Il riequilibrio finanziario degli enti locali

Secondo la giurisprudenza delle Sezioni riunite³⁵ i ricorsi introduttivi dei giudizi previsti dall’articolo 243 ter del TUEL, ed i relativi decreti di fissazione di udienza, debbono necessariamente essere notificati anche al Procuratore generale. L’impugnativa deve avere ad oggetto la deliberazione di approvazione o di diniego del piano, comprensiva della sua parte motiva e non l’atto di mera comunicazione dell’esito della decisione assunta al termine dell’adunanza. Il termine dei trenta giorni per l’impugnativa decorre dalla pubblicazione e piena conoscenza legale della deliberazione perfezionatasi in tutti i suoi elementi costitutivi, non già dalla comunicazione del suo esito, positivo o negativo che sia. Anche il gravame deve contenere, oltre agli elementi di fatto, la prospettazione dei motivi in diritto posti a fondamento della richiesta revisione della delibera impugnata, essi debbono, inoltre, riguardare il contenuto decisorio della deliberazione e non possono limitarsi alla riproposizione di argomentazioni già illustrati alla Sezione di controllo in sede istruttoria e da questa valutate in sede decisoria.

Le Sezioni Riunite si sono occupate anche dell’istituto della responsabilità aggravata³⁶, ex art. 96 c.p.c.,³⁷ commi 1 e 2, per la cui applicabilità è necessario accertare la presenza sia del presupposto oggettivo, consistente nella totale soccombenza, sia del presupposto soggettivo, connotato dalla mala fede o comunque dalla colpa grave della parte soccombente. In tal caso la condanna al risarcimento si aggiunge a quella alle spese x art. 91 c.p.c. Nel caso dell’art. 96, comma 3, c.p.c., non è necessaria una condanna alle spese, ma è sufficiente una pronuncia sulle stesse che, in astratto, può anche statuire la loro compensazione ovvero il non luogo a provvedere in ragione della sola presenza del P.M. nel giudizio (sentenza n. 3).

Le Sezioni Riunite hanno poi precisato che la Sezione regionale di controllo non incontra vincoli nell’esercizio della propria attività cognitiva e conseguentemente può esercitare autonomi

35Nel 2015 si sino avute in tema di riequilibrio finanziario degli EE.LL 13 sentenze (nell’anno precedente 12)

36 Volta a prevenire l'abuso del processo, a tutelare l'efficienza dell'amministrazione della giustizia ed a compensare il rischio processuale che inevitabilmente corre la parte a causa dell'abuso.

37Introdotto dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, in adempimento degli obblighi derivanti dall'art. 6 CEDU

poteri istruttori anche in relazione ad elementi non presi in considerazione dalla commissione ministeriale nello svolgimento dell’attività istruttoria. Essa peraltro nell’ambito dell’attività finalizzata all’esame del Piano di riequilibrio, non è tenuta anche ad un’attività di collaborazione con il Comune (sentenza n. 6).

Sempre le Sezioni Riunite (sentenza n. 6) si sono occupate della relazione di inizio mandato che costituisce un atto avente natura ricognitiva della situazione gestionale e contabile dell’ente locale. Essa ha un ruolo centrale nell’impostazione della gestione dell’ente ed il legislatore opportunamente prevede che se, in caso di inizio mandato, la delibera di adozione del piano di riequilibrio risulti già presentata dalla precedente amministrazione e non risulti ancora intervenuta la delibera della Sezione di approvazione o di diniego di cui all'articolo 243-quater, comma 3, la nuova amministrazione ha facoltà di rimodulare il piano di riequilibrio, presentando la relativa delibera nei sessanta giorni successivi alla sottoscrizione della relazione di inizio mandato³⁸. Come hanno chiarito le SSRR il mandato del Sindaco ha inizio con la proclamazione e non con la convalida degli eletti da parte del Consiglio comunale e, pertanto, ai sensi dell’art. 46, comma 2, del TUEL, il sindaco può immediatamente compiere atti di assoluta rilevanza e discrezionalità, senza attendere alcuna legittimazione da parte dell’organo consiliare.

Dal mancato accertamento, da parte della commissione ministeriale, del decorso del termine per la rimodulazione del piano di riequilibrio e, quindi, dalla mancata comunicazione alla Sezione regionale, non deriva l’impossibilità per questa di accertare la tardività della presentazione del piano. In ogni caso il consiglio comunale ha competenza a deliberare il nuovo piano di riequilibrio soltanto quando le correzioni suggerite dall’istruttoria ministeriale ed operate dal responsabile del servizio finanziario a copertura del disavanzo, siano tali da integrare una sostanziale modifica del piano di riequilibrio originariamente deliberato.

L’efficacia potenziale del Piano di riequilibrio deve trovare fondamento in appositi supporti probatori, che evidenzino l'ancoraggio del Piano e degli atti sottostanti alla concreta realtà finanziaria del Comune e, pertanto, una valutazione di disavanzo reale incerta e/o inesatta, fornita dalla documentazione contabile nel Piano di riequilibrio, determina l’inidoneità delle misure di riequilibrio. Il mancato accordo con i creditori relativo al Piano di rateizzazione dei crediti non rappresenta solo un requisito di legittimità del Piano di riequilibrio pluriennale ma anche un presupposto sostanziale per valutare la congruità ed affidabilità della programmazione finanziaria

38L’art. 243 bis, comma 5, del TUEL

decennale finalizzata al riequilibrio dei conti (sentenza n. 38).

Per il principio della veridicità la reiscrizione o il riaccertamento contabile di un diritto di credito dell’Amministrazione, previamente cancellato, si configura quale operazione contabile coerente con l’esigenza che nel bilancio debba trovare piena e chiara iscrizione qualsiasi entrata e qualsiasi spesa del Comune. L’operazione non può dirsi preclusa dal principio di annualità fin quando l’Ente territoriale sia nei termini di legge per approvare il conto consuntivo, la cui precipua funzione è proprio quella di dare contezza e dimostrazione dei risultati della gestione finanziaria dell’Ente nell’esercizio trascorso in relazione alle previsioni e alle autorizzazioni di bilancio.

La dilazione dei pagamenti di debiti di conto capitale certi, liquidi ed esigibili da parte degli enti locali non viene qualificata come fattispecie elusiva del Patto di stabilità interno né dal legislatore né dagli atti applicativi o interpretativi della disposizione che ha sanzionato l’elusione del Patto, art. 31, comma 31, legge n.183/2011 (sentenza n. 67).

Ancora le Sezioni Riunite, anche alla luce della pronuncia n. 181 del giudice delle leggi, prima esaminata, hanno ribadito che la ratio delle risorse concesse agli enti locali, ai sensi degli articoli 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013, è da ricercarsi nell’esigenza di porre riparo ai crescenti ritardi nei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, servono a fornire liquidità³⁹consentendo il pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2012 e, pertanto, alle predette risorse deve essere riconosciuta non solo formalmente ma anche sostanzialmente la natura di anticipazioni ed⁴⁰esse non costituiscono indebitamento agli effetti dell’art. 119, comma 6, della Costituzione, in quanto scaturenti da operazioni che non comportano risorse aggiuntive ma consentono di superare, entro i limiti previsti dalla legge, momentanee carenze di liquidità ed effettuare spese, per le quali sia già prevista idonea copertura di bilancio (sentenza n. 64).

Alcune sentenze delle Sezioni Riunite, tra le quali la sentenza n. 25, hanno affrontato il tema delle cartolarizzazioni.

Si è in primo luogo evidenziato che il d.lgs.126/2014, modificando l’art. 3, comma 17 della legge 350/2003, ha eliminato il disallineamento tra la normativa nazionale e le regole comunitarie e, conseguentemente, tutte le operazioni di cartolarizzazione⁴¹relative ai flussi futuri di entrata,

39 L’anticipazione di liquidità, introdotta dal legislatore al solo scopo di consentire il superamento di momentanee difficoltà di cassa, costituisce una partita meramente finanziaria che si concretizza nella sostituzione di soggetti creditori dell’Ente, non potendo concorrere alla definizione degli equilibri di bilancio e del risultato di amministrazione.

40Alla luce di quanto disposto dall’art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003, come sostituito dalla lett. A) del comma 1 dell’art. 75 del d.lgs. n. 118/2011 e s.m.i.

41Le cartolarizzazioni sono operazioni finanziarie a valere sui flussi di cassa che ci si attende siano generati

a crediti e ad attività finanziarie e non finanziarie, attualmente, costituiscono indebitamento.⁴² L’amministrazione pubblica provvede, in primo luogo, a registrare l’entrata derivante dal versamento da parte della società cessionaria abilitata ad emettere i titoli in cui sono incorporati i crediti ceduti (SPV) del controvalore delle emissioni tra le accensioni di prestiti mentre l’accertamento dell’entrata è effettuato a seguito della firma del contratto con la società veicolo ed è imputato all’esercizio nel quale è prevista l’erogazione delle risorse. Sulla base delle periodiche rendicontazioni della società “veicolo” l’amministrazione pubblica contabilizza in bilancio la cessione definitiva delle attività o la riscossione dei crediti al lordo di qualsiasi spesa o onere accessorio sia della società veicolo che dell’ente. La copertura finanziaria delle spese correnti e degli interessi passivi connessi all’operazione di cartolarizzazione deve essere effettuata con le entrate correnti dell’Amministrazione pubblica.⁴³

Affinché si possa parlare di vendita⁴⁴, da registrare nel titolo IV dell’entrata del bilancio previsionale di un ente locale, non devono essere presenti garanzie pubbliche a copertura del rischio della società veicolo altrimenti, se il “rischio” dell’operazione è a carico dell’ente locale, si è in presenza di un’operazione di anticipazione sui crediti da iscrivere nel titolo V dell’entrata del documento contabile succitato.⁴⁵

da attivi patrimoniali finanziari o non finanziari; esse rappresentano una modalità finanziaria che consente lo smobilizzo di attività mobiliari (crediti) o immobiliari e sono generalmente finalizzate ad ottenere un’anticipazione sul valore dei futuri flussi finanziari (per i crediti), ovvero sul valore di collocamento sul mercato del cespite (per gli immobili)

42 L’operazione di cartolarizzazione è normalmente finanziata attraverso l’emissione di obbligazioni, effettuata da una società finanziaria, in genere creata ad hoc, detta società veicolo o SPV, alla quale l’amministrazione pubblica, originariamente proprietaria degli attivi (originator), conferisce gli stessi in modo che possano fungere da collaterale all’emissione delle predette obbligazioni;

43 Alla fine dell’esercizio in cui ha rilevato il debito derivante dalla cartolarizzazione, l’amministrazione pubblica, attraverso le scritture di assestamento della contabilità economico-patrimoniale, riclassifica nel conto del patrimonio le attività oggetto dell’operazione come “Immobili cartolarizzati” o “Crediti cartolarizzati”;

44Le regole di contabilità nazionale adottate in ambito europeo in materia di cartolarizzazioni definiscono i casi in cui tali operazioni, in particolare il versamento del controvalore delle emissioni effettuato all’inizio dell’operazione, possono essere registrate come una effettiva vendita di un cespite anziché come l’accensione di un prestito e, pertanto, le principali condizioni per la registrazione di una vendita di cespite sono: gli cespite oggetto delle operazioni devono essere riconosciuti come tali nei conti nazionali per cui sono escluse le cartolarizzazioni di flussi di entrata futura, gli cespite oggetto delle operazioni devono essere considerati trasferibili nei conti nazionali, deve essere esclusa la presenza di clausole di prezzo differito (DPP), non devono essere presenti garanzie pubbliche sui titoli emessi dalla SPV, in quanto queste si configurano come una mancata cessione alla SPV dei rischi derivanti dagli cespite, non devono esserci restrizioni imposte dall’originator alla potestà della SPV di vendere a terzi gli cespite ricevuti nell’ambito dell’operazione, la SPV deve essere un’ entità privata e non devono ricorrere le condizioni perché questa sia considerata a sua volta una Pubblica Amministrazione

45Le varie edizioni del Manual on Government Deficit and Debt (MGDD), pubblicate da EUROSTAT a partire dal 2008, affermano, come principio generale in tema di cartolarizzazioni immobiliari, quello secondo cui l’operazione può essere registrata come una vendita soltanto se è stato realizzato il trasferimento della proprietà - intesa in senso economico - che si verifica quando la SPV assume per intero i rischi ed i benefici generati dagli cespite.

Nel caso di registrazione come prestito, i cespiti permangono nello stato patrimoniale dell’azienda che ha ceduto i crediti (originator) e ne fuoriescono gradualmente, nel momento della loro effettiva alienazione, nel caso di immobili, o riscossione, nel caso di crediti o di entrate future, da parte della società veicolo, come se quest’ultima stesse semplicemente gestendo i cespiti per conto dell’originator senza acquisirne la proprietà.