Pianificazione e strumenti della protezione civile: diversi momenti

Come si è potuto comprendere fin qui, gli strumenti che il sistema della protezione civile utilizza per svolgere le sue essenziali attività di previsione, prevenzione e recupero sono diversi, ed ognuno di essi ha una funzione precisa nel periodo operativo. È quindi possibile ipotizzare una classificazione degli strumenti in base a due criteri, uno temporale, ovvero in base al periodo operativo nel quale viene utilizzato, ed in base al livello territoriale di riferimento, ovvero secondo il principio di sussidiarietà (Bignami, 2010).

Gli strumenti utilizzati prima che un evento si verifichi sono le analisi e le valutazioni dei rischi, i programmi che introducono interventi di riduzione del rischio oppure la pianificazione strategica di protezione civile. Sono perciò studi propedeutici alla pianificazione d’emergenza: essi sono utilizzati per conoscere al meglio il territorio e poter intervenire con gli interventi più efficaci per i diversi scenari di rischio (Bignami, 2010). Gli strumenti volti al periodo operativo, quindi a partire dalla fase di attenzione fino alla fase di emergenza, della protezione civile sono invece gli strumenti utili al monitoraggio, all’attivazione dei soccorsi e alla gestione dell’emergenza: in Italia sono essenzialmente i Piani di protezione civile

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e i Piani di emergenza (Bignami, 2010). Infine, gli strumenti utili per il recupero dopo l’evento sono gli strumenti di governo del territorio, in cui si definiscono le strategie e le modalità più efficaci per la ricostruzione del sistema sociale ed insediativo dell’area colpita.

Per quanto riguarda i livelli territoriali, gli enti che intervengono nel sistema della protezione, che agiscono secondo il già citato principio di sussidiarietà, sono lo Stato, in capo all’intero sistema, le Regioni, le Province, le Città Metropolitane ed i Comuni.

A livello nazionale i principali strumenti utilizzati sono i piani e programmi di gestione, tutela e risanamento del territorio. In particolare esistono i piani nazionali di emergenza. In Italia, quest’ultimi, sono per lo più settoriali, ovvero riguardano solo alcuni rischi presenti sul territorio. Ad oggi, sono stati elaborati diversi di questi piani, tra cui il piano nazionale delle misure protettive contro le emergenze radiologiche, il piano nazionale di protezione civile per i Campi Flegrei oppure il Piano nazionale di protezione civile per il Vesuvio. Inoltre, il Dipartimento della protezione civile definisce le linee guida per la preparazione dei programmi di previsione e prevenzione per guidare gli Enti locali, Comuni, Province e Regioni⁵³.

A livello regionale vengono predisposti programmi regionali per delineare l’organizzazione della protezione civile, secondo le linee guida nazionali. Pertanto, il quadro che si presenta è un quadro frammentato in cui ogni Regione emana le proprie disposizioni in materia di protezione civile. In linea generale ogni Regione ha il compito di predisporre programmi e piani riguardanti tutto il territorio regionale. Anche in questo caso, quest’ultimi, sono perlopiù settoriali e riguardano i principali rischi caratterizzanti il territorio in esame, come per esempio il Piano

53 http://www.protezionecivile.gov.it/servizio-nazionale/attivita/prevenzione

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regionale per la programmazione delle attività di previsione, prevenzione e lotta attiva agli incendi boschivi 2015-2019 del Piemonte.

A livello sovracomunale vi sono le Province e le Città Metropolitane, esse hanno più che altro una funzione di coordinamento e di indirizzo per il livello comunale.

Redigono i Piani provinciali di emergenza di protezione civile, in cui vengono definite le procedure in caso di evento che per le sue estensioni e intensità i comuni non sono in grado di fronteggiare.

Come già detto, a svolgere un ruolo chiave e fondamentale per la pianificazione di prevenzione e protezione sono i Comuni, il livello territoriale più vicino ai singoli cittadini. Il principale strumento dei sindaci è il Piano comunale di protezione civile, che può essere anche predisposto in forma associata tra più comuni (piano intercomunale). Sono piani multi-rischio che si occupano di previsione e della gestione del rischio e delle emergenze (Pecoraro, 2013). Secondo le linee guida diffuse dal Dipartimento di protezione civile, il piano è essenzialmente suddiviso in quattro macro parti (Dipartimento della protezione civile, 2007): la prima riferita ad un inquadramento generale in cui vi sono indicate le caratteristiche territoriali e socio-economiche del territorio. La seconda parte è riferita al sistema di allertamento, contenente le informazioni relative alle fasi di previsione, monitoraggio e sorveglianza, ai rischi presenti sul territorio e i livelli di allerta. La terza parte contiene i lineamenti della pianificazione e strategia operativa, al suo interno sono identificati gli obiettivi indispensabili che le autorità comunali devono perseguire per far fronte alle emergenze, sono definite le funzioni e le azioni delle strutture operative comunali, quali presidio operativo e centro operativo comunale o intercomunale. In questa parte inoltre devono essere indicate le misure di salvaguardia alla popolazione, quali informazione alla popolazione, comportamenti di autoprotezione, individuazione e verifica delle aree funzionali alle aree di emergenza, ovvero le aree di attesa, di accoglienza e di ammassamento (Dipartimento della Protezione Civile, 2007).

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La quarta parte è dedicata al modello di intervento, in cui vi è “l’assegnazione delle responsabilità e dei compiti nei vari livelli di comando e controllo per la gestione dell’emergenza” (Dipartimento della Protezione Civile, 2007 p. 71). Inoltre sono definite le modalità con la quale i Sindaci devono attivare le fasi operative e le attività delle procedure operative da adottare per raggiungere gli obiettivi previsti dal piano. I piani comunali sono sottoposti ad aggiornamento periodico ed in linea generale dovrebbero essere aggiornati quando l’assetto territoriale o la struttura amministrativa, che sia comunale o intercomunale, cambiano oppure a seguito di criticità riscontrate durante le esercitazioni.

Il piano di protezione civile comunale deve rapportarsi con gli strumenti di governo del territorio e con la pianificazione territoriale in tutte le sue sfaccettature per poter garantire uno sviluppo integrato del territorio che tenga conto degli eventi che possono interessarlo (Bertin, 2018). In sostanza la pianificazione di protezione civile segnala la presenza di rischi potenziali e indica gli elementi che il pianificatore territoriale deve tenere conto per garantire maggiore sicurezza del territorio (Moiraghi, 2002). Pertanto, gli strumenti di governo del territorio, in particolari quelli riferiti alla pianificazione di area vasta (piani di bacino, PTCP, piani di mobilità), hanno il ruolo di concretizzare il rapporto tra pianificazione territoriale e pianificazione, attraverso la previsione di interventi di tutela e messa in sicurezza del territorio (Bignami, 2010; Pecoraro, 2013). In particolare, il legame tra pianificazione territoriale e pianificazione di protezione civile è stato menzionato per la prima volta nella Legge 100/2012⁵⁴: l’articolo 3 prevede il coordinamento tra il piano di governo del territorio e il piano di emergenza della protezione civile.

Viene poi confermato dal D.l.gs 1/2018 all’articolo 18, sottolineando così l’importanza di costruire i presupposti per la concretizzazione di quanto previsto in materia di protezione civile sul territorio. Se da un lato, l’obiettivo dei piani urbanistici comunali è governare gli usi e le trasformazioni del territorio, dall’altro lato l’obiettivo dei piani di protezione civile è gestire le emergenze individuando

54 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59, recante disposizioni urgenti per il riordino della protezione civile

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gli elementi a rischio, le risorse e le modalità di intervento, condividendo alcuni elementi territoriali. Poiché le trasformazioni del suolo possono interessare direttamente le funzioni di protezione civile, è essenziale che i due piani interagiscano tra loro⁵⁵. Oggi questo non sempre si verifica; al contrario i piani di protezione civile presentano nella maggior parte dei casi alcuni limiti, dovuti sia al fatto che la predisposizione di un piano possa sembrare una pratica burocratica che gli enti comunali sono tenuti a svolgere perché obbligati per legge, sia al fatto che risultano essere uno strumento poco divulgativo per la popolazione. Oggi, i piani comunali si concentrano maggiormente sulla determinazione dei rischi e delle responsabilità degli operatori in questo ambito, concentrandosi sulla logistica e sulla segnaletica o sulla predisposizione dei campi emergenziali, piuttosto che sugli aspetti strategici (Bertin, 2018).

55 http://www.cittavallodidiano.it/save/node/74

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