2.1.1. La lunga marcia organizzativa
«Troppo frammentario, parcellizzato e con troppa poca attenzione all’utenza di riferimento», così si presentava il processo lavorativo secondo il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza (CIV) dell’Inps quando questi diede un impulso alla sua trasformazione. Sotto l’ombrello normativo della L. 88/89, che riconosceva agli enti previdenziali piena autonomia organizzativa, e quello materiale dei corrispondenti finanziamenti messi a disposizione dal Dipartimento Funzione Pubblica, prende avvio un incessante processo di mutamento, che a tutt’oggi non si può dire pienamente concluso. Lo ricostruisce Patrizia, una colonna portante della Dc Organizzazione dell’Inps, nella cui appassionata narrazione si riverbera l’eco di quello che è stato un tumultuoso e avvincente percorso di trasformazione.
All'epoca, non essendoci professionalità già sviluppate da mobilitare per la riorganizzazione, mi spiega, si ricorse alla consulenza esterna dell’importante istituto di Butera-Galgano che, attraverso il ricorso ad interviste alla dirigenza generale prima e ai responsabili di livello inferiore poi, sviluppa la macroidea per il nuovo istituto. Tenendo conto delle critiche del CIV e del macromodello dell’istituto di consulenza, si definisce, così, uno strutturato intervento avente come obiettivi primari la soddisfazione dei bisogni degli utenti di riferimento; l'introduzione di un processo lavorativo più fluente; l’eliminazione di ricicli e contenimento dei costi di gestione. La struttura piramidale riflettente la parcellizzazione delle competenze, viene soppiantata e stravolta da una organizzazione per processi, orientata e tre tipologie di utenti: assicurato- pensionato, soggetto contribuente, beneficiario di prestazioni sociali. Sviluppato il disegno del nuovo ente, si avviò quindi nel ‘92 la sua implementazione sotto la regia di uno dei più visionari e lungimiranti presidenti che l’istituto abbia mai vantato: Gianni Billia, con cui prende avvio, sin dagli anni Ottanta, un processo di decentramento dell’ente mediante l’apertura di sedi territoriali, con il dichiarato obiettivo di competere con il sistema privato nella previsione dell’esigenza di apertura alla previdenza complementare. Ed è sempre negli anni Ottanta che c’è un forte slancio all’innovazione tecnologica, che di lì in avanti sarà una costante dell’ente. Se il gruppo di alta direzione e le società di consulenza definiscono sulla carta il nuovo modello, Donatella - responsabile delle analisi di custumer satisfaction - aggiunge che svariate decine di persone partecipano poi alla sperimentazione e al dettaglio di questa nuova organizzazione, pervenendo alla declaratoria delle mansioni e all’eliminazione delle operazioni senza valore aggiunto per il cliente finale; alla distinzione tra processi primari e abilitanti; alla nuova layout; alla
65 sperimentazione di analisi di custumer satisfaction; nonché alla creazione sul campo di nuove figure professionali.
Alla riconduzione delle attività alle tre macroaree, corrispose quella del personale: si crearono gruppi integrati e si avviò la formazione per trasformare gli operatori parcellizzati nel c.d. operatore unico, capace di prendersi in carico l’intero processo produttivo, dall’inizio alla fine. Nel 1995, al termine della fase di messa a punto e d’implementazione sperimentale, con la Determina 799 del 1998 si produsse il primo regolamento: si formalizzò l’organizzazione per processi. Ma altri studi dovevano essere condotti: il modello non era ancora del tutto delineato nel suo assetto. E del resto, la stessa formazione del personale richiedeva tempi lunghi. Così per la sua attualizzazione, bisognò attendere la Circolare n. 2 del 2001. Questa intervenne nel distinguere le attività tra processi primari, di supporto (abilitanti i primi), e professionali. Rispettivamente, assicurato-pensionato, soggetto contribuente, prestazioni a sostegno del reddito, i primi; risorse umane, economato-risorse strumentali, pianificazione e controllo di gestione, comunicazione e contabilità, etc., i secondi; medico e legale, i terzi. Con un intervento regolamentare si introdusse, inoltre, la distinzione tra «responsabilità di produzione» e «responsabilità di gestione», con una significativa elevazione dello status del funzionariato e in sintonia con il generale processo di crescita professionale dello stesso. Ma fin qui, prosegue Patrizia, «si erano fatte le scatole», ora bisognava andare in profondità. Non solo nella costruzione di un nuovo rapporto con l’utenza e in un’ulteriore qualificazione degli impiegati ma, soprattutto, urgeva l’intervento sulle procedure e sulle prassi lavorative. Dal 2002 cominciò, così, il processo di semplificazione: si lavora sui protocolli «per poter dare una operatività in una logica di flusso, dove per flusso intendo procedure non semplificate, ma molto più fluide, avevamo bisogno che fosse l’operatore stesso ad indicarci la strada migliore, non potevamo permetterci ancora una volta di dargli un’organizzazione che proveniva dall’alto, perché non l’avrebbero mai condivisa, quindi la via vincente della semplificazione delle procedure di lavoro è stata possibile perché il percorso è stato quello di coinvolgere i migliori che avevamo sul territorio, chiamarli a dei tavoli di lavoro, metterli insieme tutti quelli che erano esperti di diverse cose e farli tutti quanti dire in maniera condivisa che cosa succede quando entra un’istanza di servizio legata a una pensione e loro si sono messi a tavolino e hanno disegnato passo dopo passo tutto quello che accadeva, hanno analizzato in un ottica kaizen, in un ottica di flusso, di miglioramento continuo, passo dopo passo, per comprendere “qui facciamo una stupidata...questo è ridondante...perché accade che io qui ho picchi di lavoro, piuttosto che colli di bottiglia?...Piuttosto giacenze che mi si formano?”…E insieme, loro, analizzandolo, hanno riscritto il flusso delle attività nella maniera più tirata possibile, ma l’hanno scelta loro, l’hanno sperimentata loro, e diventata prassi operativa per tutti loro […] nascono i flussi standardizzati di processo».
Durante quattro anni durissimi di studio, insomma, con il coinvolgimento dei migliori operatori Inps a livello nazionale, sono stati rivisti e ridisegnati tutti i processi di lavoro, e cioè definite modalità uniformi ed essenziali per lo svolgimento di ciascuna attività. Queste hanno costituito, come mi dice ancora Patrizia, la base «necessaria e fondamentale per la telematizzazione dell’istituto. Oggi possiamo telematizzare una domanda perché abbiamo dietro, per ogni processo di lavoro, esattamente tutto il flusso disegnato; per altro un flusso disegnato ci permette anche di visualizzare i momenti di rischio, di frode e quindi di monitorare gli eventuali rischi». Un gruppo di lavoro interno si è dedicato, insomma, ad analizzare il processo di lavoro come
66 catena cliente-fornitore, allo scopo di capire l’intera catena e in modo da poter organizzare la formazione, prima, e un’indagine sul livello di accettazione del nuovo modello, poi. All’organizzazione per processi, infatti, si è avuta all’inizio non poca resistenza: “furono quelli”, ricorda Donatella «un paio di anni disastrosi…ora sono dispiaciuti di lasciare questa metodologia di lavoro. Ma era cambiato il mondo»; ovvero, si sono affermate nuove esigenze pubbliche e nuove potenzialità legate alle tecnologie informatiche.
Già, perché se nel ‘98 si è avviata la rivoluzione culturale da cui è partito il lungo processo di miglioramento dell’ente, al di fuori di esso, nel frattempo, si profilano nuovi bisogni che spingono verso altre direttrici. Le mutate esigenze dello Stato e dell’Italia, impongono all’istituto una maggiore attenzione alla gestione del credito e agli aspetti relativi alla riscossione dell’accertato.
Così Pierluigi, funzionario della Direzione generale, mi dice che, se fino al 2008 il modello organizzativo era focalizzato sui servizi erogati ai cittadini, a partire da tale momento, viene ad essere ancora analizzato ma tenendo conto di un quarto utente, cioè lo Stato e le sue esigenze, la percezione totale del credito, il monitoraggio sulle aziende e le evidenze del lavoro nero e del sommerso. L’Inps prevede, quindi, un nuovo ed ulteriore intervento di riorganizzazione che vede il passaggio dall’organizzazione per processi ad un nuovo assetto, contraddistinto da due blocchi di attività principali: quelli finalizzati all’erogazioni di servizi agli utenti e quelli volti alla messa in ordine delle posizioni e dei conti. Per queste ultime nasce l’Area Flussi che, «svolgendo una specie di attività di intelligence», dà luogo a un controllo amministrativo sulle aziende che si aggiunge a quello tradizionale di natura ispettiva. Sebbene fossero attività svolte anche prima, ora, estrapolate dalle unità di prodotto, viene loro accordata una maggiore rilevanza. E, al di là dell’esigenza di recuperare risorse, quanto più risultano in ordine le posizioni assicurative, tanto più queste consentono un’erogazione rapida delle prestazioni per il front office, dedicato all’interazione con l’utenza. Ma le novità riguardano anche altri aspetti. In primo luogo, si avvia un accentuato processo di telematizzazione dell’istituto e di esternalizzazione di una serie di attività. L’utenza può avanzare le sue richieste utilizzando modalità telematiche, anziché recarsi fisicamente presso i suoi sportelli. Per quanti non volessero o non potessero avvalersi di queste nuove opportunità, si prevede l’ausilio e l’intermediazione dei padronati, elevati a partner strategici; nonché la disponibilità di un contact center. Si standardizzano gli orari di apertura al pubblico degli sportelli Inps su tutto il territorio, passando a ventotto ore settimanali. Questa nuova riorganizzazione viene implementata nel 2010 e nel 2012 esce dalla sua fase di rodaggio. Tuttavia, all’orizzonte si intravede un nuovo cambiamento: la fusione amministrativa con l’Inpdap. Dal 1991 ad oggi, si è verificata una continua e totale evoluzione guidata da un’unica logica, oppure ci troviamo di fronte a più modelli distinti che si alternano, animati da esigenze diverse? Per rispondere a questo interrogativo e, soprattutto, per analizzare le conseguenze che queste trasformazioni strutturali hanno sul lavoro, procederò partendo da una descrizione dettagliata dell’attuale configurazione dell’istituto
2.1.2. L’assetto attuale
Con la Determina 140/2008 e con la successiva Circolare 102/2010, ha inizio l’ultima riorganizzazione dell’Inps: separazione dell’attività complessiva nelle due grandi aree di back e frontend; accentuato processo di telematizzazione; apertura di una pluralità di canali per
67 l’interazione con l’utenza e il partenariato; questi i tre elementi sui quali si basa il nuovo percorso dell’ente. La nuova modalità di gestione dell’attività istituzionale va, altresì, rimescolando le competenze tra i diversi livelli di governo territoriale dell’istituto: le Direzioni Regionali si occupano dell’attività di supporto per la gestione del personale, dell’acquisto dei beni strumentali, dell’assistenza ai sistemi informativi e dei flussi contabili. Alle Direzioni Provinciali, invece, è affidato, il controllo di gestione, l’informazione istituzionale e relazioni con il pubblico e le attività professionali legale e medico-legale.
A livello provinciale, anche la struttura e l’organigramma dell’ente sono coinvolti e stravolti dal mutamento organizzativo: vengono, infatti, suddivisi in due Aree manageriali rivolte, rispettivamente, al Coordinamento delle agenzie ubicate nel proprio comprensorio e all’Area di Anagrafiche e Flussi. Quest’ultima, che costituisce il fulcro dell’innovazione, è dedita all’accertamento e alla verifica amministrativa dei flussi assicurativi e contributivi dei conti individuali e aziendali, nonché alla prevenzione e al contrasto dell’economia sommersa e del lavoro irregolare. Per quanto riguarda l’Area di Coordinamento delle agenzie, questa è chiamata a monitorarne l’andamento e le prestazioni e ad intervenire per riallinearne le performance in caso di ritardi, rallentamenti o problematiche della produzione.
Le agenzie, in quanto luoghi dell’erogazione delle prestazioni, rappresentano il cuore pulsante dell’Area manageriale e sono distinte in interne, complesse, semplici e punti Inps (sportelli collocati presso altri enti, come i comuni, e che offrono solo alcuni servizi). La conseguenza più evidente della moltiplicazione degli uffici amministrativi, è la corrispondente introduzione di nuove figure di responsabilità. Così, accanto a quelli professionali - medici ed avvocati - e a quelli dirigenziali - Direttore provinciale, Dirigente di Area manageriale - fanno la loro comparsa il Direttore di agenzia complessa il Direttore di agenzia sul territorio, il Direttore di agenzia interna, il Responsabile di unità organizzativa e il Responsabile di linea di prodotto/servizio. Collocate all’interno delle Direzioni provinciali, le agenzie interne hanno al vertice della loro struttura organizzativa il Direttore e i Responsabili di linea - ai quali si affiancano il coordinatore del Front office e uno o più coordinatori di agenzie semplici etc. - e si articolano in diverse linee di prodotto/servizio. Le agenzie complesse, nate dallo scorporo delle agenzie sub-provinciali e affidate ora a un funzionario piuttosto che a un dirigente - la gerarchia interna si articola in Responsabile di agenzia, Responsabili delle linee di prodotto/servizio e Responsabili delle unità organizzative - ricalcano il modello delle Direzioni provinciali e sono anch’esse organizzate in due aree omogenee di attività: Area gestione flussi informativi e Area servizi all’utente. Sono quindi impegnate nell’erogazione delle diverse linee di prodotto e sono chiamate a fornire le attività professionali, mentre tutte le attività di supporto sono demandate al livello provinciale e regionale.
Le agenzie territoriali, infine, assicurano esclusivamente l’erogazione delle prestazioni; mentre i punti Inps sono sportelli che forniscono alcuni servizi elementari e sono collocati in punti strategici, come ad esempio i comuni, e vanno a sostituire, di fatto, quelle agenzie territoriali per le quali si ravveda la necessità di chiusura.
Sotto il versante produttivo, nell’organizzazione per processi i cicli di lavorazione connessi al soggetto contribuente e al soggetto fruitore delle prestazioni – cioè le attività che rappresentano le entrate e le uscite per l’ente - non erano integrati. Ciò generava spesso uno sfasamento temporale tra il perfezionamento dei flussi informativi e l’effettiva necessità di utilizzare i dati. Inoltre, mentre in precedenza la sistemazione delle posizioni si avviava solo a seguito della
68 domanda relativa ad una prestazione, ora prescinde da questa e si svolge in modo continuato e indipendente dall’utenza. Attraverso l’intervento del sistema informativo e procedurale, che ne garantisce l’interconnessione, con il nuovo modello organizzativo si supera la separazione tra il piano di back office, flussi informativi, e quello di front office, interazione con l’utente.
Queste hanno rappresentato le principali ragioni di critica all’organizzazione per processi e sono state la molla per un suo superamento. Come si è già accennato, anche le esigenze di una maggiore attenzione agli aspetti finanziari, hanno spinto a isolare e a intensificare le attività relative alla riscossione delle entrate contributive. Il back office, così, viene organizzato in tre aree di attività.
La prima, Anagrafica e Flussi, ordina e sistema i flussi in entrata, cioè le dichiarazioni dei contributi, sia di aziende con dipendenti che di aziende con collaboratori; verifica gli importi che sono tenute a pagare; procede alla sistemazione delle posizioni individuali di ogni soggetto che abbia un estratto conto Inps.
Il secondo blocco di attività è Accertamento e Gestione del credito il cui compito principale è verificare quanto sia dovuto da ogni azienda; eventuali difettosità delle autodichiarazioni e sollecitare presumibili rettifiche di pagamento. Si colloca, infine, la sezione dedita alla Verifica amministrativa, ovvero al controllo di eventuali discordanze tra le dichiarazioni e i versamenti delle aziende in favore dell’ente. Tutto questo complesso di attività si pone come propedeutico ed essenziale all’erogazione delle prestazioni da parte del front office.
Quest’ultimo ruota intorno ai diversi tipi di prodotto anziché, come nel passato, intorno alle diverse tipologie di beneficiario. L’erogazione dei servizi è organizzata, quindi, in «macro flussi procedurali standardizzati» relativi ai diversi blocchi di servizi. Con la prima riorganizzazione si aveva un’articolazione dell’attività dell’ente in tre grandi blocchi relativi alle diverse tipologie dell’utenza di riferimento: aziende, pensionati e beneficiari di prestazioni socio-assistenziali. All’interno di queste macroaree venivano poi distinguendosi sotto processi. Ad esempio, nell’ambito pensionati si distinguevano le pensioni per superstiti per le quali, dalla ricezione della domanda fino alla sua erogazione, ogni passaggio era eseguito all’interno della stessa unità, i cui componenti erano in grado di svolgere qualsiasi operazione. L’attuale organizzazione ricalca in parte questo modello: ai servizi collegati al conto assicurativo corrisponde la gestione dei dipendenti di aziende e collaboratori iscritti all’Inps; al soggetto contribuente la gestione delle aziende e dei lavoratori autonomi; ai requisiti socio-sanitari i percettori di pensione di invalidità civile; alle prestazioni al sostegno al reddito, la platea dei disoccupati, cassintegrati, etc.. Dall’arrivo della richiesta fino alla sua evasione, ogni passaggio avviene all’interno del canale informatico e secondo modalità uniformate dai software di gestione dei vari prodotti. Insomma, il front office, mediante le agenzie esterne e interne, si occupa dell’assistenza e dell’erogazione di servizi alla persona fisica o giuridica, in tempo reale o in un momento successivo, rispondendo alle domande di cittadini ed imprese. Più precisamente, esercita attività di informazione, prima accoglienza e ascolto; individuazione dei bisogni e assistenza nell’accesso ai servizi; ricezione telematica/immissione delle domande di servizio nei sistemi informativi; utilizzo del sistema informativo per la determinazione dei requisiti e il calcolo delle prestazioni, elaborazione provvedimenti individuali; attività determinate da eventi estranei agli ordinari flussi di implemento degli archivi.
L’informatizzazione non riguarda solo il meta-processo attraverso il quale si compie il lavoro, si gestiscono e si archiviano le informazioni e si effettua il coordinamento interno, ma è anche la
69 modalità privilegiata per interagire con l’utenza e con il partenariato. La comunicazione e le domande vengono, sempre di più, convogliate lungo i nuovi canali telematici: lo sportello delle aziende e le richieste on line per i clienti e i padronati sono effettuate mediante codice PIN. Tuttavia, gli sportelli informatizzati utilizzano anche altri strumenti, sebbene più tradizionali, come il contact center che è un servizio di call center esternalizzato ad imprese terze e che fornisce informazioni semplici all’utenza e assistenza rispetto a problematiche non complesse. Si occupa anche di recepire le domande per alcune prestazioni e di fissare appuntamenti presso le sedi territoriali nel caso sia necessaria una consulenza.
Tutto ciò, nelle previsioni dell’ente, avrebbe dovuto comportare una drastica riduzione della presenza dell’utenza presso le agenzie di produzione che, intanto, trasformavano i loro front office tradizionali (face to face) in sportelli veloci, in cui fornire servizi a ciclo chiuso, informazioni, fissare appuntamenti per consulenze, etc. E questo anche in ragione del potenziamento del ruolo del partenariato, autorizzato all’invio di documentazione, per conto terzi, relativa alle domande per le prestazioni, ovvero per le esigenze di inoltro documentale. Si predispongono così, per questi soggetti, degli appositi canali telematici con padronati e studi commerciali accreditati. Così come emerge dall’ultimo intervento riorganizzativo, questo è il quadro essenziale del nuovo assetto. Ora, però, è necessario approfondire le differenze tra i due modelli organizzativi e le loro specificità.
2.1.3. Rinnovamento continuo tra rotture e continuità
In apertura, ho ripercorso le principali tappe del lungo processo di riorganizzazione del più grande ente parastatale italiano. Un processo che ha preso avvio al principio degli anni novanta ed è stato orientato, in primis, al superamento della forte parcellizzazione del lavoro tipica della struttura piramidale della fase taylor-fordista, poi, verso un assetto contraddistinto dal riaccorpamento delle attività in processi e dalla ricomposizione delle mansioni per il personale. Quest’ultimo, mediante consistenti piani di formazione e affiancamento, viene chiamato a conoscere e a saper sovrintendere l’intero ciclo lavorativo relativo ad una tipologia di utente. A ciò, dopo la riorganizzazione e lo snellimento del flusso lavorativo, è seguita un fase di semplificazione delle procedure di lavoro. Ma, non appena questo nuovo modello ha cominciato a prendere forma, si sono creati i presupposti per un ulteriore processo di trasformazione: le esigenze di risparmio da parte dello Stato (o il mutato orientamento verso lo stato sociale) hanno spinto l’ente a rafforzare le funzioni di riscossione del credito e di controllo degli attivi, rispetto all’erogazione dei servizi. La rivoluzione delle tecnologie della comunicazione e dell’informazione hanno offerto potenzialità incredibili, sia per il funzionamento interno che per le relazioni esterne. A ciò, si aggiunge anche l’evoluzione e il superamento delle teorie e delle pratiche di organizzazione del lavoro nell’ambito dei servizi. L’organizzazione per processi ha mostrato, così, i suoi limiti, poiché risulta più conveniente sistematizzare le posizioni a monte piuttosto che attivarle, esclusivamente, su richiesta sollecitata a valle dall’utente. Ricomincia, così, una nuova ed ulteriore fase di sperimentazione e trasformazione che porta all’assetto descritto nel paragrafo precedente.
Dopo aver sintetizzato la lunga marcia organizzativa, sarà bene porsi alcune domande per capire il senso di quest’ulteriore trasformazione. E’ opportuno, cioè, interrogarsi se l’una e l’altra forma