Responsabilità politica e comunità territoriali

Nella Strategia Nazionale per le Aree interne sono diverse le responsabilità che entrano in gioco, ma è possibile distinguerle su due livelli principali. Un primo livello è riferito agli attori istituzionali, alle scelte politiche che incidono sui luoghi delle aree interne, pertanto vi sono tutti gli attori della SNAI. Il secondo livello è collegato alle comunità locali, infatti non sono solo gli attori istituzionali ad interagire per la formazione delle singole strategie d’area, bensì vi sono una serie di attori “non istituzionali” che assumono un’importante rilevanza grazie alla loro conoscenza e alla loro esperienza sul territorio (SNAI, 2013). Essi sono le persone che conoscono, vivono e credono nei luoghi in cui abitano, nonostante la loro marginalità e le problematiche che l’abitare in queste zone comporta. Lungo il processo di formazione delle strategie locali, esposto nei paragrafi precedenti, è il focus group ad assumere un ruolo centrale: è il momento in cui le figure rilevanti per i luoghi interagiscono tra di loro, con l’obiettivo di far emergere gli squilibri

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territoriali presenti e le possibili soluzioni. Il coinvolgimento dei cittadini all’interno di un processo decisionale permette di instaurare una cooperazione tra cittadini e pubblica amministrazione, delineando politiche pubbliche più efficaci e mirate riconosciute dai singoli cittadini.

La SNAI si basa su una governance multilivello, in cui il livello di governo centrale e il livello regionale collaborano e cooperano con i territori locali al fine di promuovere lo sviluppo attraverso un processo partecipativo, nella quale ognuno ha responsabilità, funzioni e compiti ben precisi (SNAI, 2013). Stato e Regioni collaborano per tutto il processo di attuazione della Strategia. Non vi è un processo sequenziale, in cui lo Stato decide e le Regioni adempiono, in questo caso Stato e Regione “codecidono” a partire dalla fase di selezione delle aree fino alla firma degli accordi di programma quadro (Barca, 2015).

La governance della SNAI, essendo un’azione pubblica, è coordinata da attori istituzionali, quali Comitato tecnico delle Aree interne, Regioni, Comuni, Aree progetto e Sindaci referenti delle Aree. Il Comitato tecnico è il soggetto pubblico esterno ai luoghi composto da funzionari delle amministrazioni centrali ed esperti esterni, tra cui i progettisti che hanno il ruolo di progettare con le Regioni il percorso di sviluppo dell’area. Il Comitato si occupa di preparare i set di indicatori, chiamati dagli operatori delle Aree interne Open kit, utili a rilevare la situazione delle aree interne, inoltre ha capacità di spesa e di potere di approvare le strategie locali (Barca, 2016). Al fianco del Comitato vi sono le Regioni che hanno responsabilità sia economiche che politico-amministrativa. Se da una parte contribuiscono al co-finanziamento economico attraverso i fondi comunitari destinati alla realizzazione dei progetti di sviluppo locale (in particolare con FESR, FSE e FEASR), dall’altra parte devono garantire le precondizioni allo sviluppo locale richieste dalla SNAI. Quest’ultime sono da realizzare attraverso l’attuazione di azioni che la Strategia prevede di realizzarle attraverso risorse ordinarie o aggiuntive previste dalla Legge di Stabilità oppure dalle risorse di Ministeri, Regioni o Province in base alle rispettive responsabilità, in quanto sono considerati servizi ordinari (Barca, 2015). Perciò le Regioni, sulla base delle proprie materie di

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legislazione, tra cui programmazione regionale e territoriale, gestione dei programmi regionali e salute hanno il compito di sviluppare i servizi riferiti alla salute e al trasporto pubblico in accordo con le responsabilità statali centrali.

Pertanto sono le Regioni ad assumere un ruolo centrale per l’avvio dell’attuazione della SNAI nei vari territori (De Rossi, 2018). Esse, infatti, selezionano le aree progetto da presentare al Comitato, con cui collaborano per individuare - sulla base dei criteri prestabiliti - le aree che per prime prenderanno parte di questo processo di sviluppo e hanno il compito di individuare gli obiettivi strategici che intendono raggiungere e le tempistiche che intendono seguire (De Rossi, 2018).

Infine, d’intesa con le amministrazioni centrali le Regioni definiscono quali interventi attuare per adeguare i servizi nelle aree in cui il “processo SNAI” ha preso avvio.

A seguito delle Regioni vi sono le Aree Progetto, selezionate dalla SNAI nella prima fase del proprio intervento. Le aree progetto sono formate dai Comuni nella quale le Strategie d’area produrranno degli effetti, con l’obiettivo di invertire le tendenze negative e rilanciare tali territori. Uno dei presupposti di ammissibilità alla SNAI è l’istituzione di associazioni comunali, al fine di pensare ad una gestione integrata dei servizi essenziali utili ai territori, garantendo così maggiore efficienza ed efficacia (SNAI, 2013). Le aree progetto, a livello istituzionale, sono rappresentante da un sindaco referente, scelto dagli stessi sindaci dell’intera area.

Il suo compito è fornire una guida politica e amministrativa a livello locale e coordinare gli altri sindaci che gli hanno affidato la responsabilità di mantenere i rapporti istituzionali con la Regione e il Comitato (De Rossi, 2018).

Inoltre tra gli attori, secondo il parere di chi scrive, è possibile inserire la Federazione dei progetti e comunità delle aree interne (d’ora in poi Federazione) che prevede la Strategia, intesa come una piattaforma di scambio e confronto, in cui è possibile condividere le esperienze dei singoli progetti, dei metodi di lavoro e dei risultati ottenuti. L’obiettivo è quello di garantire e agevolare lo scambio di esperienze tra progetti che concorrono alla promozione dello sviluppo dei territori. La Federazione è il giusto spazio per permettere alle aree interne di

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crescere insieme, di condividere e di unire le comunità. L’intento della Federazione è quello di valorizzare la rete di relazioni fra aree interne e attori rilevanti delle diverse strategie d’area, al fine di favorire le relazioni tra comunità (SNAI, 2013).

Alla Federazione sono state assegnate determinate funzioni, tra cui agevolare l’incontro tra aree progetto che si trovano ad affrontare temi comuni, promuovere la conoscenza a livello nazionale delle aree progetto come territori di innovazione, valorizzare il tema dell’associazionismo dei Comuni, supportare le comunicazioni, sia a livello locale sia nazionale, degli effetti prodotti dalle Strategie già attuate e quanto sarà ancora fatto⁷⁸.

Il ruolo degli attori istituzionali della SNAI è di fondamentale importanza, soprattutto quello degli amministratori locali, in quanto di fronte l’affermazione della Federazione come spazio di iniziative, di prove tecniche e costruzione di una governance dei territori delle aree interne, essi devono essere in grado di fare un passo indietro sui propri ruoli (Lucatelli, et al., 2018), pensando alla propria strategia politica non come un sistema per guadagnare voti degli elettori ma come un’opportunità per la costruire una vision di lungo periodo che stimoli le conoscenze utili alla crescita del territorio.

78 https://www.reterurale.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/19850#id-e3cd168b8847551649555499f05af189

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La (debole) integrazione dei rischi territoriali nella strategia nazionale aree interne. Due casi studio a confronto

Il tema che si affronterà in questa seconda parte di tesi riguarda territori, che più di altri, sono stati protagonisti di ingenti danni dovuti ad eventi naturali, quali terremoti o alluvioni. Nel corso degli anni, a seguito agli eventi calamitosi che si sono verificati, questi territori hanno maturato la consapevolezza della loro fragilità e vulnerabilità. Non presentano caratteristiche proprie dei centri urbani:

fanno parte delle aree interne italiane che da tempo assistono a processi di spopolamento, invecchiamento e abbandono dei territori. La scarsa gestione del territorio ha causato un forte deterioramento sia dal punto di vista strutturale sia sociale. Emerge così la necessità di dover ripartire prendendosi cura degli spazi e degli ambienti di questi luoghi.

L’obiettivo è quindi porre le basi per rispondere ad alcune importanti domande, quali:

• Qual è il rapporto che esiste tra il sistema di Protezione Civile e la Strategia Nazionale Aree Interne?

• Le diverse strategie locali in quale modo hanno tenuto conto dei rischi presenti nei propri territori?

• Gli enti territoriali sono consapevoli che la sicurezza del territorio è una condizione indispensabile per poter superare gli ostacoli che limitano la vivibilità e lo sviluppo socio-economico dell’area?

Al fine di trovare risposte a questi quesiti, sono stati selezionati due casi studio:

due aree interne che hanno aderito attraverso una propria strategia locale alla Strategia Nazionale Aree Interne. Le due aree studio sono state selezionate sulla base di alcuni elementi, quali la tendenza a subire danni causati da eventi naturali,

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la presenza del tema del rischio territoriale e della messa in sicurezza del territorio nella strategia locale d’area e la presenza di un sistema di Protezione Civile nell’area, più o meno organizzato.

In altre parole, si tratta di due territori fragili dal punto di vista idrogeologico e sismico, che sembrano aver compreso di dover far fronte alla messa in sicurezza del territorio per far sì che qualsiasi strategia di sviluppo locale funzioni. Le due aree in questione sono quella della Valfino-Vestina in Abruzzo e l’area interna Garfagnana-Lunigiana in Toscana. A causa del dissesto idrogeologico, delle alluvioni e dei terremoti, questi territori hanno subito forti danni. Inoltre, queste due aree più di altre, risultano significative ed identificative per lo studio della relazione che insiste tra i tre temi centrali di questa ricerca: i rischi, il sistema della Protezione Civile e la Strategia Locale d’Area per lo sviluppo delle aree interne.

Per raggiungere l’obiettivo ogni caso studio è stato analizzato seguendo alcune tappe, riassunte nello schema sotto riportato. La prima fase ha interessato l’analisi delle dinamiche in atto nei territori, al fine di comprendere i processi che hanno portato queste aree ad essere tra i territori più marginalizzati d’Italia e quindi essere considerate aree interne. In seconda battuta sono stati analizzati gli eventi naturali che si sono verificati nell’area interna negli ultimi anni e i rischi territoriali che ad oggi sussistono, in particolare si è proceduto con l’analisi della pericolosità sismica e idrogeologica. Il terzo passaggio è rappresentato dall’analisi della strategia locale per l’area interna, costruita nel contesto della SNAI. Al suo interno sono indicate le intenzioni del territorio, gli obiettivi che i Sindaci vorrebbero raggiungere per i propri Comuni, le azioni necessarie da mettere in campo per raggiungere questi obiettivi, il cronoprogramma delle azioni e le risorse necessarie.

Obiettivo ultimo delle strategie d’area è quello di diminuire la distanza fisica, economica e sociale delle aree interne con i poli urbani circostanti.

La quarta fase ha riguardato l’analisi della gestione delle emergenze e delle misure di prevenzione che insistono sulle aree interne. In particolare, si sono analizzati i piani di protezione civile comunali o intercomunali, i piani territoriali di

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coordinamento provinciale, i piani regionali di protezione civile ed infine due piani di settore: il Piano Stralcio di Bacino per l’assetto idrogeologico ed il Piano gestione rischio alluvione.

Un passaggio fondamentale, infine, è stato quello delle interviste agli attori della strategia locale. Con loro si è cercato di comprendere meglio alcuni elementi rimasti poco chiari, soprattutto riferiti al coinvolgimento della popolazione. Inoltre si è tentato di reperire informazioni, come pareri, opinioni e spiegazioni, che dai documenti analizzati non sono emersi.

Per riassumere, dall’inquadramento dei casi studi emergerà perché tali aree sono classificate come aree interne, quali sono i rischi di cui la popolazione dovrebbe essere ben a conoscenza, tra cui rischi idrogeologico e rischio sismico, e i motivi per cui è necessario intervenire su questa area. Dall’analisi della Strategia locale invece dovrà emergere come gli amministratori locali intendono contrastare le dinamiche negative in atto, mentre dall’analisi dei piani di protezione civile l’obiettivo sarà l’analisi delle sinergie e interazioni poste in essere (o meno) con la strategia. Infine l’intervista agli attori del processo di costruzione risulterà essenziale per comprendere le dinamiche di costruzione della strategia e quali risvolti hanno avuto sul territorio tali strategie, seppur non ancora attuate.

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FIGURA 12-PROCESSO DI ANALISI DEI CASI STUDIO (ELABORAZIONE PROPRIA,2020)