2. L’evoluzione del principio: l’antica regola del bis de eadem re ne sit actio
2.3 La compatibilità tra l’art 54 CAAS e l’art 50 della Carta di Nizza
Il percorso storico che ha caratterizzato il principio del ne bis in idem, che ha trovato uno snodo fondamentale, come abbiamo visto,
90 Corte di Giustizia delle Comunità europee, comunicato stampa n. 88/08 11
dicembre 2008.
91 Corte di Giustizia 28 settembre 2006, causa C-150/05. 92 Corte di Giustizia 18 luglio 2007, causa C-288/05.
93 N. GALANTINI, Il ne bis in idem nello spazio giudiziario europeo: traguardi e prospettive,
cit., p. 3.
nell’importante svolta di Schengen, non può esimersi dall’evidenziare anche il prezioso contributo che è stato apportato dalla Carta di Nizza, adottata il 7 dicembre 2000.
La Carta è rimasta giuridicamente non vincolante per gli Stati membri fino al 13 dicembre 2007, quando fu poi firmato il Trattato di Lisbona entrato in vigore il 1° dicembre 2009.
In questo nuovo scenario, è stato attribuito alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea lo stesso valore giuridico posseduto dai Trattati, secondo quanto stabilito dall'art. 6.1 del Trattato sull'Unione Europea, come modificato dall'art. 1 n. 8 del Trattato di Lisbona.
Le sue disposizioni sono divenute, così, fonti primarie del diritto UE, con tutte le conseguenze che da ciò derivano nell’ordinamento interno e nei rapporti internazionali95.
La Carta di Nizza è venuta ad assumere un rilievo diretto, dal momento che le sue norme non sono più interpretate come “norme interposte”, ma bensì come veri e propri principi fondamentali dell’ordinamento, a cui la disciplina non può in alcun modo derogare96.
L’articolo che qui ci preme menzionare in particolar modo è il n. 50, rubricato “diritto di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato”, che recita così: “Nessuno può essere perseguito o condannato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato nell’Unione a seguito di una sentenza penale definitiva conformemente alla legge”. Sul punto, occorre ricordare che il legislatore ha degli specifici obblighi in materia di recepimento delle fonti sovraordinate, obblighi che sono rafforzati dall’art. 117 Cost., comma 1 che precisa esplicitamente che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario
95 C. DI PAOLA, sub art. 7 Trattato di Lisbona, in Codice di procedura penale
commentato, a cura di A. Giada – G. Spangher, ed. IV, 2010, p. 171 ss.
e dagli obblighi internazionali” 97, rendendo quindi obbligatorio per il
legislatore il rispetto anche dei doveri nascenti da un contesto internazionale.
Da ciò si evince, quindi, che il legislatore sia tenuto al rispetto anche dell’art. 50 della Carta di Nizza e, conseguentemente, del principio del divieto del doppio giudizio.
Il contenuto dell’articolo 50, sopra citato, appare molto rigido nel prevedere il divieto di essere sottoposti a doppio procedimento, in quanto non limita solo un nuovo giudizio su iniziativa dello stato membro che già si è pronunciato con sentenza definitiva su quel fatto nei confronti di quel soggetto, ma vieta anche quelli su iniziativa degli altri stati membri, esprimendo così quella che possiamo definire la sua doppia natura98, che va oltre una mera prospettiva esclusivamente interna o
esclusivamente europea, ma le circoscrive entrambe99.
Grazie, dunque, al riconoscimento, attraverso l’art. 6 del Trattato UE, dei diritti della Carta di Nizza (art. 50) e della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Protocollo n.7), oltre all’inserimento di Schengen nel diritto dell’Unione a seguito del Protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea, allegato al trattato di Amsterdam, il divieto di un doppio giudizio si afferma con minori resistenze rispetto al passato, tant’è che, per la prima volta, la Consulta
97 Così come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
98 Come è specificato anche espressamente nelle Spiegazioni alla Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione, sub art. 50: ai sensi dell'articolo 50, la regola «ne bis in idem» non si applica solo all'interno della giurisdizione di uno stesso Stato, ma anche tra giurisdizioni di più Stati membri. Ciò corrisponde all'acquis del diritto dell'Unione.
99 F. CAPRIOLI – D. VICOLI, Procedura penale dell’esecuzione, Giappichelli, Torino,
dà il suo appoggio al principio del ne bis in idem100, qualificandolo come
principio tendenzialmente riconosciuto cui si ispirano gli ordinamenti internazionali per ragioni di garanzia a fronte delle concorrenti pretese punitive101.
Leggendo l’art. 50 della Carta, ci rendiamo conto di come l’enunciato in essa contenuto non sia passibile di alcuna deroga: il doppio processo viene escluso a prescindere da condizione o eccezione alcuna.
Qualora si proceda, invece, alla consultazione degli articoli a questo riferiti presenti nella Convenzione di Applicazione dell’Accordo di Schengen, vediamo come ci sia un articolo specificatamente dedicato alle deroghe ammesse in questo settore, l’art. 55 CAAS102.
Si faceva strada l’esigenza di una rivisitazione degli artt. 54-57 CAAS, verso una correlata estensione del dictum della Carta di Nizza, rivedendo in particolar modo l’art. 55 e, quindi, le deroghe al principio, necessità questa, che già si palesava prima che la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione acquistasse natura cogente.
Per capire bene questo punto, occorre riprendere un discorso già affrontato nella parte iniziale di questo paragrafo: abbiamo già detto, infatti, come, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona la Carta di Nizza viene equiparata ai Trattati ed il principio sancito dall’art. 50 diviene direttamente ed immediatamente applicabile al nostro ordinamento, senza che le deroghe possano più operare.
100 N. GALANTINI, Il ne bis in idem nello spazio giudiziario europeo: traguardi e prospettive,
cit., p. 3.
101 Corte Costituzionale 3 marzo 1997, n. 58. 102 Infra 2.1.
Questa visione è avallata anche dalla giurisprudenza103 ed avvalorata
soprattutto dalla considerazione che l’inclusione dell’acquis di Schengen nell’Unione Europea non va a ricomprendere anche quelle dichiarazioni a contenuto derogatorio che vengono espresse dagli stati membri in virtù dell’art. 55 CAAS, che perderebbero, quindi, la loro validità.
Tutta questa complessità interpretativa che deriva da queste questioni, la grande estensione di argomenti in materia, le difficoltà che da questo derivano, fanno sperare in una pronuncia della Corte di Giustizia sulla questione.
La Corte di Giustizia, intanto, con la sentenza 27 maggio 2014104 si è
trovata, per la prima volta, a doversi pronunciare sul rapporto intercorrente, in tema di ne bis in idem, tra l’art. 50 della Carta di Nizza e la previsione, più dettagliata in quanto richiede ai fini dell’operatività del principio che la sentenza straniera non sia solo definitiva, ma anche esecutiva, contenuta nell’art. 54 CAAS105.
Il giudice di Lussemburgo è stato investito della seguente questione: chiarire se la previsione dell’art. 54 CAAS possa essere considerata come specificazione di quella contenuta nell’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione o se, invece, premettendo che, come sappiamo, la Carta di Nizza ha acquisito grazie al Trattato di Lisbona valore giuridico vincolante al pari di quello dei trattati, mentre la CAAS, integrata nell’Unione europea con il Trattato di Amsterdam, ha rango di diritto derivato, l’art. 54 CAAS, essendo gerarchicamente subordinato
103 Sentenza del Tribunale di Milano, 6 luglio 2011, Walz, in
www.penalecontemporaneo.it , con commento di D. VOZZA, Verso un nuovo “volto” del ne bis in idem internazionale nell’Unione europea?.
104 C-129/14 PPU, Spasic, resa con la procedura d’urgenza per soddisfare le esigenze di
celerità date dal fatto che l’imputato si trovava in stato di detenzione.
105 C. AMALFITANO, Ne bis in idem tra Carta dei diritti fondamentali e Convenzione di
all’art. 50 Carta di Nizza, non possa essere applicato nella misura in cui impone condizioni limitative all’operatività del principio106.
Molto sinteticamente, i fatti erano questi: il rinvio pregiudiziale venne sollevato dalla Corte di Appello di Norimberga, che si era visto investire di un giudizio di impugnazione avverso la decisione adottata dal tribunale del Land di Ratisbona, che confermava il mantenimento in custodia cautelare del signor Spasic, cittadino serbo, imputato del reato di truffa commesso in Italia, precisamente a Milano, il 20 marzo 2009. Per lo stesso reato l’imputato nel processo tedesco è stato condannato in contumacia dal Tribunale ordinario di Milano, con decisione del 18 giugno 2012, passata in giudicato il 7 luglio 2012, alla pena di un anno di reclusione e alla multa di 800 euro. L’originaria sospensione dell’esecuzione della pena è stata revocata nel gennaio 2013 ed è stata disposta la reclusione del condannato affinché sconti la pena detentiva e paghi la multa. Il signor Spasic sosteneva, però, di non poter essere perseguito in Germania per i fatti commessi a Milano il 20 marzo 2009, poiché, in relazione a quegli stessi fatti, il giudice milanese aveva già pronunciato nei suoi confronti una sentenza di condanna definitiva ed esecutiva, in virtù del principio del ne bis in idem, che osterebbe, dunque, allo svolgimento di un nuovo procedimento in Germania ed imporrebbe la sua scarcerazione, in virtù del fatto che, secondo il signor Spasic, le disposizioni limitative dell’art. 54 CAAS non possono validamente restringere la portata dell’art. 50 della Carta. Inoltre la pena pecuniaria che era stata inflitta al signor Spasic, era stata pagata il 23 gennaio 2014 (come provato al giudice tedesco) e, dunque, la sentenza italiana risultava non solo definitiva, ma anche esecutiva, come previsto dall’art. 54 CAAS. A questo punto della questione fu investita la Corte di Appello, che, richiamando la giurisprudenza della Corte suprema federale tedesca,
106 Ibidem.
ritenne che l’art. 54 CAAS potesse essere interpretato come legittimamente limitativo del principio del ne bis in idem sancito dalla Carta di Nizza, in virtù dell’art. 52, par. 1, della Carta stessa, ritenendo quindi che la sentenza, per impedire lo svolgimento di un secondo procedimento, dovesse essere non solo definitiva, ma anche esecutiva. Tale giudice, tuttavia, rilevò il fatto che la Corte di giustizia non si era mai pronunciata su questa diatriba, riguardante appunto la compatibilità tra i due documenti oggetto di questo problema interpretativo (CAAS e Carta dei diritti fondamentali dell’Unione), per cui decise di sospendere il giudizio e rimettere due questioni pregiudiziali al giudice di Lussemburgo107.
Con la prima questione si chiede alla Corte se l’art. 54 CAAS è compatibile con l’art. 50 della Carta di Nizza, nella parte in cui subordina l’applicazione del principio del ne bis in idem alla condizione che, in caso di condanna, la pensa sia stata eseguita o sia in corso di esecuzione attualmente, o, secondo la legge dello stato di condanna, non possa più essere eseguita108; rendendo quindi questa previsione molto più rigida di
quella contenuta nell’art. 50 della Carta, la quale si limita ad una previsione di una pronuncia, di condanna o di assoluzione che sia, definitiva, senza menzionare l’esecutività.
Con la seconda questione si chiede al giudice di Lussemburgo se si possa considerare sufficiente anche l’esecuzione di una sola parte della pena comminata nello stato di condanna, consistendo l’altra parte in una pena del tutto indipendente dalla prima109.
107 Ibidem.
108 M. MESSINA, La Corte di giustizia UE si pronuncia sulla compatibilità con la Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione delle condizioni restrittive per l’applicazione del principio del ne bis in idem nello spazio Schengen, 2014, p. 625.
La risposta che viene data al primo quesito prende spunto dalle Spiegazioni alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, che la Carta stessa ritiene essere fondamentali per la sua interpretazione.
Le Spiegazioni, sub art. 50, menzionano espressamente gli artt. 54-58 CAAS e individuano l’art. 54 come una delle disposizione rientranti tra le disposizioni disciplinate dalla clausola orizzontale dell’art. 52, par. 1, della Carta, concernente le limitazioni consentite nei confronti dei diritti garantiti dalla stessa Carta110.
La condizione contenuta nell’art. 54 CAAS, quindi, alla luce di queste Spiegazioni, costituirebbe una limitazione del principio del ne bis in idem compatibile con l’art. 50 della Carta, essendo questa limitazione richiamata dalle Spiegazioni stesse.
A questo punto, però, la Corte di Giustizia ha valutato se il limite che è contenuto nell’art. 54 CAAS rispetti o meno le condizioni previste dall’art. 52, par.1, della Carta, necessarie affinché le limitazioni possano essere considerate valide111.
110 C. AMALFITANO, Ne bis in idem tra Carta dei diritti fondamentali e Convenzione di
applicazione dell’Accordo di Schengen, 2014, p. 4.
111 Nelle Spiegazioni alla Carta di Nizza, sub 52, è specificato che “L'articolo 52 mira a
fissare la portata dei diritti e dei principi della Carta e a definire norme per la loro interpretazione. Il paragrafo 1 tratta del sistema delle limitazioni. La formula usata si ispira alla giurisprudenza della Corte di Giustizia: «...secondo una giurisprudenza costante, restrizioni all'esercizio dei diritti fondamentali possono essere operate, in particolare nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato, purché tali restrizioni rispondano effettivamente a finalità di interesse generale perseguite dalla Comunità e non si risolvano, considerato lo scopo perseguito, in un intervento sproporzionato ed inammissibile che pregiudicherebbe la stessa sostanza di tali diritti» (sentenza del 13 aprile 2000, causa C-292/97, punto 45 della motivazione). Il riferimento agli interessi generali riconosciuti dall'Unione comprende sia gli obiettivi citati nell'articolo 3 del trattato sull'Unione europea sia altri interessi tutelati da disposizioni specifiche dei
L’art. 52 della Carta subordina le eventuali limitazioni alle seguenti condizioni:
a. previsione di legge: nel nostro caso specifico questa condizione è rispettata, in quanto la limitazione è prevista all’art. 54 CAAS; b. rispetto del contenuto essenziale dei diritti e delle libertà
sottoposte a limitazione: secondo la Corte anche questa condizione è rispettata in quanto la condizione di esecuzione di cui all’art. 54 CAAS non mette in discussione il principio del ne bis
in idem in quanto tale;
c. devono essere considerate come necessarie: anche questo requisito è ritenuto soddisfatto dalla Corte, in quanto l’art. 54 CAAS non eccede quanto necessario per evitare l’impunità, risultando così compatibile con l’art. 50 della Carta, dal momento che gli altri strumenti di cooperazione giudiziaria operanti nei rapporti tra Stati membri non sono sempre in grado di evitare siffatta impunità;
d. devono rispondere effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui: la Corte evidenzia come l’obiettivo perseguito dall’Unione mediante gli strumenti di cooperazione giudiziaria penale di cui il ne bis in idem è espressione, sia quello di assicurare uno spazio di libertà sicurezza e giustizia in cui le persone possano circolare liberamente ed in modo sicuro; il principio in parola ha, infatti, proprio lo scopo, richiedendo inoltre anche l’esecutività della sentenza, di evitare che, in tale spazio, persone
trattati come l'articolo 4, paragrafo 1 del trattato sull'Unione europea e gli articoli 35, paragrafo 3, 36 e 346 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea”.
già condannate in uno Stato dell’Unione con sentenza penale (solo) definitiva, possano giovare dell’impunità112.
Vediamo ora in che modo la Corte di Giustizia ha affrontato la seconda questione pregiudiziale sollevatale dal giudice tedesco.
In sostanza si chiedeva alla Corte se, nel caso in cui ad un soggetto fosse stata inflitta una pena detentiva e una pena pecuniaria, il pagamento della somma di denaro potesse essere valida ai fini del divieto del doppio giudizio, prescindendo dall’esecuzione della pena detentiva.
Nel caso di specie, il sig. Spasic era stato condannato dal tribunale di Milano a due pene, entrambe principali, una detentiva ed una pecuniaria, ai sensi dell’art. 640, par. 1 c.p. italiano. Ora, è vero che il dettato dell’art. 54 CAAS, nel prevedere l’esecuzione della pena, parla di pena al singolare (“che la pena sia stata eseguita”), ma per ragioni legate all’applicazione uniforme del diritto UE, si ritiene che queste condizioni si estendono anche ai casi in cui le pene inflitte in via principale siano più di una, come nel caso Spasic113.
Per cui, poiché il signor Spasic aveva si pagato la pena pecuniaria, ma non aveva ancora trascorso nemmeno un giorno nel carcere milanese, la pena detentiva non poteva essere nemmeno considerata in via di esecuzione e, quindi, la condizione di esecuzione di cui all’art. 54 CAAS non può considerarsi adempiuta, non costituendo quindi causa ostativa alla possibilità che un altro stato membro persegua la stessa persona per i medesimi fatti, sebbene questo soggetto sia già stato condannato in un altro stato membro con una sentenza penale definitiva114.
112 C. AMALFITANO, Ne bis in idem tra Carta dei diritti fondamentali e Convenzione di
applicazione dell’Accordo di Schengen, cit.
113 M. MESSINA, La Corte di giustizia UE si pronuncia sulla compatibilità con la Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione delle condizioni restrittive per l’applicazione del principio del ne bis in idem nello spazio Schengen, cit., p. 627.
Alla luce di queste considerazioni, non può essere invocato nel caso di specie il ne bis in idem e quindi lo stato tedesco è perfettamente legittimato ad agire nei confronti del signor Spasic per lo stesso fatto per cui è già stato giudicato in Italia.
Occorre, tuttavia, ricordare come la Corte di Giustizia abbia precisato115
che sarebbe opportuno, in applicazione del principio di leale cooperazione di cui all’art. 4, par. 3, TUE, che le autorità tedesche prendessero contatto con quelle italiane per valutare l’effettiva possibilità di esecuzione della pena detentiva in Italia. Oppure comunque si potrebbe cercare di evitare la prosecuzione di un secondo giudizio e, la possibile impunità del reo, attraverso il riconoscimento da parte delle autorità tedesche della sentenza italiana, sulla base del meccanismo di cooperazione di cui alla decisione quadro 2008/909/GAI.
È opportuno però porsi un quesito: non è stata forse troppo prudente la Corte nel valutare se la previsione ex art. 54 CAAS soddisfi pienamente i requisiti ex art. 52, par. 1 Carta di Nizza?
La previsione dell’art. 54 CAAS deve davvero essere considerata una limitazione al ne bis in idem e, quindi, satisfattiva dei requisiti ex art. 52 Carta di Nizza?
Può anche semplicemente essere considerata come un “requisito” intrinseco all’operatività del principio sul piano orizzontale, ovvero nei rapporti intercorrenti fra gli stati membri, in quanto proprio finalizzato, non solo a soddisfare esigenze di certezza del diritto e di tutela individuale di fronte ad un eventuale doppio giudizio sugli stessi fatti, ma anche ad evitare l’impunità del reo116.
115 Cfr. punto 74 della sentenza della Corte di Giustizia (Grande sezione) del 27
maggio 2014.
116 C. AMALFITANO, Ne bis in idem tra Carta dei diritti fondamentali e Convenzione di
Sono sicuramente limitazioni, invece, quelle che sono contenute nell’art. 55 CAAS117, ma, ad oggi, la Corte non si è mai occupata della
compatibilità tra questa disposizione e l’art. 50 della Carta, anche se un intervento in tal senso sarebbe auspicabile118.
Vi sono state alcune pronunce di giudici nazionali che hanno espresso la loro opinione in quest’ ambito, chi dichiarando la assoluta prevalenza dell’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’unione sulla Convezione sull’applicazione dell’Accordo di Schengen, e, dunque, l’inoperatività delle limitazioni ex art. 55 CAAS 119 , chi, invece,
sostenendo che le previsioni contenute nel CAAS fossero semplicemente specificazioni legittime della Carta di Nizza120.
Un intervento della Corte di Giustizia, essendo essa stessa l’organo più competente ad effettuare una verifica di questo tipo, evita, così facendo, discriminazioni che potrebbero essere conseguenza di diverse concezioni e valutazioni fatte dai diversi giudici nazionali, imponendo una decisione che sarebbe vincolante per tutti gli stati membri, senza possibilità di non adesione.
2.4 Le ulteriori esperienze che hanno portato il riconoscimento del