato; attraverso una sua responsabilizzazione, il denunciante diventa uno degli ingranaggi del sistema di contrasto della corruzione. Il fine della legge è pertanto l'emersione delle azioni disoneste e non l'assegnazione di gratifiche, le quali non sono altro che espedienti per raggiungere l'obiettivo primario.

Fin dall'originaria forma di tutela, il sistema statunitense ha cercato di incentivare il cittadino all'utilizzo di quest'azione, con un modello particolarmente efficace di emersione dei fenomeni corruttivi; si stima infatti che il Governo ha recuperato solo nel 2015 oltre 3,5 miliardi di dollari, con una media di pari tenore negli ultimi 3 anni104. Gran parte dei proventi recuperati dal Governo per casi di frode deriva da questo meccanismo, con i casi di

whistleblowing che rappresentano l'80-85 per cento di quelli totali per frode che

il Governo federale persegue ogni anno. Tutto questo significa che senza il

102 _{Ad oggi sono 16 gli Stati che hanno un False Claim Act forte almeno quanto quello}

federale(https://www.falseclaimsattorneys.com/state-false-claims-acts.html

103 _{Secondo i dati forniti da Taxpayers Against Fraud Education Fund attualmente il False}

Claim Act è il principale strumento di lotta alle frodi

meccanismo del whistleblowing il Governo avrebbe recuperato soltanto tra il 15 e il 20 per cento del totale.