Un ulteriore elemento per comprendere quale siano i caratteri e le finalità di questo approccio è la sua definizione a livello operativo, le sue funzioni per come queste sono intese dall’Unione Europea. A questo riguardo, il sistema hotspot viene inquadrato inizialmente in una “nota esplicativa” del 15 luglio 2015 del Commissario Avramopoulos (European Commission 2015b) e ribadito nell’allegato II alla comunicazione 490 del 23 settembre 2015 della Com- missione (European Commission 2015d), dove si sottolinea il ruolo di supporto, sostegno, che dovranno ricoprire le Agenzie europee nei confronti delle attività dello Stato membro ospitante, senza funzioni di gestione diretta. In particolare, la nota esplicativa del Commissario Avramopoulos risulta un documento chiave poiché definisce con maggiore chiarezza ciò a cui l’approccio hotspot deve rispondere e quali sono le caratteristiche che qualificano l’hotspot come luogo.
«A “Hotspot” is characterized by specific and disproportionate migratory pressure, consisting of mixed mi- gratory flows […] an external border section should be considered to be a “Hotspot” for the limited period of time during which the emergency or crisis situation subsists.» (European Commission 2015b, 3)
Si tratta di una definizione che descrive l’hotspot come luogo attraversato da fenomeni fuori dall’ordinario, eccezio-
nali, cui si ritiene necessario rispondere con procedure ad hoc, temporanee. Questo inquadramento del termine
richiama il concetto utilizzato dal Frontex Risk Analysis Network in relazione a zone o porzioni dei confini esterni interessate da attraversamenti irregolari. In questo senso, questo documento traccia una linea di continuità tra la definizione di hotspot come luogo attraversato da fenomeni straordinari – da una crisi – con determinate qualità e caratteristiche e hotspot come spazio dell’eccezione, particolare dispositivo di governo della mobilità al confine contraddistinto da procedure, funzioni, attori specifici, in cui predomina una logica dell’intervento in risposta a una situazione considerata d’emergenza. Hotspot ancora una volta come area interessata da una serie di eventi statisticamente rilevanti – i movimenti migratori sono descritti come “sproporzionati”, cioè con un’incidenza su- periore alla media – e dall’altro come luogo dell’intervento urgente, ad hoc, tecnico, eccezionale cioè in cui si agisce in deroga alle normative vigenti.
La nota contiene inoltre due sintetiche roadmap per l’implementazione operativa dell’approccio in Italia e in Grecia e un diagramma di flusso dove sono illustrate le procedure che caratterizzano l’hotspot e le traiettorie in cui pos- sono essere “incanalati” i migranti nel momento in cui vengono catturati da questo dispositivo di confine. La nota risulta centrale perché fornisce l’inquadramento generale circa le funzioni cui dovranno assolvere gli hotspot, ma- nifesta la logica a cui rispondono e getta le basi per le future implementazioni dell’approccio: per questo è oppor- tuno entrare più nel dettaglio dei suoi contenuti. Nella prima parte viene analizzato il contesto contemporaneo delle migrazioni in Europa. La retorica utilizzata parla di “mixed migratory flows” di richiedenti asilo e migranti economici secondo una categorizzazione consolidata che non problematizza la complessità delle differenti espe- rienze migratorie. Viene posto l’accento sulla presenza di reti criminali per il traffico di esseri umani sia nell’attra- versamento delle frontiere esterne all’UE sia nel facilitare i movimenti secondari all’interno degli Stati membri. Questo discorso diviene funzionale nel legittimare la presenza, nell’implementazione di questo approccio, di di- verse Agenzie europee: in particolare, Frontex ed EASO presentano nel loro regolamento fondativo il compito di fornire supporto tecnico e operativo nella gestione dei confini agli Stati membri che siano attraversati da movimenti migratori “sproporzionati”. La presenza inoltre di Europol ed Eurojust è orientata proprio alle attività investigative e di polizia volte allo smantellamento delle reti criminali di trafficanti. Il documento continua con un sommario delle attività che sono prerogativa di ciascuna Agenzia. Di Frontex viene messo in evidenza il ruolo storico di supporto nella gestione delle frontiere rivolto a diversi Stati attraversati da “flussi migratori irregolari eccezionali”, l’attività di risk analysis rispetto alla capacità degli Stati di fronteggiare una determinata pressione migratoria e alle caratteristiche delle rotte migratorie, lo screening che si integra con le procedure di identificazione attuate dalle autorità nazionali degli Stati membri, le operazioni di rimpatrio. EASO si occupa di supportare gli Stati membri nel processare le domande d’asilo e di fornire le informative necessarie ai migranti circa la possibilità di richiedere asilo nel paese di arrivo o di accedere al meccanismo della relocation. Di Europol si sottolinea il ruolo chiave
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nell’analisi e nella raccolta di informazioni sul crimine organizzato e il terrorismo mettendolo in relazione col fe- nomeno degli attraversamenti irregolari del confine. Il team operativo congiunto (JOT) MARE attivo dal marzo 2015 si occupa di raccogliere informazioni e investigare sul traffico di persone via mare. Eurojust coordina le attività per rendere più efficaci le operazioni di polizia giudiziaria e investigativa tra Stati membri e rivolte a Stati terzi.
Successivamente, il documento risponde alla domanda “Cos’è l’approccio ‘hotspot’?” Qui l’approccio viene de- scritto come una modalità per effettuare un intervento rapido e integrato tra le diverse Agenzie in una situazione di
crisi in relazione alla pressione sproporzionata di flussi migratori misti nei confronti di uno Stato membro in prima
linea. Si parla di un approccio temporaneo, uno “strumento flessibile” che si evolve in base alla situazione. Viene poi data la definizione di cui si è dato conto sopra.
Si descrive poi come la procedura può essere avviata: o in seguito alla richiesta di uno Stato membro alla Commis- sione, che poi coinvolge e coordina le diverse Agenzie nel fornire supporto, oppure su sollecitazione della Com- missione stessa nei confronti di uno Stato. Un altro tema affrontato è quello del coordinamento sul campo. A livello operativo, viene costituita una task force regionale che coordina il lavoro dei vari team delle diverse Agenzie e delle autorità nazionali in uno Stato membro in prima linea. Si entra poi nel merito delle tipologie del supporto operativo descrivendo le procedure messe in atto negli hotspot e gli attori coinvolti. Vi sono le operazioni di registrazione e screening dei migranti irregolari da parte di Frontex per stabilire la loro identità e nazionalità e fornire informazioni sulle procedure d’asilo. Le autorità nazionali coadiuvate da Frontex rilevano le impronte digitali e le immettono nel sistema EURODAC. Lo screening permette di “distinguere tra determinate categorie di persone”: persone che vogliono fare domanda d’asilo, le quali vengono supportate da EASO; persone che possono essere rimpatriate immediatamente che vengono prese in carico da Frontex; persone la cui posizione non è subito definita e per le quali sono applicate le normali procedure. Nel documento si sollecita una particolare attenzione per le categorie vulnerabili e i minori. Vi sono le interviste di debriefing ai migranti condotte da Frontex con l’obiettivo di individuare le reti di trafficanti e il loro modus operandi e le rotte attive anche in relazione ai movimenti secon- dari: queste informazioni vengono poi condivise con Europol. Accanto a questo si svolgono vere e proprie inve- stigazioni e raccolta di informazioni sulle reti criminali da parte delle autorità nazionali con il supporto degli esperti delle Agenzie europee. EASO si occupa del supporto per una corretta procedura d’asilo e a una corretta informa- zione circa la possibilità di richiedere protezione nello Stato membro d’arrivo o di accedere al meccanismo della
relocation. Frontex coordina le attività di rimpatrio dei migranti ritenuti non aventi diritto a rimanere in Europa – o
la cui provenienza è da Paesi con i quali sono in vigore accordi per il rimpatrio – attraverso l’assistenza nella preparazione e organizzazione dei voli di ritorno (reperimento dei documenti di rimpatrio e contatto con il Paese d’origine) e fornendo supporto nella gestione dei pre-removal centres.
Un elemento che risulta importante anche in relazione all’implementazione pratica dell’approccio nel caso italiano è l’indicazione all’interno della nota che l’approccio hotspot non fornisce le strutture per le proprie attività ma si innesta su quelle già esistenti dello Stato membro ospitante. Nell’ultima parte del documento viene evidenziato il valore aggiunto dell’approccio hotspot nella visione degli estensori. Per questi ultimi tale procedura risulta funzio- nale a fornire un supporto “comprensivo e dedicato” agli Stati in prima linea da parte delle Agenzie europee per la gestione dei confini esterni attraversati da movimenti migratori “sproporzionati”; è finalizzato alla migliore imple- mentazione del meccanismo della relocation; rende più efficiente e veloce il lavoro di intelligence per individuare le reti di trafficanti; facilita le procedure di rimpatrio.
La nota esplicativa risulta importante anche perché riporta due roadmap sull’implementazione operativa dell’ap- proccio hotspot per l’Italia e la Grecia. Alcuni elementi della roadmap saranno poi ripresi da quella pubblicata dal Ministero dell’Interno alcuni giorni dopo, il 28 settembre 2015. Nella roadmap della nota esplicativa si enuclea il ruolo di una EU Regional Task Force (EURTF) operativa in Sicilia, a Catania, il cui scopo è il coordinamento delle attività delle Agenzie – un funzionario per ciascuna – e delle autorità nazionali nell’ambito dell’approccio hotspot. Il documento descrive inoltre ruoli e dimensioni delle squadre operative di ciascuna Agenzia impegnate nell’ap- proccio: l’attività delle Agenzie è quella già descritta nella parte principale della nota esplicativa mentre dal punto di vista numerico si rileva la preponderanza di Frontex con 9 team di debriefing e 6 team per lo screening in supporto alle autorità nazionali. Un elemento che risalta dalla disamina di questo documento è la ripartizione del
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controllo e gestione della mobilità umana ma soprattutto l’amministrazione dei confini – prerogativa fino ad ora saldamente nelle mani degli Stati – tra diverse Agenzie europee. In questo senso, si rendono visibili le spinte a una diffusione, “redistribuzione”, della sovranità degli Stati rispetto alle istituzioni europee. Inoltre, la nota costruisce un discorso che affronta le migrazioni e le complesse cartografie della mobilità che attraversano l’Europa schiac- ciandole su un piano tecnico il cui obiettivo è fornire risposte “operative”. Tale discorso caratterizza anche le successive implementazioni da parte dei governi degli Stati membri interessati.
Roadmap
La cosiddetta “roadmap italiana” (Ministero dell’Interno 2015), documento del Ministero dell’Interno che si occupa di delineare un “piano operativo” per affrontare la pressione migratoria ai confini meridionali e parallelamente rafforzare il dispositivo dell’accoglienza e che fa seguito a quanto deliberato in seno all’Unione Europea, è un testo chiave per inquadrare il modo in cui l’approccio hotspot è stato implementato in Italia.
La disamina di questo documento risulta particolarmente illuminante nell’evidenziare le funzioni dell’hotspot – in particolare prima identificare, classificare, selezionare e poi disporre spazialmente, incanalare all’interno di specifi- che traiettorie di mobilità, i soggetti migranti in un intreccio di pratiche di contenimento e di movimento forzato – qui espresse in termini formali e operativi all’interno del quadro più generale del sistema di gestione dei movi- menti migratori, dell’asilo e di amministrazione dei confini da parte delle autorità italiane.
Il documento incomincia con una panoramica sulle iniziative intraprese dal governo italiano per fare fronte ai movimenti migratori contemporanei che hanno interessato il Paese. Il testo cita una “Conferenza unificata” tra governo, regioni ed enti locali del luglio 2014 nella quale è stato elaborato un “Piano operativo” con l’obiettivo di dare “una risposta immediata alla necessità urgente di fornire ulteriori strutture ricettive per accogliere gli arrivi” e di strutturare maggiormente il sistema di accoglienza italiano. Per l’attuazione di tale Piano è stato istituito un gruppo di lavoro nell’ottobre dello stesso anno da parte del Ministero. La roadmap emerge in seguito all’elaborazione da parte dell’Unione Europea dell’Agenda europea sulle migrazioni e di una delle misure successive, la “Proposta di decisione del Consiglio che istituisce misure provvisorie in materia di protezione internazionale a beneficio di Italia e Grecia” (European Commission 2015c): quest’ultima, oltre a fornire un inquadramento dettagliato del meccani- smo della relocation nell’alveo della legislazione europea e a descrivere diritti e doveri degli Stati membri in prima linea e degli altri Stati membri che devono accogliere i ricollocati, richiede a Italia e Grecia l’elaborazione di una tabella di marcia per l’implementazione delle misure proposte nell’Agenda. La roadmap italiana quindi mostra le misure per il miglioramento del sistema dell’asilo, della prima accoglienza e del rimpatrio. Il documento descrive la procedura di ricollocamento e l’approccio hotspot come elementi concorrenti nella definizione del Sistema Eu- ropeo Comune d’Asilo (CEAS). Le fonti di finanziamento del pacchetto di misure, oltre a quelle disposte dallo Stato italiano, fanno capo a due fondi dell’UE: il Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione (AMIF o FAMI) il quale finanzia altri ambiti del sistema d’asilo nazionale, e il Fondo Sicurezza Interna (ISF) il cui impiego riguarda misure rivolte al controllo del territorio e in particolare alla gestione dei confini.
Nel descrivere capacità e caratteristiche del sistema d’asilo italiano, il documento riporta il modo in cui si è strut- turata la prima accoglienza e l’accoglienza di lungo periodo o seconda accoglienza. Della prima accoglienza viene messo in evidenza l’incremento di posti negli ultimi tre anni per un totale di 12.000 e la loro distribuzione: il 2015 è l’anno in cui viene elaborato il sistema degli hub regionali, strutture di smistamento dislocate su tutto il territorio dove i richiedenti passano prima di essere trasferiti nelle strutture di accoglienza. Il testo cita i tempi ridotti di permanenza in queste strutture (da sette a 30 giorni) per un “rapido turnover”: la sua attuazione negli anni succes- sivi ha visto però tempi di permanenza maggiori. In riferimento alla seconda accoglienza, viene evidenziato il sistema SPRAR e l’aumento dei posti disponibili al suo interno, dai 3.000 nel 2012 ai 22.000 nel 2015: di questo sistema si citano gli alti standard di accoglienza e la molteplicità dei servizi offerti ai richiedenti. Poche righe sono invece dedicate al sistema dei CAS che, nel periodo in cui il testo è stato redatto, presentava una capacità di gran lunga maggiore con oltre 68.000 posti.
Elemento chiave del documento è la sua descrizione dell’approccio hotspot, che rappresenta la prima enunciazione ufficiale del governo italiano sul tema e che ne articola le caratteristiche per come saranno implementate sul terri- torio, indicando strutture, procedure e attori coinvolti. Il testo fornisce prima una sorta di definizione operativa in
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cui l’approccio hotspot si realizza nel «canalizzare gli arrivi in una serie di porti di sbarco» in cui vengono attuate una serie di procedure specifiche: «screening sanitario, la pre-identificazione, la registrazione, il foto-segnalamento e i rilievi dattiloscopici degli stranieri.» Il testo identifica quattro porti che, da settembre 2015, vengono istituiti come “hotspot chiusi”: Pozzallo, Porto Empedocle, Trapani e Lampedusa per un totale di 1500 posti. A partire da questo documento, per quanto riguarda il caso italiano, vi è una designazione dell’hotspot come di una struttura specifica, chiusa, all’interno di un complesso portuale in cui si effettuano sbarchi programmati, caratterizzata da procedure distinte. Queste procedure vengono trattate nel dettaglio nella continuazione del documento.
Innanzitutto, si parla di screening medico come prima procedura per accertare le condizioni di salute delle persone sbarcate: si tratta della prima volta in cui, in un documento ufficiale che descrive le pratiche che caratterizzano un dispositivo confinario europeo, viene menzionato l’aspetto sanitario, con le implicazioni che verranno analizzate nel capitolo successivo. La seconda procedura elencata è chiamata di pre-identificazione ed è di fatto dirimente per le traiettorie di mobilità dei migranti che passano attraverso gli hotspot: si tratta di un’intervista effettuata da agenti dell’ufficio immigrazione supportati da funzionari EASO – non vengono menzionati gli agenti Frontex che nella prassi sono presenti in questa fase – per conoscere le generalità della persona, la sua età, la sua nazionalità e so- prattutto la sua volontà o meno di fare domanda d’asilo nel paese d’arrivo. Queste informazioni vengono raccolte nel cosiddetto foglio-notizie: «il personale del Dipartimento di Pubblica Sicurezza, insieme al personale di Frontex, porrà in essere le operazioni di prima identificazione (il cd. foglio-notizie); durante queste operazioni si accerterà anche la nazionalità delle persone suscettibili di rientrare nella procedura di ricollocazione.» (Ministero dell’Interno 2015, 9) In realtà il foglio-notizie richiede di esprimere una preferenza circa i motivi del proprio arrivo operando una scelta tra diverse opzioni: solo una di queste però permette effettivamente di fare domanda d’asilo mentre le altre implicano il venire classificati come “migranti economici”. Si tratta quindi, più che di pre-identificazione, di
pre-selezione cioè di un momento in cui i migranti vengono instradati in un percorso di accoglienza o verso il rimpa-
trio sulla base di scelte arbitrarie effettuate da funzionari di polizia e della nazionalità, qualora i soggetti provengano da paesi con cui si sono siglati accordi bilaterali per i rimpatri: «avrà luogo una prima differenziazione tra le persone richiedenti asilo/potenziali ricollocabili e quelle in posizione irregolare.» (Ministero dell’Interno 2015) Successiva- mente alla pre-identificazione è possibile che alcuni migranti selezionati – selezione che può avvenire anche prima dello sbarco – vengano ulteriormente intervistati/interrogati dalle autorità italiane e da Frontex in contatto con esperti Europol a scopo investigativo, per l’individuazione delle reti criminali di trafficanti e delle rotte utilizzate. Il foto-segnalamento e la registrazione sono i passaggi successivi alla pre-identificazione che riguardano tutti i migranti. Il foto-segnalamento è un momento cruciale nel definire la traiettoria di un migrante poiché consiste in rilievi fotografici e soprattutto nel rilievo dattiloscopico che, per il Regolamento di Dublino III, restringe al Paese membro di primo accesso la possibilità di fare richiesta d’asilo: ovvero dove sono state rilevate le impronte digitali e inserite nel sistema EURODAC. La registrazione di queste informazioni sui soggetti implica, secondo il docu- mento, una loro classificazione: sotto l’etichetta “CAT1” ricadono i “richiedenti asilo” e coloro che rientrano nei criteri della relocation; con “CAT2” vengono classificati gli “ingressi irregolari” cioè coloro che in fase di pre-iden- tificazione non sono ritenuti idonei ad effettuare domanda d’asilo.26 «La registrazione consiste nell’inserimento
delle generalità dei soggetti e dei relativi riscontri dattiloscopici nel sistema AFIS. […] Tali attività saranno effettuate da due addetti della polizia scientifica italiana con il supporto di Frontex.» (Ministero dell’Interno 2015, 9) L’ultima procedura, che consegue a quelle indicate, è quella dei trasferimenti: il momento cioè di instradamento effettivo dei soggetti in uno specifico canale migratorio successivo alla fase “classificatoria”. Questo passaggio, secondo quanto riportato nel documento, ha esiti differenti: si può tradurre in un trasferimento ad uno degli hub
regionali sparsi sul territorio per accedere poi a un percorso di accoglienza nel caso dei richiedenti asilo o il trasferi-
mento immediato in Centri di Identificazione ed Espulsione (CIE), strutture da cui poi viene effettuato il rimpatrio o espulsioni differite per coloro che sono classificati come “migranti irregolari”.
26 Secondo una procedura che va contro il diritto all'asilo. Le motivazioni possono essere, come si è accennato, una risposta “sbagliata” all'intervista o l'essere identificato come proveniente da uno Stato con il quale sono in vigore accordi bilaterali sui rimpatri.
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Il documento si occupa poi di descrivere le procedure relative al meccanismo della relocation, che risulta in stretta relazione con l’approccio hotspot. I richiedenti che rientrano tra i ricollocabili seguono l’iter di tutti i richiedenti asilo ma, accanto a questo, sono seguiti dalle autorità italiane e da funzionari EASO che li profilano, selezionano e destinano ai diversi Paesi membri secondo un’attività di “matchmaking”.
Un’altra parte di rilievo della roadmap è quella riservata ai rimpatri, il canale a cui si è destinati quando si è etichettati come irregolari. Nel documento si parla di Rimpatri Volontari Assistiti (AVR) e del loro incremento negli ultimi anni dovuto anche a una maggiore collaborazione con gli Stati terzi d’origine. Collaborazione e cooperazione che viene posta come cardinale nel descrivere le politiche dei Rimpatri forzati. Accordi bilaterali, memorandum d’in- tesa, etc. vengono sollecitati come strumenti di supporto a una più efficace attuazione di questa procedura. Tali