Le imprese sociali in uno scenario post-Covid Giulia Tallarin
8.4 L’innovazione degli art 55 e 56 del Codice del Terzo sett ore
Co-programmazione e co-progett azione sono strumenti di amministrazione condivisa tra Pubblica Amministrazione ed enti del terzo sett ore, disciplinati in modo organico dall’art. 55 del Codice del Terzo sett ore (D.lgs. 117/2017). Da subito oggett o di numerosi dibatt iti, il contenuto del suddett o articolo è stato pienamente confermato dalla sentenza 131/2020 della Corte costituzionale in risposta al ricorso governativo sulla Legge 2/2019 della Regione Umbria disci- plinante le cooperative di comunità e, più nello specifi co, gli strumenti e le mo- dalità di raccordo tra queste e le pubbliche amministrazioni della Regione. In questa sentenza, la Corte ha defi nito l’art. 55 del D.lgs. 117/2017 un’espressione del principio, aff ermato nell’art. 118 della Costituzione, di sussidiarietà orizzonta- le e ne ha quindi confermato la legitt imità. Viene così ribadita l’importanza del principio di collaborazione tra enti pubblici e att ori del privato sociale, principio da considerarsi del tutt o alternativo a quello della concorrenza. In questo modo, “non solo si aff erma che la competizione sul mercato non è l’unico principio or- dinatore dei rapporti (anche economici) tra istituzioni pubbliche e terzo sett ore, ma vi è anche a pari livello un principio sussidiario-collaborativo; ma si argomen- ta anche che tale secondo principio è applicabile quando siano presenti, oltre a condizioni oggett ive relative all’oggett o dello sforzo comune, anche condizioni soggett ive del soggett o non pubblico, che deve appunto essere ente di terzo set- tore” [Marocchi, 2020b].
Implicazione di fondamentale importanza della sentenza è il superamen- to dell’asfi tt ico modello bipolare che vede Stato e Mercato come unici att ori, a favore invece di un modello “allargato” e più articolato che include al suo interno anche l’insieme dei soggett i e delle istituzioni della società civile che pur pri- vate operano nell’interesse generale, tra cui in particolare le imprese sociali, e secondo cui le pubbliche amministrazioni non possono – e non devono – dete- nere il monopolio delle att ività di interesse generale. In altre parole, la sentenza ribadisce che la funzione pubblica non è appannaggio del solo ente pubblico, ma può – e deve – essere condivisa con gli att ori del privato sociale – nello spe- cifi co con gli enti del terzo sett ore e le imprese sociali radicati sul territorio, ai quali riconosce la capacità di captare i bisogni della popolazione – in particolare stesso concett o si ritrova anche nelle le seguenti parole: «Sui permessi lavorativi
a chi voleva dedicare qualche ora del proprio tempo al volontariato, le azien- de hanno risposto in maniera positiva. Abbiamo avuto molti casi in cui hanno messo a disposizione ore di permesso retribuito per fare volontariato». Tutt avia,
aggiunge l’interlocutore, si è tratt ato di una collaborazione episodica per cui, per parlare veramente di «responsabilità sociale d’impresa [occorrerebbe] pensare
ad una società che partecipa alla costruzione del bene comune e lo fa in modo non episodico, ma strutt urato».
8.3.3 Le reti con la Pubblica Amministrazione
Diverse e meno univoche sono invece le valutazioni delle sperimentazioni di reti tra enti del terzo sett ore e pubbliche amministrazioni. Le esperienze di partena- riato sono state infatt i molto varie, al punto da diff erenziarsi anche tra Comuni dello stesso territorio. Se alcuni amministratori locali si sono impegnati in prima persona, off rendo il proprio supporto agli enti del terzo sett ore, altri hanno inve- ce completamente ignorato le esigenze e il potenziale del sett ore, abbandonan- do gli enti a loro stessi e non valorizzandone l’apporto nel fronteggiare l’emer- genza. La presenza di reti tra enti del terzo sett ore e pubbliche amministrazioni durante la prima ondata pandemica è testimoniata, ad esempio, nella raccolta di buone prassi sui servizi sociali nei Comuni italiani, promossa dalla Direzione Generale per la Lott a alla povertà e per la programmazione sociale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. All’interno della raccolta, infatt i, si possono individuare numerosi casi in cui enti locali e soggett i quali la Protezione Civile, la Caritas, la Croce Rossa Italiana, ma anche moltissime imprese sociali, coopera- tive sociali, associazioni, istituti religiosi e altri enti del terzo sett ore, hanno col- laborato per contrastare gli eff ett i della pandemia [Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, 2020].
Laddove è stato possibile raff orzare partnership già in essere o dare vita a reti del tutt o nuove, si sono create delle forti sinergie che hanno permesso a competenze e professionalità diverse di entrare in contatt o, nonché di stimolare nuovi apprendimenti organizzativi. Il capitale relazionale che ne è derivato ha favorito processi di peer-to-peer learning, la diff usione di buone prassi e la con- divisione di informazioni, fortifi cando nelle imprese sociali e delle organizzazioni di terzo sett ore la convinzione che costruire e mantenere nel tempo solidi rap- porti con gli enti pubblici sia un investimento lungimirante. Le reti, infatt i, anche se in alcuni casi non producono risultati nell’immediato, creano un patrimonio durevole e, nell’opinione della maggior parte degli intervistati, rappresentano un
rispett o al Codice degli appalti». A riguardo, si dice soddisfatt o anche un altro
leader di un’organizzazione di rappresentanza: «Finalmente anche nel Codice dei
contratt i pubblici si dice che per le materie di interesse generale, la via maestra non è il Codice degli appalti ma il Codice del terzo sett ore. È una ‘rivoluzione co- pernicana’ anche dal punto di vista culturale e bisogna dare att o al Governo di averla avviata». E, facendo riferimento ad un’ulteriore disposizione normativa
che a sua volta insiste sul principio della collaborazione e della sussidiarietà nel rapporto tra enti del terzo sett ore e Pubbliche Amministrazioni, aggiunge: «C’è
stato inoltre un intervento interessante della Regione Toscana [L.R. 65/2020]3 che andrebbe preso a modello perché fi nalmente si tratt a di una normativa nella quale si disciplinano e si organizzano le forme di co-programmazione e co-pro- gett azione, cioè si dice ‘come si fa’ […]. La norma della Regione Toscana è quin- di molto interessante perché cerca di fornire una ‘cassett a degli att rezzi’ per la co-progett azione e la co-programmazione».
Oltre alla necessità di consolidare le forme di ricorso alla legge 241/1990 come riferimento alle procedure operative, gli intervistati individuano due ulte- riori fatt ori per cui tali strumenti, pur oggi utilizzati in modo sempre più diff u- so dalle pubbliche amministrazioni, sono a lungo stati oggett o di perplessità e diffi denze: la mancanza di un’idonea cultura della collaborazione nella Pubblica Amministrazione e il necessario investimento in competenze che il terzo sett ore dovrebbe fare su sé stesso. In relazione al primo fatt ore, la carenza di un’att itudi- ne alla collaborazione è più diff usa nei livelli inferiori delle pubbliche amministra- zioni, laddove gli enti del terzo sett ore vengono visti prioritariamente come delle controparti. Ciò è confermato dall’opinione di un’intervistata, secondo cui l’im- plementazione degli artt . 55 e 56, successivamente alla spinta della Corte costi- tuzionale, «è una cosa che non trova pronta la Pubblica Amministrazione, molto
abituata a pensare alle organizzazioni del terzo sett ore come fornitori piutt osto che come partner. Quindi, anche nel momento in cui le organizzazioni di rappre- sentanza partecipano a certi tavoli, la Pubblica Amministrazione lo vede come un tavolo di contratt azione: ci sono io e c’è la mia controparte».
Occorre dunque lavorare affi nché avvenga un vero e proprio cambio di mentalità, capace di costruire una nuova relazione tra la Pubblica Amministra- zione e il mondo del terzo sett ore. Si esprime a tal proposito una intervistata: «Si
tratt a di capire quanto la Pubblica Amministrazione avrà la capacità di capire che l’art. 55 non è opzionale, non è una cosa che devi fare solo su alcune parti- te, non è un qualcosa di diminuito o meno corrett o del Codice degli appalti». E
aggiunge: «È un altro modo di intendere la relazione tra enti pubblici ed enti del
3 Regione Toscana, Legge Regionale n. 65 del 22 luglio 2020, Norme di sostegno e promozione
degli enti del Terzo sett ore toscano, Bollett ino Uffi ciale n. 73, parte prima, del 29-07-20.
quelli emergenti – e, proprio in virtù di ciò, anche la capacità di fornire dati e in- formazioni utili per la predisposizione di politiche pubbliche più velocemente e a minor costo rispett o alle pubbliche amministrazioni. Allo stesso tempo, gli enti del terzo sett ore vengono defi niti capaci di gestire i servizi di interesse genera- le e di contribuire alla realizzazione delle soluzioni pubbliche in maniera effi ca- ce ed effi ciente, essendo portatori di una funzione sia sociale che economica. Nell’opinione della Corte costituzionale, tali caratt eristiche e competenze, unite ad una notevole capacità di resilienza nelle crisi, spiegano la capacità del terzo sett ore di contribuire allo sviluppo locale, culturale ed economico dei territori in cui opera. Si conferma dunque il ruolo autonomo, propositivo e assolutamen- te non ancillare delle imprese sociali e degli enti del terzo sett ore nei confronti della Pubblica Amministrazione. Pertanto, almeno sulla carta, la sentenza limita notevolmente il ricorso alle modalità competitive e di mero scambio utilitaristi- co nelle relazioni tra Stato e terzo sett ore, riconoscendo la convergenza tra inte- ressi e obiett ivi dei due soggett i e la legitt imità di strumenti di amministrazione condivisa quali co-programmazione, co-progett azione e partenariato.
Gli intervistati – sopratt utt o quelli impegnati in organizzazioni di rappre- sentanza – esprimono un generale apprezzamento nei confronti di questi stru- menti. «L’articolo 55 rappresenta prima ancora che una rivoluzione normativa
una rivoluzione culturale nel nostro approccio – mett e in evidenza un intervista-
to – perché rimett e al centro il terzo sett ore come att ore che, in funzione di un
interesse generale, svolge una funzione pubblica. Noi dobbiamo essere capaci di interpretare questo cambiamento e di declinarlo poi nel nostro modus operan- di». Dello stesso avviso è anche un altro intervistato: «Una Pubblica Amministra- zione che chiede, che co-programma e co-progett a con il terzo sett ore non può che far bene rispett o allo sviluppo territoriale di quella comunità, perché di fatt o la cooperazione riesce ad avere una lett ura più immediata dal momento che è presente nei servizi, entra nelle famiglie, dialoga con le persone, accoglie i nostri bambini negli asili nido…». A sostegno dell’implementazione di questi strumenti
è intervenuto il Decreto Legge n. 76 del 16 luglio 2020 (Decreto Semplifi cazioni)2
che, proprio durante l’emergenza, ha modifi cato il Codice degli appalti, defi nen- do la co-programmazione, la co-progett azione e il partenariato degli strumenti che hanno la stessa dignità di quello del contratt o pubblico. Tale emendamento è stato defi nito «molto importante, perché indirizza le amministrazioni – soprat-
tutt o regionali, comunali e territoriali – ad utilizzare gli artt . 55 e 56 nel rapporto con gli enti del terzo sett ore per l’acquisizione di beni e servizi in via prioritaria
2 D.L. n. 76 del 16 luglio 2020, Misure urgenti per la semplifi cazione e l’innovazione digitale, convertito con modifi cazioni dalla Legge n. 120 dell’11 sett embre 2020, Gazzett a Uffi ciale, Serie Generale n. 178 del 16-07-2020.
degli appalti, non è un’aff ermazione più tanto vera. La capacità di cambiare com- pletamente modello di approccio dobbiamo avercela noi». A doversi trasformare,
dunque, non è solo la Pubblica Amministrazione, ma anche il terzo sett ore. L’art. 55 prima e la sentenza della Corte costituzionale poi, impongono un cambiamento nel modo di lavorare non solo ai funzionari pubblici, ma anche ai dirigenti delle imprese sociali e degli enti del terzo sett ore, spronando i primi ad instaurare relazioni paritarie con i secondi e, questi ultimi, ad abbandonare le lo- giche basate sulla concorrenza, logiche che le pubbliche amministrazioni hanno adott ato e propugnato negli ultimi decenni. «È una sfida, sia per il terzo settore
che per la Pubblica Amministrazione», conclude un’intervistata.
L’augurio è chiaramente che gli strumenti della co-programmazione e del- la co-progett azione, così come le logiche cooperative ad essi sott ese, possano diventare strutt urali.