CAPITOLO 3: Il Whistleblowing nell'ordinamento italiano
3.4. Le procedure di segnalazione e il ruolo del Responsabile della prevenzione della corruzione
Come rilevato nel precedente paragrafo, il dispositivo per il trattamento delle denunce ha il fine di tutelare in ogni momento la riservatezza dell'identità del dipendente, tanto verso l'interno della struttura quanto nei rapporti con i terzi, ai quali l'ente o l'ANAC dovessero ricorrere per l'accertamento dei fatti inerenti la segnalazione. Secondo il comma 1, il segnalante qualora non si rivolga all'Autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, può riferire al proprio superiore gerarchico. Sia la “legge anticorruzione” che il Codice di comportamento, hanno individuato in questa figura, il soggetto interno all'amministrazione deputato alla ricezione delle segnalazioni. Fin da subito, il riferimento ha creato difficoltà interpretative e applicative, tenuto conto che il whistleblower è testimone di episodi corruttivi e in generale di mala gestio che il più delle volte coinvolgono proprio il superiore gerarchico, comportando anche che il soggetto sia meno propenso ad esporre denuncia. Da qui la necessità di individuare un soggetto terzo ed imparziale che possa efficacemente svolgere la funzione di ricettore della segnalazione, senza deprimere la finalità cooperativa della norma.
L'Orientamento ANAC n.40 del 11 Giugno 2014, ha individuato questo soggetto nel “Responsabile della Prevenzione della Corruzione”(RPC), poiché,
213 Comma 3, art 6 del Regolamento, reperibile su www.anac.it.
214 Il presente articolo è stato inserito dall'art 1, comma 51, legge 6.11.2012, n.190, con
come ha precisato l'Autorità “a livello amministrativo, il sistema di prevenzione
della corruzione disciplinato dalla legge 190/2012 fa perno sul Responsabile della prevenzione della corruzione a cui è affidato il delicato e importante compito di proporre strumenti e misure per contrastare fenomeni corruttivi”215. Come abbiamo visto nel primo capitolo, il RPC riveste un ruolo centrale nel funzionamento del sistema di prevenzione della corruzione, sia perché deve inserire il whistleblowing tra le misure anticorruzione di cui al Piano Triennale di prevenzione della corruzione, pena altrimenti la possibilità di incorrere in specifiche forme di responsabilità216, sia perché ha il compito di ricevere le segnalazioni stesse.
Si deve considerare poi, che in molti casi le pubbliche amministrazioni presentano un'elevata complessità organizzativa e una pluralità di livelli gerarchici, così che l'individuazione del RPC quale soggetto cui denunciare direttamente le condotte illecite risponde anche all'esigenza di semplificare le procedure di segnalazione, facilitando il compito del whistleblower.
Negli enti dotati di una maggiore complessità organizzativa, il Responsabile potrà essere affiancato da altri soggetti incaricati di gestire le denunce, i quali però, su indicazione dell'Autorità, non sono da scegliere tra i dipendenti preposti agli uffici relativi alle aree di rischio identificate dall'art 1, comma 16 della legge 190/2012217. L'esclusione dei dipendenti preposti a questi uffici è significativa, in quanto si cerca di evitare che le segnalazioni vengano trattate da soggetti operanti nelle aree più a rischio di corruzione e di violazioni di altro genere. In alternativa, il RPC può essere affiancato anche da un Gruppo di lavoro, composto da individui dotati di competenze interdisciplinari. A garanzia dell'imparzialità del Gruppo, tuttavia, sono contemplati obblighi di astensione dei suoi partecipanti allo scopo di evitare situazioni di conflitto d'interessi e non possono concorrere a comporlo membri dell'ufficio sui procedimenti disciplinari218. Gli stessi membri del gruppo sono sottoposti ai medesimi vincoli relativi alla tutela della riservatezza e alle medesime responsabilità alle quali è
215
Determinazione ANAC n.6 del 28 aprile 2015.
216 Ai sensi dell'art 1, co. 14, della legge 190/2012. 217 Determinazione ANAC n.6 del 28 aprile 2015, p.10. 218 Determinazione ANAC n.6 del 28 aprile 2015, p.10.
soggetto il RPC.
Per quanto riguarda le funzioni del Responsabile, il suo ruolo non si esaurisce nel singolo atto della segnalazione ma si protrae nei successivi passaggi del “processo”: “dalla ricezione e dal trattamento di ciascuna segnalazione fino
alla previsione e alla verifica dell'attuazione della misura inserita nel PTPC”219.
La prima fase del processo, è dedicata alla ricezione, all'analisi della segnalazione e all'avvio del procedimento istruttorio, i cui esiti saranno successivamente trasmessi ai vari soggetti per i rispettivi profili di competenza. In questa fase è cruciale il ruolo del Responsabile: dal momento che è il soggetto deputato alla predisposizione e all'aggiornamento del PTPC e dispone quindi di un'ampia base informativa, sa dove e come intervenire all'interno dell'amministrazione.
Una volta ricevuta la segnalazione, il Responsabile deve valutarne la fondatezza, all'occorrenza contattando il denunciante per ottenere precisazioni e chiarimenti. A questo punto si aprono due strade: se la fondatezza non viene accertata, il responsabile può optare per l'archiviazione, altrimenti egli è tenuto a scegliere a chi trasmettere la denuncia tra soggetti quali il dirigente dell'amministrazione interessata, per l'acquisizione di elementi istruttori, solo laddove non vi siano ipotesi di reato; il funzionario addetto all'ufficio sui procedimenti disciplinari, per eventuali profili di responsabilità disciplinare; l'autorità giudiziaria, la Corte dei conti e l'ANAC, per i rispettivi profili di competenza; il Dipartimento della funzione pubblica220.
Nella seconda parte del processo, quella dell'applicazione della normativa, egli dovrà “trasformare il whistleblowing da mero adempimento burocratico a
preziosa occasione per accrescere il livello di efficienza dell'azione amministrativa, per radicare un cambio di mentalità e un nuovo approccio a questa misura di prevenzione della corruzione nell'ente di appartenenza(da un “sistema di regole” a un “sistema di valori”)”221
219 In “Segnalazioni di illeciti e tutela del dipendente pubblico: l'Italia investe nel
whistleblowing importante strumento di prevenzione della corruzione” reperibile in www.anac.it.
220 Determinazione ANAC n.6 del 28 aprile 2015.
Finora abbiamo visto il ruolo del RPC in una dimensione interna, ossia quella dell'amministrazione di riferimento. In una prospettiva esterna invece, il compito del Responsabile è molto più ampio, dovrà infatti essere in grado di diffondere l'istituto tra i cittadini, creando una sorta di “rete di protezione civile” intorno al whistleblower, per far sì che questo soggetto sia supportato in tutte le fasi del processo e sia anche incentivato a denunciare episodi di corruzione e di maladministration. Tutto questo in un'ottica di collaborazione tra Responsabile e whistleblower, che permette al primo di conoscere anche i meccanismi corruttivi più “sofisticati”.
Il sistema deve essere quindi congegnato per incentivare il dipendente pubblico a segnalare, senza timore di subire ritorsioni. A tal fine, ciascuna amministrazione deve essere dotata di un sistema che sia composto di una parte organizzativa e di una parte tecnologica. La prima riguarda principalmente “le
politiche di tutela della riservatezza del segnalante: esse fanno riferimento sia al quadro normativo nazionale sia alle scelte politiche e gestionali del singolo ente pubblico”. La seconda fa riferimento al “sistema applicativo per la gestione delle segnalazioni: esso comprende la definizione del flusso informativo del processo con attori, ruoli, responsabilità e strumenti necessari al suo funzionamento (l'architettura del sistema hardware e software”222.
Si specifica poi che la gestione delle segnalazioni dovrebbe prediligere l'utilizzo di supporti informatici rispetto a sistemi che comportino la presenza fisica del segnalante ma anche i primi devono essere congegnati in maniera tale da garantire adeguate misure di sicurezza delle informazioni.
A questo punto è necessario considerare il caso in cui la segnalazione venga effettuata direttamente all'ANAC. Si deve sottolineare che nell'espletare questo compito, l'Autorità si avvale di un sistema informatico di segnalazione, al fine di identificare il segnalante e garantire la confidenzialità delle informazioni a lui relative223. La procedura segue iter differenti a seconda che si tratti di
whistleblowing importante strumento di prevenzione della corruzione” reperibile su www.anac.it.
222
Linee guida parte III paragrafo 2.
223 Lo scorso 8 febbraio 2018, l'ANAC ha reso operativa una piattaforma informatica web
dedicata alla sottomissione di eventuali segnalazioni in modalità telematica. In attesa del completamento del sistema informatico, l'Autorità aveva predisposto un apposito modulo
segnalazioni provenienti da dipendenti dell'ANAC, relative a condotte illecite all'interno della stessa Autorità o di segnalazioni di condotte illecite provenienti dai dipendenti di altre pubbliche amministrazioni.
Nel primo caso, una volta ricevuta la segnalazione, l'Autorità la trasmette, con i relativi documenti ed allegati, al Responsabile della prevenzione della corruzione di riferimento, che dovrà espletare l'istruttoria(in questo passaggio, il whistleblower può continuamente controllare lo stato di avanzamento della propria segnalazione, effettuando l'accesso al sistema di gestione tramite il codice identificativo ricevuto), richiedendo, all'occorrenza, anche chiarimenti al segnalante e/o a eventuali soggetti terzi coinvolti.
A questo punto egli potrà decidere, in caso di evidente e manifesta infondatezza, di archiviare la segnalazione o in caso contrario di inoltrarla ai rispettivi soggetti che abbiamo visto precedentemente, a seconda dei relativi profili di illiceità riscontrati224.
Il RPC inoltre, riferisce periodicamente al Presidente dell'Autorità circa il numero e la tipologia di segnalazioni ricevute, che, come vedremo più avanti, rappresentano dati importanti per poter espletare i monitoraggi che l'ANAC costantemente effettua circa lo stato di applicazione dell'istituto del
whistleblowing.
Anche nel caso delle segnalazioni provenienti dai dipendenti di altre pubbliche amministrazioni, l'Autorità si avvale di un sistema informatizzato ma la gestione delle segnalazioni in questo caso è curata dall'Ufficio Vigilanza anticorruzione. “La gestione delle segnalazioni rientra, infatti, nell'ambito delle
attività istituzionali che ANAC svolge ai fini di vigilanza e controllo sull'applicazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione”225.
Una volta effettuata l'istruttoria, il dirigente dell'Ufficio vigilanza sottopone al Consiglio la propria valutazione circa la non evidente e manifesta infondatezza della segnalazione e quest'ultimo trasmette la segnalazione all'Autorità giudiziaria o alla Corte dei conti per l'adozione dei provvedimenti conseguenti e
compilabile online ad opera del segnalatore.
224 Determinazione ANAC n.6 del 28 aprile 2015. 225 Ibidem.
al Dipartimento della funzione pubblica, qualora venga riscontrato un comportamento discriminatorio. A questo riguardo è opportuno ravvisare che, come abbiamo rilevato precedentemente, la norma non si esprime circa la tutela della riservatezza del denunciante nella fase della trasmissione della denuncia dall'ANAC all'Autorità giudiziaria o alla Corte dei conti. Per questo motivo, l'inoltro della segnalazione conterrà anche il nominativo del segnalatore prestando attenzione, però a specificare che il soggetto in questione è un
whistleblower.
Dall'analisi delle procedure di segnalazione, si nota il ruolo cruciale del Responsabile della prevenzione della corruzione. Per questo motivo, l'Autorità ha esteso l'attività di monitoraggio, che già esplica in diversi ambiti del settore anticorruzione, anche alla figura del RPC, in particolar modo al ruolo che questo soggetto ha nella corretta applicazione dell'istituto. Ciò è servito poi anche a comprendere le criticità dell'istituto, dovute sia alle molteplici carenze normative, oltreché organizzative ed operative nel rapporto con il vertice politico/amministrativo, che hanno rappresentato il maggior ostacolo al radicamento dello stesso nella cultura dell'amministrazione.
I dati del monitoraggio si basano sulle segnalazioni fornite dai vari RPC all'ANAC, accompagnate anche dalle motivazioni che hanno indotto il
whistleblower a fare la segnalazione, dalle più ricorrenti preoccupazioni del
segnalante e dalla fiducia nell'istituto dopo la conoscenza degli esiti della segnalazione. Questo perché si è consapevoli del fatto che il maggiore deterrente alla segnalazione è rappresentato dal timore di subire ritorsioni. Le informazioni sono riferite all'attività di monitoraggio espletata dall'Autorità nel triennio 2014-2016, dalle quali è emerso che “laddove il RPC ha agito in tempi
ragionevoli, con costanti feedback sullo stato del procedimento al whistleblower e con esiti importanti226, si è avuto un effetto emulativo, ossia si è indotta fiducia nell'istituto e, dunque nel corso degli anni, si è registrato un incremento del numero e della qualità delle segnalazioni227.
226 Ad esempio con l'invio alla Procura della Repubblica delle segnalazioni inerenti illeciti
penali, con il tempestivo intervento dell'amministrazione per correggere le irregolarità segnalate nei processi organizzativi e nelle procedure amministrative, con il rafforzamento della misura di prevenzione del rischio corruzione nel PTPCT.
Se da una parte si è avuto un riscontro positivo delle segnalazioni, dall'altra non possiamo non evidenziare alcune problematicità delle disposizioni riferite al Responsabile.
In primo luogo, l'identificazione della figura presenta peculiarità differenti a seconda delle dimensioni delle amministrazioni nelle quali opera. Come abbiamo visto nel primo capitolo, fatta eccezione per gli enti locali, nei quali questa figura è ricoperta dal segretario o dal dirigente apicale, la scelta del legislatore è stata affidare la funzione ad un dirigente228. Specie negli enti territoriali, il Segretario è spesso componente del nucleo di valutazione229 e siccome di norma quest'ultimo è anche RPCT, può succedere che lo stesso ricopra contestualmente i panni del vigilante e del vigilato. Intanto è necessario che le amministrazioni trovino soluzioni compatibili con l'esigenza di mantenere distinti il ruolo di RPCT, da quello di componente dell'organismo che svolge le funzioni dell'OIV; inoltre, recentemente230, l'Autorità ha auspicato un intervento del legislatore, diretto ad integrare(e a correggere) la disciplina normative prevista dall'art 16 del d.lgs. 150/2009 con l'introduzione di specifiche disposizioni in materia di incompatibilità dei componenti il nucleo di valutazione, con particolare riferimento al ruolo del RPCT.
In secondo luogo, nonostante il Responsabile, nello svolgimento delle sue funzioni, possa essere affiancato da un Gruppo di lavoro, il suo rimane comunque un ruolo “unico”, nel senso che anche nelle amministrazioni più complesse la funzione di Responsabile è concentrata in un unico soggetto, i cui compiti e responsabilità non sono delegabili. Le difficoltà, come accennato nel primo capitolo, sono state parzialmente temperate tramite la possibilità di designare dei referenti, che agiscono a livello dipartimentale o territoriale. Questi soggetti possono espletare compiti di controllo sull'applicazione del Piano e di denuncia delle eventuali irregolarità. Ma le funzioni proprie del
Giuseppina Greco, reperibile su www.anac.it.
228
Legge 6 novembre 2012, n.190, art 1, comma 7.
229 “Nel caso in cui l'amministrazione non sia tenuta a dotarsi dell'Organismo interno di
valutazione(OIV)- come ad esempio le regioni, gli enti locali e gli enti del servizio sanitario regionale- le relative funzioni possono essere attribuite ad altri organismi, quali i nuclei di valutazione”, in Delibera 1208, 22 novembre 2017, approvazione definitiva dell'aggiornamento 2017 al PNA, in www.anac.it.
230“Relazione annuale 2017” dell'ANAC del 14 giugno 2018, presentata al Senato della
Responsabile non possono essere delegate, in quanto “ciò comporterebbe una
frammentazione della funzione e una diluizione della responsabilità e non sarebbe funzionale all'elaborazione della proposta di piano, che viene configurato dalla legge come documento unitario e omnicomprensivo”231. Questo rende ancora più delicata la funzione del Responsabile, soprattutto alla luce della vastità dei suoi compiti e dell'ampiezza delle responsabilità in caso di inadempimento232. Il complicato ruolo che questa figura ricopre potrebbe allora richiedere una futura riforma ad opera del legislatore, che sia indirizzata a rafforzare i compiti del RPCT in ciascuna amministrazione, tramite un'efficace struttura di supporto, dotata sia di idonei strumenti informatici, che di personale numericamente congruo e professionalmente adeguato.
Nonostante siano ancora necessari interventi normativi e un maggiore impegno per supportare il lavoro del RPCT nella prevenzione della corruzione, esiste un dato positivo, con riguardo al rapporto tra RPCT e vertice politico- amministrativo. Se in passato si è registrata una scarsa collaborazione lamentata dai RPCT233, negli ultimi periodi si è invece riscontrata un'azione di supporto anche dei vertici politico-amministrativi, ulteriore passo in avanti nella strada verso la piena fiducia nel whistleblowing anche nell'amministrazione pubblica italiana.