Nella prospettiva della prevenzione del fenomeno corruttivo, la trasparenza assume due finalità: la funzionalità delle amministrazioni, intesa nel senso di una rendicontazione dell'azione della pubblica amministrazione nei confronti degli stakeholders e l'imparzialità, atteso che, se l'amministrazione è
trasparente, è possibile far emergere vicende di maladministration, di condizionamento improprio nella cura dell'interesse pubblico82.
L'importanza della trasparenza quale strumento di prevenzione della corruzione, si ritrova anche nell'art 9 della Convenzione ONU del 2003 contro la corruzione, che vincola gli stati aderenti, tra cui anche l'Italia, ad adottare misure di trasparenza per gli appalti pubblici e la gestione delle risorse finanziarie e nell'art 10, che invita alla diffusione di informazioni “che
permettano agli utenti di ottenere, se del caso, informazioni sull'organizzazione, il funzionamento ed i processi decisionali della pubblica amministrazione”.
In risposta agli obblighi assunti nel contesto internazionale, la legge 190/2012 ha previsto il rinnovo della disciplina della trasparenza, nel senso di un suo
81 Mattarella B.G., Pelissero M., op.cit., pag 229.
innalzamento, in linea con l'opzione fatta propria dalla riforma del 200983. La legge anticorruzione, dispone tre obblighi di pubblicazione sui siti istituzionali: il primo riguarda “le informazioni relative ai procedimenti
amministrativi”; il secondo si riferisce al rendiconto delle spese sostenute circa
la “realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati dai
cittadini”84; da ultimo “i risultati del monitoraggio effettuato sul rispetto dei tempi procedimentali”85 e “dei procedimenti amministrativi che attribuiscono
utilità ai privati”86.
Con riguardo al procedimento amministrativo, ad una prima lettura, sembrerebbe che tale previsione non abbia nulla a che vedere con la finalità di prevenzione della corruzione ma che abbia come obiettivo quello di migliorare l'efficienza amministrativa, attraverso un controllo diffuso dell'operato. Tuttavia, il fatto che il relativo obbligo sia riferito soltanto ad alcune tipologie di procedimenti attraverso cui l'autorità pubblica attribuisce utilità ai privati87, pare confermare la richiamata finalità preventiva88.
L'assoluta novità introdotta dalla riforma, è la delega al Governo, contenuta al comma 35, per la redazione di un codice per “il riordino della disciplina
riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, non solo attraverso la modifica e
l'integrazione della disciplina vigente, ma anche mediante “la previsione di
nuove forme di pubblicità”.
Al fine di adempiere a quanto previsto nella legge, con il D.Lgs. 33/2013 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e
diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, il
legislatore ha imposto in capo alle pubbliche amministrazioni e ai soggetti
83
Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150 “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n.15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e di trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.
84
Questi primi due sono indicati al comma 15 dell’art 1.
85
Comma 28 .
86 Comma 16.
87 In particolare al comma 16 si indicano: le autorizzazioni e le concessioni; la scelta del
contraente per l'affidamento dei lavori, forniture e servizi; la concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi e sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati; i concorsi e le prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera.
tenuti al rispetto della normativa sulla trasparenza, una serie di obblighi di pubblicazione di informazioni, dati e documenti sui propri siti istituzionali, prevedendo, in caso di omesso adempimento, la possibilità in capo a chiunque sia interessato, di presentare istanza89che non necessita di motivazione, al fine di ottenere la pubblicazione dei dati, informazioni e documenti, con possibilità di ricorrere, in caso di inerzia dell'amministrazione, al giudice amministrativo90. La disciplina introdotta dal decreto legislativo, ha suscitato non poche perplessità circa la sua effettiva fattibilità, dati gli immensi oneri organizzativi e finanziari che comporta la sua attuazione91. Queste criticità hanno indotto il legislatore, attraverso il comma 1 dell'art 7 della legge 124/2015, a delegare il Governo a modificare la normativa, al fine di una complessiva razionalizzazione e semplificazione del sistema della trasparenza delineato dal D.Lgs. 33/2013.
Con il decreto legislativo 25 maggio 2016, n.9792(c.d. normativa FOIA “Freedom of Information Act”) si perfeziona il processo di riforma della trasparenza amministrativa in attuazione dei principi e dei criteri direttivi espressi nell'art 7 della legge Delega n.124/2015.
In particolare, il citato decreto è intervenuto, con abrogazioni e integrazioni, sulla disciplina dei diversi obblighi di trasparenza.
Per quanto riguarda l'ambito soggettivo di applicazione della normativa, il legislatore ha inserito l'art 2-bis in sostituzione del precedente art 11 del D.Lgs n.33/2013, recependo quanto previsto dalle Linee guida Anac93. Con tale modifica, sono stati estesi gli obblighi di trasparenza, in quanto compatibili, anche agli enti pubblici economici, alle società in controllo pubblico, alle
89 È il cosiddetto istituto dell'accesso civico, disciplinato all'art 5 del decreto legislativo. 90 Bonora C., La riforma della trasparenza amministrativa. Il nuovo istituto dell'accesso civico
dopo il D.Lgs.n.97/2016, in Filodiritto.com, 20 febbraio 2017.
91 L'Anac ha evidenziato che il legislatore ha commesso un grave errore non differenziando gli
obblighi in base alla tipologia ed alle dimensioni dell'amministrazione e suggerendo di valorizzare il PTTI come strumento modellabile sulle specifiche esigenze di ciascuna amministrazione.
92 Recante “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della
corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n.190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n.33, ai sensi dell'articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n.124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
93 “Linee guida per l'attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e
trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici”
associazioni, fondazioni ed enti di diritto privato.
L'elemento di assoluta novità è rappresentato dall'introduzione del nuovo istituto dell'accesso civico, che si differenzia sia per le finalità che per il procedimento, da quello tradizionale previsto dal D.Lgs.n.33/2013 e da quello di cui agli articoli 22 e seguenti della Legge n.241/1990, mediante il quale viene riconosciuto a chiunque il diritto di accedere a dati ulteriori e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria fissati dal legislatore.
Attraverso il c.d. “accesso generalizzato”, riconosciuto a chiunque94, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, si promuove un maggior coinvolgimento dei cittadini alla partecipazione consapevole dei processi decisionali della pubblica amministrazione, nell'ottica di una collaborazione degli stessi nella prevenzione dei fenomeni corruttivi.
94 Questo diritto può trovare limitazioni esclusivamente nelle ipotesi fissate dalla legge, di cui