DELLA LEGGE N.270/2005, DAL TENTATIVO DELL’ITALICUM ALLA LEGGE N.165/
4.1. L'ITALICUM E LA PRONUNCIA DELLA CORTE
La legge elettorale italiana del 2015, denominata ufficialmente legge 6 maggio 2015, n. 52 e comunemente nota come Italicum, disciplinava l'elezione unicamente della Camera dei Deputati a decorrere dal 1 luglio 2016, in sostituzione della precedente Legge Calderoli del 2005, anch'essa dichiarata parzialmente incostituzionale nel dicembre 2013. Fino all'entrata in vigore della legge Rosato alla fine del 2017, la Legge Calderoli, come modificata dalla Consulta, era rimasta in vigore limitatamente all'elezione del Senato.
La disciplina dell'Italicum si riferisce quindi alla sola Camera dei Deputati, con una formula teoricamente proporzionale per liste concorrenti : i correttivi dell'Italicum (talmente forti da trasformarlo in realtà in un sistema maggioritario di lista) consistono anzitutto in un premio attribuito alla lista che ha avuto più voti.
Si tratta di 340 seggi, pari al 54% di quelli dell’intera Camera, purché la suddetta lista superi la soglia del 40% dei voti validamente espressi.
La disciplina prevede che, qualora nessuna lista ottenga il 40% dei voti, si tenga un secondo turno di ballottaggio al quale possono accedere solo le due liste più votate.
Di queste due, quella che prende più voti riceve il premio di 340 seggi, e tra primo e secondo turno è vietato qualsiasi apparentamento.
278 seggi sono attribuiti a tutte le liste di minoranza, compresa quella battuta al secondo turno;
esiste inoltre una soglia di sbarramento affinché una lista possa accedere alla ripartizione dei seggi, ed è pari al 3% dei voti. Va aggiunto che i 12 seggi restanti continuano ad essere assegnati alla Circoscrizione estero.
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La previsione che regola la presenza dei 100 collegi plurinominali , invece, prevede che al loro interno i capilista siano bloccati e possano essere candidati in un numero massimo di dieci collegi, mentre gli altri candidati sono eletti con la doppia preferenza di genere (si può esprimere una sola preferenza, ma qualora se ne diano due, la seconda deve andare ad un candidato di sesso diverso rispetto al primo, pena l’annullamento della preferenza)161.
La legge originariamente prevedeva un sistema maggioritario con eventuale doppio turno , premio di maggioranza , soglia di sbarramento e cento collegi plurinominali con capilista "bloccati", con la possibilità per lo stesso candidato di partecipare all'elezione in 11 collegi.
Nella trattazione di questa legge elettorale, che non fu mai applicata , non è secondario soffermarsi sulla genesi politica che ne segnò la nascita : l'accordo politico da cui prese le mosse , il c.d Patto del Nazareno , fu stipulato tra i capi dei due partiti di maggioranza relativa al governo , e ciò costituisce un elemento insolito.
E' stato osservato che il contenuto del patto quindi appariva come strettamente correlato agli interessi dei due partiti e dei due leader contraenti e non alle esigenze di equilibrio, democraticità e incentivazione della partecipazione popolare, che avrebbero dovuto essere al centro dell’attenzione dopo la sentenza n. 1/2014 della Corte costituzionale, che ha annullato i premi di maggioranza e le liste bloccate previste dalla legge n. 270 del 2005 (il cosiddetto Porcellum)162.
La natura verticistica dell'accordo risulta confermata (e rafforzata) da un iter parlamentare di approvazione piuttosto anomalo, costellato in particolare da due elementi : una blindatura del testo del disegno di legge nella prima votazione alla Camera dei Deputati e un ulteriore preventivo accordo tra i due contraenti del patto sugli emendamenti da approvare in Senato : si tratta degli emendamenti concernenti i nodi politici del testo (l’attribuzione del premio alla lista e non alla coalizione; l’innalzamento della soglia per il premio dal 37 al 40%, l’introduzione di liste semi-bloccate).Inoltre il suddetto accordo è stato oggetto di disegni di legge presentati dal Governo e non, come di consuetudine, dai gruppi parlamentari. Al Senato è stata inoltre consentita la votazione di un emendamento al testo di legge un
161 Cfr. LA LEGGE ELETTORALE ITALICUM (legge 6 maggio 2015 n.52) , in
www.coris.uniroma1.it.
162 Cfr. M.VOLPI, Italicum : un sistema anomalo e antidemocratico , Fascicolo 1/2015 , in
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articolo che riassumeva i contenuti essenziali dell’intera legge. La sua approvazione determinava la decadenza di gran parte degli emendamenti presentati, inaugurando una procedura contrastante con l’art. 72 Cost163.
L'iter di approvazione della legge 52/2015 produsse effetti non solo su elementi procedurali parlamentari ma ebbe riflessi anche su dinamiche interne dei due principali partiti : mi riferisco anzitutto alla sostituzione da parte dell’Ufficio di presidenza del gruppo del PD di dieci deputati componenti della Commissione Affari Costituzionali, accusati di sostenere emendamenti al testo approvato dal Senato. Il secondo elemento è che la modifica effettuata in Senato al testo varato dalla Camera avvenne con il voto decisivo del gruppo parlamentare di Forza Italia in maniera contestuale all'assenza o al voto contrario di una componente di senatori del Partito Democratico, vale a dire gli esponenti della minoranza interna del partito.
Lo stravolgimento del testo rispetto alla sua versione originaria è infatti da attribuire in gran parte ad una riconfigurazione non soltanto nei rapporti tra le forze politiche , ma anche ad un’intensa dialettica dentro i partiti stessi.
Se da un lato , dopo la ripresa dei lavori all’inizio del 2015 furono i voti di Forza Italia quelli decisivi per l’approvazione , dall’altro il partito di Berlusconi già nel mese di febbraio mutò opinione sulla legge elettorale radicalmente.
Al contempo ,all’interno del Partito Democratico , il testo fu uno dei principali fattori di accesa dialettica interna164.
Con riguardo alla sentenza che dichiarò la legge elettorale in alcune sue parti costituzionalmente illegittima, la n.35/2017, va anzitutto ravvisato che alcuni dei motivi di censura sono analoghi a quelli che tre anni prima avevano colpito la legge 270/2005.
Anzitutto va sottolineato, a proposito delle anomalie procedurali che come detto hanno caratterizzato il percorso parlamentare, che non ha invece trovato riscontro per difetto di ammissibilità la questione prospettata dalle parti dei giudizi a quibus, costituitesi nel giudizio davanti alla Corte, consistente in una sollecitazione alla Corte a sollevare davanti a sé stessa la questione di legittimità di tutto l’Italicum
163 Cfr. L'articolo 72 Cost. impone invece la discussione articolo per articolo. 164 Cfr. Italicum, il Pd vara la riforma, Cuperlo firma. Minoranza dem spaccata, in
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sulla base dell’argomento per il quale gli articoli 1, 2 e 4 della legge n. 52 del 2015 sono stati approvati alla Camera ricorrendo al voto di fiducia, mentre al Senato l’esame in Commissione è stato compresso e nel corso dell’esame in Assemblea è stato introdotto con un apposito emendamento votato preliminarmente un articolo 1 di preambolo, riassuntivo dei caratteri essenziali dell’Italicum al mero scopo di determinare la preclusione di tutti gli ulteriori emendamenti presentati165.
Il contenuto della pronuncia della Corte ci aiuta a comprendere meglio il successivo susseguirsi degli eventi, insieme ai motivi che porteranno all'approvazione della Legge Rosato, che disciplinerà le elezioni politiche del 2018.
Nel testo si sottolinea anzitutto l’entità del premio di maggioranza attribuito al primo partito.
La previsione di una soglia minima di voti per accedere ad un premio, che attribuisce alla lista vincente ben più della metà dei seggi in palio, implica una conseguenza fortemente distorsiva sul piano della rappresentanza : al partito che arriva primo, e quindi alla più forte minoranza, viene attribuito un premio che può arrivare fino al 14% dei seggi in palio (pari a più di un terzo dei voti di un partito che superasse di poco la soglia del 40%).
L’illegittimità costituzionale è ancora più manifesta nell’ipotesi in cui nessuna lista ottenga il 40% dei voti e quindi si tenga un secondo turno di ballottaggio tra le due liste più votate. Qui non è prevista nessuna soglia di accesso al secondo turno e quindi potrebbero essere ammesse anche due liste che abbiano ottenuto il 25% dei voti, come si è verificato nelle elezioni del 2013. Inoltre non è stabilito alcun quorum di partecipazione al voto per la validità del secondo turno, per cui la lista vincente potrebbe conquistare la maggioranza assoluta dei seggi con un numero di voti pari o inferiore a quello ricevuto al primo turno. È evidente che in questo modo la soglia per l’accesso al premio venga totalmente aggirata, anzi è come se non fosse prevista. Non si può poi escludere che al secondo turno il premio sia vinto dalla lista arrivata in seconda posizione anche con una percentuale di voti inferiore al 25%.
Il fatto che al secondo turno la lista vincente conquisterebbe la
165 Cfr. R.DICKMANN, La Corte Costituzionale trasforma l'Italicum in sistema elettorale
maggioritario “eventuale” ma lascia al legislatore l'onere di definire una legislazione elettorale omogenea per le due Camere , 2017 , in www.federalismi.it , cit.p.12.
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maggioranza assoluta dei voti non toglie che il ricorso al turno di ballottaggio comporterebbe una violazione della volontà espressa al primo turno dalla larga maggioranza del corpo elettorale di non assegnare il premio a nessuna lista e la contrazione della libertà degli elettori che al primo turno hanno votato per tutte le altre liste (e in particolare per una terza lista che potrebbe superare il 20% dei voti). Viene meno dunque il principio dell’eguaglianza e della libertà del voto degli elettori, e questa violazione è aggravata dal fatto che tra primo e secondo turno le altre liste non possono apparentarsi con una delle due ammesse.
Ritengo che insieme al tema del premio, vada affrontato quello concernente le soglie di sbarramento.
Infatti è stato osservato che un premio di maggioranza è assolutamente plausibile purché non comporti un sacrificio sproporzionato della rappresentanza. La “soglia” del 40% è ritenuta “non manifestamente irragionevole”, anche se calcolata solo sui voti validi, il che significa che il legislatore potrebbe modificarla, ma sempre senza comprimere eccessivamente la rappresentanza. La Corte giustifica il premio come elemento di bilanciamento della necessaria rappresentatività della Camera dei Deputati e dell’eguaglianza del voto, da un lato, con gli obbiettivi della stabilità, della governabilità e della rapidità del processo decisionale, dall’altro.
Sul concetto della rappresentatività e della sua potenziale alterazione, si fonda anche l'opinione della Corte rispetto all'impianto concernente le soglie di sbarramento.
Infatti se il premio ha lo scopo di assicurare l’esistenza di una maggioranza, una ragionevole soglia di sbarramento può a sua volta contribuire allo scopo di non ostacolarne la formazione. La soglia può favorire la formazione di un’opposizione non eccessivamente frammentata, così attenuando, anziché aggravando, i disequilibri indotti dalla stessa previsione del premio di maggioranza. Infatti è proprio nell'ottica della funzione equilibratrice della soglia rispetto al premio che la Corte ne giudica assolutamente possibile la compresenza.
Secondo la Corte le previsioni della legge n. 52 del 2015 introducono una soglia di sbarramento non irragionevolmente elevata: questo quindi non implica una sproporzionata distorsione della rappresentatività dell’organo elettivo. Possiamo quindi asserire che la Corte utilizza il criterio della non sproporzionata distorsione della
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rappresentatività dell’organo elettivo166. Un ulteriore profilo di dubbia
legittimità è la previsione di liste semi bloccate, nelle quali i capilista ottengono automaticamente un seggio conquistato dalla lista, mentre gli altri seggi sono attribuiti ai candidati in base alle preferenze ottenute.
A differenza del Mattarellum, in cui i tre quarti dei seggi erano assegnati in collegi uninominali in ciascuno dei quali si eleggeva un solo parlamentare con sistema maggioritario a turno unico ( mentre il quarto restante era distribuito con sistema proporzionale tra liste bloccate ), nell’Italicum non vi è alcun rapporto esclusivo tra eletto e collegio, poichè nel medesimo collegio possono essere eletti i capilista di differenti liste e anche altri candidati. Inoltre è previsto che il capolista possa presentarsi in dieci collegi e quindi la sua opzione per uno di quelli in cui risulta eletto può manipolare la volontà degli elettori : così facendo si consente l’elezione di candidati primi non eletti che hanno ottenuto una percentuale di preferenze, rispetto ai votanti del collegio, inferiore a quella del primo dei non eletti nel collegio prescelto dal capolista. Emerge quindi un pregiudizio del diritto degli elettori di scegliere liberamente i propri rappresentanti. Inoltre viene osservato che la legge 52/2015 non favorisce affatto la conoscibilità degli eletti in quanto la ripartizione dei seggi avviene a livello nazionale (e non nei collegi) e nell’eventuale secondo turno i nomi dei candidati spariscono : si vota solo per il simbolo del partito (e, di fatto, per il suo leader). Quindi il voto dato ad una lista con preferenza per uno o due candidati può essere utilizzato per eleggere in una diversa circoscrizione un candidato totalmente sconosciuto all’elettore. Il rischio che si palesa è dunque evidentemente quello del formarsi di una rappresentanza parlamentare largamente dominata dai capilista bloccati. Il giudice remittente osserva infatti che è molto probabile che solo la lista che consegue il premio di maggioranza potrebbe ottenere eletti con le preferenze, mentre gli eletti nelle liste di minoranza sarebbero unicamente, o perlopiù, capilista bloccati. L’entità di questo effetto distorsivo potrebbe certo essere contenuto attraverso il correttivo della multicandidatura: paradossalmente, infatti, sotto questo profilo, la multicandidatura potrebbe produrre l’effetto “benefico” di liberare seggi per candidati scelti attraverso il voto di preferenza. Nonostante ciò il giudice ritiene che ci sia una lesione della libertà di voto degli elettori delle liste di minoranza167.
166 Cfr. A.CELOTTO, La legge elettorale. Quali prospettive? , Rivista N. 1/2017 , in
www.rivistaaic.it , pp4ss.
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Nel testo della pronuncia vi sono però ulteriori motivi di censura. La riforma ha riguardato la sola Camera dei deputati e ha stabilito l’entrata in vigore del nuovo sistema elettorale il 1 luglio 2016. Quindi anziché far precedere la riforma del Senato a quella della legge elettorale, si è approvata la seconda nell’aspettativa di un evento incerto sia nell’an che nel quando, in quanto non poteva esservi sicurezza sull’approvazione del d.d.l. Costituzionale: già si conoscevano le altissime probabilità che questo fosse sottoposto a referendum , come infatti poi avvenne.
Un altro nuovo profilo di dubbia legittimità riguarda le liste semi bloccate, per le quali vi è una duplice violazione del principio di eguaglianza.
La non giustificata disparità tra candidati facenti parte di una stessa lista, il primo dei quali non ha bisogno, per essere eletto, di alcun voto di preferenza a differenza di tutti gli altri, si somma ad una discriminazione irragionevole a danno degli elettori : infatti, solo quelli che votano per la lista che otterrà il premio potranno incidere significativamente sulla scelta di un notevole numero di eletti (240 su 340, una parte dei quali saranno individuati in base alle opzioni compiute dai capilista), mentre quelli degli altri partiti avranno una possibilità di scelta nulla o molto ridotta. Inoltre, le modalità di attribuzione dei seggi previsti per la Valle d’Aosta (ne è previsto uno con maggioritario a turno unico) e per il Trentino Alto Adige (sono otto in collegi uninominali con maggioritario a turno unico a cui se ne sommano due per effetto del recupero nella quota proporzionale) sono dubbie poiché l’Italicum prevede che nelle due circoscrizioni i candidati siano collegati con una delle liste presentate a livello nazionale e che i voti ivi espressi siano calcolati per determinare le cifre elettorali nazionali, individuare la lista vincente ed eventualmente quelle ammesse al ballottaggio, mentre «non concorrono alla ripartizione dei seggi assegnati nella restante parte del territorio nazionale»168. Ma, mentre disposizioni specifiche della
legge prevedono che i seggi conquistati dalla lista più votata siano sottratti dai 340 che le spettano in base al premio di maggioranza, manca un’analoga disposizione di sottrazione dei seggi ottenuti nelle due circoscrizioni dalle liste di minoranza ai 278 a queste spettanti. Ne deriva che il numero dei deputati sarebbe variabile, potendo andare da un massimo di 640 (340+10+12 eletti nella circoscrizione
Costituzionale sulla legge elettorale: una soluzione di continuità c'è e riguarda il ruolo dei partiti politici , Fascicolo 1/2017 , in www.costituzionalismo.it , cit. p.8.
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estero) qualora le liste di minoranza vincessero in tutti i collegi uninominali e ottenessero un seggio nella quota proporzionale, a un minimo di 631 (340+1+12) nell’ipotesi in cui a ottenere tutti i seggi fosse la lista vincente a livello nazionale, in quanto uno di quelli proporzionali spetterebbe comunque ad una delle altre liste. Sarebbe quindi violato l’art. 56, c. 2, Cost., che fissa il numero dei deputati a 630, di cui 12 eletti nella circoscrizione Estero169.
La sentenza 35/2017, dunque, ha prodotto la necessità di una nuova legge elettorale che regolasse le elezioni politiche del marzo 2018.