La politica di sviluppo rurale 2007-

La politica di sviluppo rurale costituisce, nel panorama nazionale, il principale strumento di sostegno agli investimenti nel settore agro- alimentare. In un periodo recessivo, come quello che stiamo vivendo, le risorse rese di- sponibili attraverso i Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) rappresentano la linfa vitale per il rafforzamento della filiera nel suo insieme e il miglioramento delle condizioni economiche, sociali e ambientali delle aree rurali.

Mediante una strategia comune definita dal Piano Strategico Nazionale (PSN), poi decli-

nata a livello territoriale sulla base delle speci- ficità regionali, il Fondo Europeo Agricolo per lo sviluppo Rurale (FEASR) mette a disposizio- ne quasi 9 miliardi di euro di cofinanziamento, risorse che collocano il nostro Paese come secondo percettore a livello comunitario, solo dietro la Polonia. I fondi comunitari sviluppano una spesa pubblica complessiva superiore a 17,6 miliardi di euro, con un enorme poten- ziale di investimento e sviluppo. Il loro peso rispetto alle principali variabili strutturali del settore agricolo nazionale è di estremo rilievo: potenzialmente gli incentivi ammontano a cir- ca 1.400 euro per ettaro di SAU e oltre 10 mila euro per azienda, per l’intero settennio, con un peso annuale sul valore aggiunto agricolo e forestale di circa il 9%.

La politica di sviluppo rurale non prevede l’erogazione automatica dei contributi, ma ri- chiede che, attraverso procedure pubbliche avviate dalle diverse regioni, vengano sele- zionati i potenziali beneficiari – siano questi aziende agricole, altre tipologie di imprese o enti pubblici – sulla base della loro disponibi- lità ad assumersi impegni, in termini di realiz- zazione di investimenti o adozione di pratiche produttive. Si tratta di modalità di attuazione

Grafico 3.2 - Progressione trimestrale della spesa 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 0 200 400 600 800 1000 1200 1400

ott-07 _mar-08 ott-08 _mar-09 ott-09 _mar-10 ott-10 _mar-11 ott-11 _mar-12

trimestri

Milioni di euro

Spesa per trimestre Spesa cumulata Fonte: elaborazioni INEA su dati CE

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spesso consolidate, ma che non sempre con- sentono di attuare rapidamente i programmi e rendere efficiente la spesa, in particolare in periodi di crisi economica, come quella attua- le. Giunti ormai al quarto anno di attuazione la spesa inizia a procedere con maggiore rego- larità rispetto a quanto registrato nella prima fase, pur rappresentando ancora un elemento di criticità in alcune regioni, in particolare del Mezzogiorno. I livelli di spesa raggiunti (al 31 marzo 2012 pari a poco meno di 7 miliardi di

euro, il 39,3% delle risorse pubbliche com- plessivamente programmate) hanno consenti- to comunque a tutte le Regioni di raggiungere un adeguato livello di spesa, in modo tale da evitare tagli collegati al meccanismo del di- simpegno automatico.

Come si può osservare nella tabella 3.6, al 31 dicembre 2011, malgrado la parziale ac- celerazione, la spesa procede ancora più len- tamente rispetto al livello comunitario (il cui dato è aggiornato a giugno 2011), in partico-

Tabella 3.6 - Avanzamento della spesa per regione e per area

regione “spesa pubblica programmata (000 euro)” “pagamenti al 31/12/11 (000 euro)” “capacità di spesa 31/12/11 (%)” “pagamenti al 30/3/12 (000 euro)” “capacità di spesa 30/3/12 (%)” Abruzzo 412.776,68 142.434,24 34,51 148.068,34 35,87 Bolzano 332.334,70 228.921,96 68,88 234.346,38 70,52 Emilia Romagna 1.058.637,01 431.654,78 40,77 481.612,90 45,49

Friuli Venezia Giulia 267.448,85 100.763,11 37,68 100.817,85 37,70

Lazio 705.548,68 239.896,72 34,00 248.176,49 35,17 Liguria 292.024,14 106.980,53 36,63 113.241,34 38,78 Lombardia 1.030.976,57 420.411,77 40,78 480.377,00 46,59 Marche 485.140,57 213.013,49 43,91 214.653,19 44,25 Molise 207.870,96 72.925,13 35,08 73.169,70 35,20 Piemonte 980.462,99 365.704,28 37,30 406.199,48 41,43 Sardegna 1.292.253,80 478.064,21 36,99 483.640,90 37,43 Toscana 876.140,97 307.430,54 35,09 330.341,17 37,70 Trento 280.633,36 142.439,68 50,76 157.637,28 56,17 Umbria 792.389,36 314.044,61 39,63 329.352,53 41,56 Valle d’Aosta 124.429,30 79.377,93 63,79 81.372,32 65,40 Veneto 1.050.817,67 369.181,01 35,13 421.470,96 40,11 tot. competitività 10.189.885,61 4.013.243,98 39,38 4.304.477,84 42,24 Basilicata 671.763,20 241.755,61 35,99 241.993,00 36,02 Calabria 1.089.901,67 393.480,76 36,10 404.587,45 37,12 Campania 1.813.586,20 556.658,08 30,69 566.818,53 31,25 Puglia 1.617.660,22 569.246,51 35,19 594.267,06 36,74 Sicilia 2.185.429,54 772.387,47 35,34 806.447,23 36,90 tot. convergenza 7.378.340,83 2.533.528,44 34,34 2.614.113,27 35,43

Rete Rurale Nazionale 82.919,77 30.687,99 37,01 30.687,99 37,01

totale italia 17.651.146,20 6.577.460,40 37,26 6.949.279,10 39,37

totale ue* 96.244.174,69 40.254.942,63 41,83

*I dati UE si riferiscono alla quota FEASR e sono aggiornati al 30/6/2011 Fonte: elaborazioni INEA su dati Rete Rurale Nazionale

lare in alcune regioni. Il ritardo si concentra in- fatti in quei contesti dove è maggiore il ritardo di sviluppo delle aree rurali e dove la strategia nazionale ha deciso di concentrare gli sforzi finanziari per raggiungere una più vasta platea di beneficiari e coprire fabbisogni più com- plessi. Va quindi considerato che la necessità di accelerare la spesa può spostare l’attenzio- ne verso misure di più facile attuazione, met- tendo in secondo piano tipologie di intervento più articolate, maggiormente orientate ai pro- blemi locali, di fatto riducendo le opportunità offerte dalle risorse comunitarie.

Guardando al dettaglio della spesa per tipo- logia di misura, i dati evidenziano la tendenza a concentrare i pagamenti sulle misure che vedono come beneficiarie le aziende agricole. In particolare, gran parte dei pagamenti sono diretti a misure in favore della sostenibilità nel settore agricolo (49%), misure agroambienta- li e indennità compensative. In realtà, in tali misure sono presenti impegni assunti nella precedente programmazione e i meccanismi di erogazione dell’aiuto sono di più semplice gestione. Altrettanto importanti sono però an- che le misure a favore del capitale umano e fisico in agricoltura (35%), che, finalizzate a migliorare la competitività del settore agroa- limentare e forestale, prevedono il sostegno di investimenti, insediamento dei giovani in agricoltura, ma anche servizi e infrastrutture a supporto del settore.

Maggiori difficoltà incontrano, invece, le mi- sure finalizzate a promuovere la qualità dei prodotti agricoli e, in genere, quelle rivolte al settore forestale, investimenti che scontano problemi legati sia alla notifica dei regimi di aiuto alla CE, sia al ridotto livello di contributo pubblico rispetto al passato.

Molto più preoccupante risulta essere la situazione delle misure dell’Asse 3, rivolto al miglioramento della qualità della vita e del- la diversificazione nelle aree rurali, dove nel complesso si concentrano solo poco più del 5% dei pagamenti. La tipologia di misure pre-

viste in quest’ambito tende tipicamente a pro- cedere con lentezza nelle prime fasi dell’at- tuazione dei programmi, per la necessità di animazione e stimolo alla progettazione di cui necessitano aree rurali con difficoltà di svilup- po. La crisi economica ha contribuito a frena- re la propensione all’investimento e, poiché il fondo europeo non riconosce come costi am- missibili degli enti pubblici l’IVA, molti degli interventi programmati a livello locale per le misure infrastrutturali e per quelle che preve- dono la realizzazione di servizi alla popolazio- ne sono stati messi in stand-by. Tale ritardo va evidentemente superato, sia per coerenza con gli obiettivi fissati nei diversi programmi, sia per rispettare il vincolo fissato dal regola- mento che prevede il 10% minimo di risorse finanziarie da destinare all’Asse.

Problemi analoghi sta incontrando l’attua- zione del LEADER (Asse IV) a livello regiona- le, dove al momento la maggior parte delle poche spese liquidate fa riferimento alla ge- stione e animazione territoriale sostenute dai Gruppi d’Azione Locale (GAL). In questo caso, il ritardo è spesso collegato ai tempi sempre troppo lunghi di selezione dei GAL e dei loro piani di sviluppo locale, ma in parte anche al cambiamento delle regole di gestione e con- trollo che ha spostato sugli Organismi paga- tori molte competenze, comprese quelle di liquidazione e pagamento, senza chiarire fino in fondo il ruolo di soggetti “intermedi” quali di fatto sono i GAL.

L’esecuzione finanziaria dei programmi for- nisce però un’informazione parziale sulla loro efficacia. Guardando, infatti, alle caratteristi- che delle diverse operazioni finanziate si pos- sono trarre ulteriori considerazioni. In primo luogo, con riferimento agli interventi a favore della competitività, si può osservare l’enorme capacità di investimento nel settore agroali- mentare stimolata dai PSR; infatti, fino al 31 dicembre 2011:

• si sono insediati grazie agli aiuti dei PSR ol- tre 13 mila giovani come nuovi conduttori di

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aziende agricole, realizzando al momento oltre 620 milioni di investimenti;

• sono state finanziate oltre 25 mila aziende agricole per la realizzazione di diverse ti- pologie di investimenti, in particolare la ri- strutturazione di edifici produttivi aziendali (55%), l’acquisto di macchinari (25%), la si- stemazione degli impianti produttivi a terra (6%); questi investimenti ammontano, tra quota pubblica e privata, a quasi 4 miliardi di euro e interessano in modo più o meno equilibrato tutti i comparti nell’agricoltura nazionale, con un investimento medio azien- dale pari a 144 mila euro. Inoltre, circa il 15% delle aziende beneficiarie hanno effet- tuato investimenti nel settore dell’agricoltura biologica;

• sono state finanziate circa 1.700 imprese di trasformazione e commercializzazione, per investimenti pari a circa 2 miliardi di euro, con un investimento medio aziendale pari a oltre 1 milione di euro. Anche in questo caso circa il 10% degli investimenti è stato desti- nato alla trasformazione di prodotti biologici. Questi interventi sono stati accompagnati,

anche se con una minore efficacia rispetto al programmato, da interventi finalizzati a ga- rantire un’adeguata infrastrutturazione delle aree rurali (misura 125) e da quelli altrettan- to importanti per la formazione, informazione e consulenza degli agricoltori (misure 111 e 114), in particolare con riferimento alle nuove sfide ambientali lanciate dalla Commissione europea con l’Health Check della PAC.

Non solo competitività, ma anche tanti in- terventi a favore della sostenibilità ambientale che possono essere esemplificati:

• nelle oltre 117 mila aziende beneficiarie di premi a fronte di nuovi impegni agro-am- bientali, su una superficie agricola di oltre 2 milioni di ettari, premi che interessano pre- valentemente l’agricoltura biologica (31%), la produzione integrata (23%) e la gestione di paesaggi, pascoli ed elevata valenza na- turale (25%); a tutto questo vanno aggiunte le aziende e le superfici ancora interessate dagli impegni agroambientali presi nel pre- cedente periodo di programmazione;

• nelle 107 mila aziende beneficiarie di inden- nità compensative, con superfici oggetto di

Tabella 3.7 - Avanzamento della spesa per tipologia di misura

tipologie di misure “spesa pubblica programmata (000 euro)” “pagamenti al 31/12/2011 (000 euro)” capacità

di spesa (%) della spesa Distrib. (%) Misure a favore del capitale umano 1.220.944,02 439.892,63 36,03 6,69 Misure a favore del capitale fisico 5.339.921,51 1.856.001,06 34,76 28,22 Misure a favore della qualità capitale fisico 317.959,98 32.318,49 10,16 0,49

Asse 1 - Competitività del settore agricolo e forestale 6.878.825,51 2.328.212,18 33,85 35,40 Misure a favore della sostenibilità del settore agricolo 5.714.401,76 3.254.096,94 56,95 49,47 Misure a favore della sostenibilità del settore forestale 1.614.391,65 477.073,30 29,55 7,25

Asse 2 - Miglioramento dell’ambiente e del lo spazio rurale 7.328.793,41 3.731.170,24 50,91 56,73 Misure a favore della diversificazione 836.242,88 209.600,96 25,06 3,19 Misure a favore della qualità della vita 716.561,52 136.892,23 19,10 2,08

Asse 3 - Qualità della vita e diversificazione nelle aree rurali 1.602.727,61 348.439,87 21,74 5,30

Asse 4 - LEADER 1.371.916,94 75.269,35 5,49 1,14

Assistenza tecnica 468.882,74 94.368,76 20,13 1,43

totAle 17.651.146,20 6.577.460,40 37,26 100,00

indennità pari a quasi 2,3 milioni di ettari, di queste circa il 70% si localizza in aree mon- tane.

Minori impatti, rispetto alle aspettative, ha avuto la misura relativa alle indennità per le aziende agricole localizzate in aree Natura 2000 agricole e forestali, che hanno interes- sato poco più di 60 mila ettari di superficie. Le motivazioni vanno ricercate nella difficoltà

procedurale nell’avvio della misura.

Riguardo a multifunzionalità e sviluppo lo- cale si evidenzia come siano state finanziate oltre 3 mila aziende per attività di diversifica- zione, che hanno realizzato investimenti per oltre 750 milioni di euro, per un importo medio di oltre 220 mila euro ad azienda. Questi in- vestimenti non hanno interessato solo l’agri- turismo, ma anche altre attività connesse alla

Tabella 3.8 - Avanzamento fisico di alcune misure dei PSR (dati provvisori)

Misure e indicatori Valore realizzato

al 31/12/11 Valore previsto 2007-13 % valore realizzato su previsto Misura 112 – Azioni di formazione e informazione

Partecipanti alla formazione (n.) 66.931 168.026 39,8

Giornate formative ricevute (n.) 281.716 1.485.214 19 Misura 112 – Insediamento giovani agricoltori

Agricoltori insediati (n.) 13.537 43.433 31,2

Volume totale di investimenti (000 euro) 657.062 844.185 77,8 Misura 114 – Utilizzo servizi consulenza

Agricoltori beneficiari (n.) 17.059 114.196 14,9 Misura 121 – Ammodernamento aziende agricole

Aziende beneficiarie (n.) 25.074 54.952 45,6

Volume totale di investimenti (000 euro) 3.955.107 6.342.139 62,4 Misura 123 – Aumento del valore aggiunto della produzione agricola e forestale primaria

Aziende beneficiarie (n.) 1.939 4.067 47,7

Volume totale di investimenti (000 euro) 2.094.231 3.323.944 63 Misura 125 – Infrastrutture rurali

Azioni finanziate (n.) 1.295 3.045 42,5

Volume totale di investimenti (000 euro) 278.692 931.709 29,9 Misura 211 e 212 – Indennità compensative

Aziende beneficiarie (n.) 107.123 113.967 94

Superficie (ettari) 2.315.436 2.085.763 111 Misura 214 – Agroambiente

Aziende beneficiarie (n.) – totale 117.108 217.223 53,9

Superficie (ettari) – totale 2.281.388 2.937.649 77,7 Misura 311 – Diversificazione aziendale

Interventi finanziati (n.) 3.398 8.344 40,7

Volume totale di investimenti (000 euro) 756.610 1.468.627 51,5 Misura 321 – Servizi essenziali a popolazione e economia

Azioni sovvenzionate (n.) 957 4.412 21,7

Volume totale di investimenti (000 euro) 134.004 478.977 28 Fonte: elaborazioni INEA su dati Rapporti annuali di esecuzione regionali (2012)

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produzione agricola (artigianato e vendita di- retta), l’agricoltura sociale e, in particolare, la produzione di energia rinnovabile; quest’ulti- ma tipologia ha interessato circa il 10% del- le domande di investimento, percentuale che cresce in quelle regioni dove sul sostegno alle attività agrituristiche si è investito molto nei precedenti periodi di programmazione. Tra le poche misure dell’Asse 3 con un livello di attuazione un po’ più significativo si segnala quella a favore dei servizi alla popolazione e all’economia rurale, al cui interno sono stati finanziati circa un migliaio di interventi con un investimento complessivo pari a circa 130 mi- lioni di euro, che hanno interessato prevalen- temente interventi a favore della banda larga nelle aree rurali, quelli destinati alla mobilità delle popolazione e in parte minore quelli rela- tivi a servizi socio-culturali.

Vanno, infine, evidenziati i 189 GAL che stanno attuando, seppur con ritardo, le stra- tegie di sviluppo locale previste dal LEADER, ma che interessano una porzione importante del territorio rurale nazionale, coinvolgendo potenzialmente una popolazione di oltre 14 milioni di abitanti.

A supporto della realizzazione dei PSR, il MiPAAF gestisce un programma nazionale, la Rete Rurale Nazionale, che, in coordinamento con quella europea e le altre Reti nazionali, accompagna l’attuazione del FEASR in Italia. Nel corso del 2011 le attività della Rete Rura- le Nazionale si possono considerare ormai a regime e hanno interessato numerosi ambiti di intervento. Dal punto di vista generale le at- tività realizzate possono essere classificate in cinque principali ambiti:

• supporto alla gestione dei programmi di svi- luppo rurale, che anche quest’anno ha visto

le strutture della Rete impegnate nell’indivi- duazione di tutte quelle soluzioni che con- sentissero di raggiungere l’obiettivo di spe- sa al 31 dicembre 2011, poi soddisfatto per tutti i PSR. Seppur in misura ridotta, rispetto ai primi anni di attuazione, quando questo

tipo di problematiche erano più frequenti, la Rete è stata impegnata nella proposizione di soluzioni a problematiche orizzontali legate all’adozione delle misure, di schemi inter- pretativi e attuativi nazionali, nello sviluppo di strumenti informativi finalizzati a miglio- rare la conoscenza sull’attuazione delle po- litiche, nell’elaborazione di documenti infor- mativi sull’attuazione dei programmi e/o di alcune modalità di attuazione;

• animazione, attraverso workshop e docu-

menti di approfondimento su tematiche strategiche e innovative si è ritenuta fon- damentale la sensibilizzazione degli attori istituzionali, delle parti economico e socia- li, nonché degli attori locali, anche al fine di migliorare la capacità progettuale. In quest’ambito, fondamentale lo scambio di esperienze tra amministrazioni sia a livello nazionale che con altri Stati membri;

• networking, strettamente interconnesse alle

azioni di animazione, ma ampliate, da un lato, con quelle attività finalizzate a creare una visione condivisa, comune ed esperta tra tutti gli attori che si occupano di deter- minate tematiche strategiche per lo svilup- po rurale (valutazione, cambiamenti clima- tici, Leader, progettazione integrata, ecc.), dall’altro, finalizzate ad avvicinare al “mon- do” dello sviluppo rurale attori non diret- tamente interessati, che tuttavia possano portare un valore aggiunto in termini di co- noscenza, complementarietà e integrazione delle azioni sul territorio;

• comunicazione, che comprende tutte quelle

azioni finalizzate a comunicare con un lin- guaggio non tecnico le opportunità offerte dalla PAC al settore agricolo e alle aree ru- rali, ma anche raccontare alla società civile alcuni temi strategici di tale politica e il ruolo ricoperto dal settore in termini di tutela e va- lorizzazione dell’ambiente, inclusione socia- le, sviluppo economico;

• riflessioni sul futuro, un’area importante di

relativo alla proposta di Riforma della PAC, al fine di portare tutti quegli elementi conosci- tivi utili alla preparazione di un background condiviso a livello nazionale.

3.3 Interventi di politica