Il governo dello sviluppo economico territoriale

In ambito geografico, anche di piccole dimensioni, le funzioni e attività che incidono sulla crescita sostenibile sono diffuse tra i diversi attori e non sono praticamente riconducibili ad un unico organismo; occorre però sottolineare due aspetti: il primo è il venir meno di una dimensione spaziale assolutamente predominante a livello della quale i problemi economici possono essere gestiti e risolti; il secondo è l’avvicinamento della sfera pubblica e di quella privata, con l’affermarsi di forme di partnership che sempre più spesso rappresentano il perno delle iniziative di sviluppo economico del proprio territorio. Questo fenomeno è stato sintetizzato nel passaggio da un “governo” dello sviluppo economico di un territorio ad un sistema di “governance” dello stesso, caratterizzato dalla presenza, accanto ai tradizionali organismi pubblici di governo, di agenzie di scopo, di organismi di natura mista, di attori rappresentativi delle forze sociali, di istituzioni private; questi soggetti agiscono su piani diversi, ma risultano sempre più legati da relazioni dirette e indirette che influenzano l’apporto che essi

89 danno nel sistema di governance. Questo sistema permette in primo luogo una connessione più diretta con le comunità e le persone direttamente o indirettamente coinvolte dalle politiche adottate, in particolare per lo sviluppo economico del territorio, aumentando la possibilità che tali politiche rispondano effettivamente alle esigenze dei soggetti locali e siano coerenti con le condizioni attuali e potenziali del territorio; in secondo luogo, può allargare la capacità di governo di una determinata area e dei suoi processi evolutivi. Bisogna però sottolineare il fatto che molti attori che compongono il sistema di governance sono nominati da qualche altro organismo o, in alcuni casi, sono auto-nominati; pertanto esercitano una qualche azione di governo senza essere stati eletti democraticamente. Si ritiene che il manifestarsi di un sistema di governance non escluda il rilievo di un governo e l’attribuzione ad esso di ruoli specifici ed esclusivi; in questa prospettiva, il sistema di governance sarebbe costituito dall’insieme di soggetti che intervengono in vario modo nella gestione dello sviluppo economico territoriale.

Il sistema di governance può essere descritto attraverso una griglia individuata da due dimensioni:

a) l’ambito geografico di competenza del soggetto; b) la specializzazione funzionale.

Per quanto riguarda l’ambito geografico, le principali dimensioni dell’azione di governo sono quella: i) nazionale (Ministeri, i loro dipartimenti o direzioni generali che hanno deleghe per le questioni inerenti le diverse aree funzionali); ii) regionale (assessorati competenti e l’agenzia per lo sviluppo economico della regione); iii) sub-regionale ( governi locali, agenzie per lo sviluppo territoriale e soggetti con compiti specialistici funzionali all’attuazione delle strategie competitive del territorio). Le cinque funzioni sono: definizione delle linee strategiche generali; rafforzamento del tessuto produttivo locale; attrazione di investimenti diretti esterni; sviluppo del patrimonio infrastrutturale; ricerca e formazione. Le due variabili individuano un insieme di aree di azione, molte delle quali legate da interdipendenze strategiche o operative; i meccanismi di attivazione di queste interdipendenze hanno un impatto cruciale sulla qualità del sistema di governance ed è quindi essenziale regolare in modo appropriato le interazioni tra i soggetti coinvolti ai diversi livelli geografici e nei diversi ambiti funzionali. E’ necessaria, in primo luogo, la definizione di un quadro di riferimento che stabilisca i ruoli e gli ambiti di responsabilità dei vari attori, le risorse impiegate da ciascuno, i

90 meccanismi procedurali fondamentali; in secondo luogo, è essenziale che sia sviluppata una cultura comune tra i soggetti che si manifesta nella condivisione degli obiettivi di fondo, nell’utilizzazione di uno stesso linguaggio e sistema di valori. Infine è necessario compiere uno sforzo per rendere esplicita la connessione tra l’operato di ciascun soggetto e le performances complessivamente raggiunte. Per quanto riguarda la modalità di configurazione di tale sistema si individuano due possibili meccanismi: uno di tipo top-down basato sul principio che l’architettura del sistema per lo sviluppo economico del territorio è designata dal governo ed eventualmente sancita da una legge nazionale. Questo meccanismo assicura la coerenza generale del sistema e vantaggi come l’allocazione ottimale delle risorse nelle singole aree geografiche, l’attuazione di un indirizzo strategico e di un sistema di valori unitario a livello nazionale e lo sfruttamento di interdipendenze tangibili e non; l’altro di tipo botton-up basato sulla logica della spinta dal basso favorisce la relazione diretta tra le istanze espresse del territorio e il comportamento dell’organismo chiamato ad occuparsi del suo sviluppo economico.

I protagonisti del sistema di governance dello sviluppo economico territoriale sono:

 il governo nazionale;

 l’agenzia di livello regionale;

 la rete di attori di livello sub-regionale o urbano.

In linea generale, il governo nazionale, può svolgere le seguenti funzioni:

 delineare gli obiettivi e i relativi orientamenti strategici che si intende perseguire a livello generale e che rappresentano il quadro di riferimento entro cui attuare le specifiche azioni a livello locale. L’esistenza di un orientamento unitario nazionale non vincola l’attuazione di percorsi strategici specifici in ciascun contesto geografico, garantendo però che le scelte a livello locale non entrino tra loro in contraddizione e condividano tra un comune sistema di valori. In questa prospettiva, il governo centrale dialoga con gli attori ai vari livelli geografici, supportandoli nella definizione dei rispettivi piani strategici;

 abilitare proprie strutture dedicate alla realizzazione su scala nazionale di particolari compiti, utili per il successo dell’azione locale per lo sviluppo locale per lo sviluppo del territorio e dove l’esistenza di un coordinamento centrale risulta particolarmente utile;

91  decidere, sulla base degli indirizzi espressi nel piano strategico generale e delle condizioni dei diversi territori, l’allocazione delle risorse ai vari attori del sistema, definendo una griglia più o meno vincolante di criteri per la spesa di tali risorse nell’attuazione della politica di rafforzamento competitivo del territorio.

L’agenzia di livello regionale rappresenta il secondo protagonista del sistema di governo dello sviluppo economico territoriale; la posizione di tale agenzia è collegata, da un lato, al grado di autonomia dallo Stato di cui la regione beneficia, e dall’altro, alla misura in cui tali politiche incidono ai livelli geografici-amministrativi più bassi. L’agenzia regionale è per sua natura l’attore che meglio di ogni altro può rappresentare lo snodo operativo tra le azioni di livello nazionale o anche internazionale e la gestione operativa del territorio; in particolare rappresenta il protagonista principale attraverso cui gli organismi nazionali veicolano i loro programmi o specifici interventi sul territorio, sia attraverso un intervento diretto della propria struttura o favorendo la connessione con gli attori ai livelli geografici inferiori cui è affidata la responsabilità operativa. L’agenzia regionale appare, inoltre, il naturale interlocutore degli attori che ai livelli sub-regionali sono coinvolti nell’azione per lo sviluppo del contesto geografico, trovandosi nella posizione più adatta per attivare partnership operative con i vari soggetti locali, finalizzate a rendere più efficace l’intervento operativo nei singoli ambiti geografici; essa costituisce inoltre il soggetto più indicato per attuare il coordinamento delle reti di organismi che svolgono funzioni particolari nello sviluppo territoriale a livello locale. Le reti di organismi locali specializzati cui è affidato il compito di attuare concretamente sul territorio le iniziative finalizzate allo sviluppo economico costituiscono il terzo attore-perno del sistema; questi organi possono avere natura territoriale e quindi assumere la responsabilità di tutte le azioni nell’ambito geografico di propria competenza, o natura funzionale ed occuparsi degli interventi inerenti una determinata componente della politica di sviluppo economico del territorio.

Le agenzie per lo sviluppo economico possono avere una genesi molto diversa, come molto diverse possono essere le compagnie proprietarie e, conseguentemente, la missione e l’attribuzione di competenze; in Italia sono costituite attraverso legge regionale che specifica le sue funzioni strategiche ed operative e ne determina le risorse disponibili. La previsione di legge attribuisce all’Agenzia rilievo istituzionale rilevante per esercitare efficacemente il ruolo di coordinamento e di indirizzo dei sistemi di governace del territorio; tende a consolidarsi la preferenza verso la costituzione di un

92 organismo dotato di piena autonomia, generalmente nella forma di società per azioni. La determinazione delle attività tipiche dell’agenzia regionale deve essere coerente con la sua funzione di snodo tra la componente “top-down” e quella “bottom-up” del sistema di governance; le sue funzioni possono essere raggruppate in tre categorie: attività strategiche che comprendono la pianificazione della strategia di sviluppo economico della regione, l’allocazione delle risorse e la definizione dei target di performance e monitoraggio del loro raggiungimento; attività operativa con riferimento alla partecipazione all’attuazione delle attività operative previste nel piano strategico (sviluppo innovazione, potenziamento clusters, attrazione investimenti produttivi), comunicazione e sviluppo dell’immagine del territorio; attività di coordinamento come perno delle relazioni indirette tra governo e organismi centrali e attori locali, riferimento alla partnership a livello regionale o sub-regionale e coordinatore dell’azione operativa degli attori locali.

L’efficacia dell’azione dell’Agenzia regionale e l’intensità con cui questa incide effettivamente sulle dinamiche di sviluppo del territorio dipendono principalmente dal modo in cui essa riesce a connettersi e cooperare con gli attori rilevanti nel proprio ambito geografico e a livello nazionale; l’interazione tra gli organi a livello nazionale che svolgono funzioni specialistiche inerenti lo sviluppo economico locale e l’agenzia regionale deve essere finalizzata a favorire l’attuazione sul territorio più rapida e flessibile dei diversi programmi operativi. Per realizzare le sua attività, l’agenzia per lo sviluppo economico può acquisire risorse finanziarie da quattro fonti principali: i finanziamenti del governo regionale; i finanziamenti del governo nazionale; i finanziamenti comunitari e l’autofinanziamento. I finanziamenti provenienti dalla Regione rappresentano normalmente la fonte primaria di un’agenzia e sono normalmente vincolati ad una precisa utilizzazione in determinati ambiti di azione; è importante considerare anche l’orizzonte temporale del finanziamento e solitamente, l’attribuzione di un certo ammontare di risorse avviene anno per anno, sulla base degli stanziamenti previsti nel budget di spesa del soggetto erogatore. L’agenzia deve esplicitare i criteri di ripartizione dei fondi a sua disposizione, per determinare in sede di pianificazione strategica, l’entità delle risorse disponibili per l’attuazione dei diversi programmi operativi; la determinazione dei criteri di ripartizione è quindi una scelta che ha una valenza strategica. I due criteri per allocare le risorse disponibili sono: le aree strategiche di attività dell’agenzia; le tipologie di attività da svolgere in ciascuna area.

93 La ripartizione delle risorse può essere definita anche rispetto ai settori produttivi o alle aree geografiche; una componente significativa della strategia di sviluppo sostenibile di un territorio è, infatti, rappresentata proprio dalle azioni per sostenere la competitività internazionale delle sue industrie principali. L’entità elevata delle risorse finanziarie erogate agli attori del sistema per lo sviluppo del territorio, alle agenzie regionali e agli organismi nazionali specializzati per funzione, pone la necessità di determinare appropriati target di risultato e efficaci meccanismi per la loro misurazione; la misurazione delle performance ha una doppia utilità: da un lato, consente di verificare l’efficienza della spesa e delineare una sorta di conto economico dell’azione di sviluppo economico territoriale che permette di comparare il valore creato a favore di un’area con i costi sostenuti per generarlo; dall’altro, offre un riferimento sufficientemente oggettivo del livello di funzionamento del sistema di governo dello sviluppo del territorio e dei singoli attori che lo compongono, permettendo anche un certo confronto tra gli stessi, e, quindi, la determinazione del benchmark di riferimento. La portata di questa utilità del sistema di misurazione è vincolata da due problemi: il primo, deriva dalla difficoltà di stabilire una correlazione significativa tra le azioni dell’agenzia di sviluppo territoriale e determinati risultati registrati dalle variabili quantitative assunte come target nel quadro della politica di sviluppo; il secondo, riguarda la misurazione con il rischio di una scarsa trasparenza del meccanismo di monitoraggio dei risultati sia sotto il profilo della validità dei target che dell’accuratezza dei dati.

L’organo che si occupa di marketing territoriale può non avere una propria autonomia giuridica, configurandosi piuttosto come una divisione dell’agenzia regionale di sviluppo, può configurarsi come entità indipendente, oppure una terza ipotesi è quella dove non esiste una agenzia autonoma di marketing territoriale, ma un organismo con funzioni mirate a determinati ambiti. All’agenzia di marketing territoriale sono attribuite le funzioni proprie del marketing territoriale ed è possibile individuare quattro aree strategiche ed altrettante aree operative di competenza; per quanto riguardale prime:

 partecipazione alla pianificazione strategica dello sviluppo economico del territorio;

 l’attrazione degli investimenti produttivi di origine estera;

 il rafforzamento delle condizioni per la competitività internazionale delle imprese locali;

94 Per quanto riguarda le attività di carattere più operativo facciamo riferimento: alla comprensione della dinamica della domanda di localizzazione; allo sviluppo delle relazioni interne al territorio per lo sviluppo delle offerte localizzative; allo stimolo degli interventi per il miglioramento delle condizioni materiali e immateriali del territorio; all’assistenza alle imprese prima e dopo il loro insediamento nel territorio; il rafforzamento e la diffusione della percezione del territorio e del suo posizionamento; alla comunicazione del territorio e delle sue opportunità di fruizione.

L’area strategica relativa all’attrazione di investimenti di origine esterna è quella in un certo senso “tipica” di un’agenzia di marketing territoriale; quest’area comprende due tipi di interventi: quelli finalizzati a portare sul territorio nuovi investimenti produttivi, e quelli volti a favorire l’estensione qualitativa e quantitativa degli investimenti di origine esterna già esistenti nel territorio; essa si articola nelle seguenti attività: 1) analisi del mercato degli investimenti di origine esteri e individuazione delle opportunità dove il territorio esprime il miglior potenziale competitivo; 2) predisposizione dell’offerta territoriale, anche attraverso il coinvolgimento dei soggetti direttamente titolari sul territorio, e rafforzamento della percezione all’esterno; 3) individuazione dei potenziali investitori esterni e sviluppo delle relazioni con gli stessi nella fasi di valutazione delle opportunità di investimento; 4) gestione delle relazioni con gli investitori esterni successivamente alla decisione di insediamento e nelle prime fasi di gestione della nuova struttura. L’analisi del mercato e l’individuazione delle opportunità competitive hanno l’obiettivo di fornire le conoscenze utili per orientare lo sviluppo dell’offerta territoriale, il suo posizionamento competitivo e la ricerca dei potenziali investitori; nell’ambito di questa attività è molto importante riuscire a identificare almeno una parte dei progetti di investimento che operatori internazionali stanno valutando e i fattori più rilevanti che intervengono nel loro processo di scelta localizzativa. La predisposizione dell’offerta territoriale è finalizzata a produrre un portafoglio di opportunità di investimento strutturate con il massimo della trasparenza e chiarezza; questo richiede l’individuazione delle opportunità di investimento sul territorio, distinguendo quelle relative ad operazione greenfield, le opportunità per iniziative brownfield e, infine, le possibilità di acquisizione di aziende già operative. La terza fase consiste nell’individuazione dei potenziali investitori e nello sviluppo di relazioni con gli stessi prima della decisione di investimento; comprende in primo luogo le attività volte a far conoscere le offerte disponibili e a intercettare i potenziali investitori, in secondo luogo

95 l’attivazione di misure per la creazione e sviluppo di contatti diretti con i potenziali investitori, ed infine lo sviluppo di relazioni con coloro che hanno mostrato interesse verso specifiche opportunità di investimento sul territorio. La quarta fase interviene solo nel caso in cui il potenziale investitore decida effettivamente di realizzare l’operazione e inizi conseguentemente ad insediarsi nel territorio; diviene, allora, necessario attivare una serie di iniziative di assistenza all’investitore finalizzate a favorire la sua localizzazione e l’efficiente avvio delle attività produttive. La politica di attrazione degli investimenti esterni comprende anche l’azione a favore delle imprese di origine esterna già operanti nel territorio per incentivare il loro radicamento sul territorio attraverso l’espansione dimensionale delle strutture già presenti, o l’arricchimento delle funzioni svolte dalle strutture esistenti; in entrambi i casi, il marketing territoriale persegue l’obiettivo primario di far aumentare il valore aggiunto che direttamente o indirettamente l’investitore estero crea a vantaggio del territorio.

I piani di azione e le aree strategiche ed operative di attività in cui si articola il marketing territoriale possono trovare spazio in una struttura organizzativa articolata in tre unità di business e in due unità di supporto; le prime sono: competitività del territorio; attrazione degli investimenti esterni; progetti speciali. Le seconde sono: affari istituzionali; comunicazione e immagine; analisi, studi e ricerche. A supporto della direzione generale può essere prevista la costituzione di un comitato tecnico-scientifico, costituito da esperti e personalità di rilievo nel marketing territoriale; questo comitato dovrebbe rappresentare un organo di consultazione e di approfondimento tecnico, in grado di essere fonte di conoscenze specialistiche e di proposte operative, utili per sostenere e consolidare gli orientamenti strategici assunti dal vertice dell’agenzia di marketing territoriale, e per la loro efficace implementazione.