1.1 Inquadramento delle
proposte per il post 2013
Con la presentazione della proposta sul pros- simo Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), del giugno 20111, e del successivo pacchetto di
proposte sulla Politica Agricola Comune (PAC), dell’ottobre dello stesso anno, la Commissione ha prospettato le dotazioni finanziarie relative al pe- riodo di programmazione 2014-2020 e il quadro legislativo sulla futura politica agricola post 2013.
Il negoziato, procedendo sul QFP e sulla riforma della PAC, è imperniato quindi su due fronti inter- connessi, che dovrebbero giungere a decisione a breve distanza l’uno dall’altro: entro dicembre 2012 quello sul bilancio comunitario e per la metà del 2013 quello sulla PAC, così da consentire l’applicazione della nuova politica agricola a par- tire dal primo gennaio 2014 (Anania, 2012)2.
1 Commissione Europea (2011a), Un bilancio per la Strategia 2020,
Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, Bruxelles, 29.6.2011, COM(2011)500 def.
2 Il duplice negoziato si basa su differenti procedure legislative
per il QFP e per la PAC; nel primo caso il Parlamento Europeo può solo approvare o respingere la proposta, senza poter proporre emendamenti (Art. 312 TFUE), mentre nel caso della politica agricola il Parlamento può intervenire attivamente nel processo legislativo comunitario (procedura legislativa ordinaria, Art. 294 TFUE).
Complessivamente la proposta di QFP 2014- 2020 prevede uno stanziamento di 1.025 mi- liardi, in termini di impegni finanziari espressi a prezzi 2011, pari all’1,05% del RNL, cui vanno aggiunti 58,3 miliardi fuori del QFP, che porte- ranno la cifra totale all’1,11% del RNL. Il budget comunitario aumenterebbe di oltre 3 punti per- centuali nell’ambito del QFP, rispetto al 2007- 2013 (cui si aggiunge un +5,7% fuori dal QFP), sebbene ne sia stato congelato il peso sul RNL3.
Nel fissare l’importo globale, la Commissione sembra aver tenuto, contestualmente, conto del parere del Parlamento Europeo – che in una riso- luzione promuoveva un incremento almeno del 5% del QFP, sostenendo che: “il congelamento del bilancio dell’UE [ai livelli del 2013], come ri- chiesto da alcuni Stati membri, non debba esse-
3 A seguito dell’accesso della Repubblica di Croazia
nell’Unione, gli importi relativi alla proposta del Quadro Finanziario Pluriennale 2014-2020 dovranno essere aggiustati al fine di tenere conto delle specifiche allocazioni per il paese, oltre ad una serie di ulteriori adeguamenti a più recenti previsioni sull’andamento del Pil nazionale e regionale. Complessivamente, gli stanziamenti per l’intero QFP dovrebbero raggiungere i 1.033 miliardi (anziché i 1.025 proposti), pari all’1,08%, mentre quelli specifici per il primo pilastro aumenterebbero a 283,1 (dai 281.8 proposti). Per lo sviluppo rurale, invece, l’assegnazione si baserà sulla stessa metodologia applicata dalla Commissione per gli importi totali per l’UE-27, poiché l’atto di adesione non prevede un periodo di phasing-in.
Capitolo 1. Le proposte per il post 2013. Gli effetti sulle dotazioni e sui saldi netti per stato membro
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re considerato un’opzione auspicabile”4 – e del-
le conclusioni del Consiglio Europeo – secondo il quale “[…] il bilancio dell’Unione Europea e il prossimo Quadro Finanziario Pluriennale [do- vrebbero riflettere] gli sforzi di risanamento dei conti pubblici attualmente compiuti dagli Stati membri per condurre il disavanzo e il debito su una via più sostenibile”5.
La proposta, invece, non risulta in linea con quella caldeggiata da alcuni paesi contributori netti (Germania, Regno Unito, Francia, Olanda e Finlandia) nel dicembre 2010, che auspicavano un congelamento del budget a prezzi costanti (De Filippis, 2012). Inoltre, durante il 3158esimo
meeting del General Affairs Council (GAC), te- nuto a Bruxelles nel marzo 2012, sette paesi si sono detti favorevoli ad una riduzione dell’am- montare complessivo del budget comunitario (in particolare, Germania, Regno Unito, Paesi Bassi, Finlandia, Svezia, Austria e Repubblica Ceca)6; dall’altro lato, un gruppo di dieci pae-
4 Risoluzione del Parlamento europeo dell’8 giugno 2011
su “Investire nel futuro: un nuovo quadro finanziario pluriennale (QFP) per un’Europa competitiva, sostenibile e inclusiva”.
5 Conclusioni del Consiglio europeo del 29 ottobre 2010.
6 Il gruppo di sette paesi in un non paper di maggio 2012 ha
sostenuto: “la proposta della Commissione è troppo elevata rispetto a quanto necessario per la stabilizzazione del budget europea in un periodo in cui gli Stati membri sono impegnati in considerevoli sforzi di consolidamento […]” e ancora “We need to spend better, not to spend more”.
si (Belgio, Bulgaria, Cipro, Estonia, Ungheria, Lituania, Polonia, Romania, Slovacchia) si è espresso a favore dell’ammontare complessivo identificato dalla Commissione nella proposta (Kilnes et al., 2012).
L’Italia, giudicando il bilancio europeo uno strumento essenziale per assicurare un’effica- ce azione dell’Unione, ha posto maggiormente l’accento non tanto sull’entità del QFP 2014- 2020, quanto piuttosto sulla eccessiva onerosità nell’attuale scenario di rigore fiscale; in questo quadro, le priorità individuate sono la concen- trazione e un uso più efficiente delle risorse, ol- tre ad un sistema di bilancio equo.
La struttura del QFP è organizzata in cinque rubriche, rivisitate coerentemente con la strate- gia Europa 2020, che ne è stata il filo conduttore nell’ottica di una crescita intelligente, sostenibi- le e inclusiva (figura 1.1).
In tale quadro la politica agricola rappresen- ta quasi interamente la Rubrica 2 (spiegan- done il 97%, cui si aggiungono la Pesca e il programma Life); la PAC rimane tuttora una voce di spesa consistente del bilancio: vengo- no allocati quasi 281,8 miliardi di euro a prezzi 2011, al primo pilastro, e 89,9 miliardi di euro, al secondo pilastro7, per un totale di quasi
7 A prezzi correnti la dotazione della PAC risulta pari a 317,2
miliardi di euro per il primo pilastro e a 101,2 miliardi di euro per il secondo pilastro.
Figura 1.1 - Quadro finanziario pluriennale UE 27. Stanziamenti per impegni (valori percentuali)
372 miliardi8; un importo lievemente superiore a
quanto proposto per la politica di Coesione (do- tata di 336 miliardi di euro, pari al 32,8%).
Tuttavia, la PAC vede un congelamento della propria dotazione al livello del 2013 (c.d. “no- minal freeze”) e, dunque, una contrazione delle proprie risorse in termini reali9. Si tratta di una
riduzione che interessa entrambi i pilastri che tra il 2013 e il 2020 riceverebbero un taglio reale del 12,5%, per il primo, e del 12,9%, per il secondo.
Nell’intero periodo 2014-2020 il peso della PAC spiega complessivamente il 36,2% del totale, a fronte del 39,4% del 2007-2013; nell’arco della programmazione i due pilastri (espressi a prez- zi costanti) calano ogni anno di circa due punti percentuali. Tale contrazione, a fronte di un com- plessivo incremento del bilancio porta ad una riduzione del peso delle risorse dedicate all’agri- coltura (dal 39,2% del 2014 al 33,3% del 2020).
La proposta sul QFP non si limita a fissare la dotazione della politica agricola per il post 2013
8 Il finanziamento del primo e del secondo pilastro è completato
da un finanziamento supplementare di 17,1 miliardi di euro, così composto: 5,1 miliardi per la ricerca e l’innovazione, 2,5 miliardi per la sicurezza alimentare e 2,8 miliardi per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti, previsti in altre rubriche del Qfp, più 3,9 miliardi accantonati in una nuova riserva per le crisi nel settore agricolo e fino a 2,8 miliardi nel Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione, non facente parte del Qfp, il che porta il bilancio totale della PAC a 435,6 miliardi di euro a prezzi correnti per il periodo 2014- 2020 (COM 2011_625fin.).
9 Fonte: Parere del Comitato delle regioni «Il nuovo quadro
finanziario pluriennale post 2013» (2012/C 54/08), 93a Sessione Plenaria del 14 e 15 dicembre 2011.
ma, alla luce del quadro tracciato dalla Commis- sione nella comunicazione di novembre 201010,
entra nei meccanismi della politica stessa, ab- bozzando le principali modifiche della riforma, che sono state successivamente raccolte e spe- cificate nel quadro legislativo “settoriale”. Il do- cumento, infatti, oltre a confermare la struttura a due pilastri della PAC, anticipa: l’ecologizzazio- ne (o greening) del primo pilastro (vedi cap. 3), la convergenza dei pagamenti – con una più equa distribuzione degli aiuti diretti e l’uso di criteri più obiettivi per lo sviluppo rurale – (vedi cap. 2) e fissa il livello dei pagamenti diretti (capping). Gli elementi relativi all’altra grande novità della riforma, la regionalizzazione del primo pilastro (vedi par. 2.3)11, sono contenuti, invece, nella
comunicazione recante norme sui pagamenti di- retti agli agricoltori (Art. 22 COM(2011)625def.).
Quella della revisione dei criteri di ripartizione tra Stati Membri è una questione particolarmen- te sensibile, che ha sollevato e sta sollevando grande attenzione nel processo di negoziazione; a questo si aggiunge, come accennato, l’incer- tezza relativa all’entità del plafond complessivo della politica (De Castro et al., 2011, pag. 17).
10 Commissione Europea (2010), La PAC verso il 2020:
rispondere alle future sfide dell’alimentazione, delle risorse naturali e del territorio, COM(2010) 672/5.
11 Si tratta di uno strumento che imporrà un livellamento
degli aiuti nell’ambito di uno Stato membro o regione, pur con una certa gradualità temporale; infatti, il processo sarà graduale: già dal 2014 almeno il 40% del massimale andrà distribuito in modo uniforme, per arrivare al 100% nel 2019.
Tabella 1.1 - Quadro Finanziario Pluriennale e dotazioni primo e secondo pilastro della PAC. Stanziamenti per impegni (Meuro; prezzi 2011)
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2014-2020 I pilastro PAC 43.515 42.244 41.623 41.029 40.420 39.618 38.831 38.060 281.825 % su Qfp 29,9 29,6 28,9 28,3 27,6 26,9 26,1 25,3 27,5 II pilastro PAC 13.890 13.618 13.351 13.089 12.832 12.581 12.334 12.092 89.895 % su Qfp 9,5 9,6 9,3 9,0 8,8 8,5 8,3 8,0 8,8 totale Qfp 145.650 142.556 144.002 145.085 146.368 147.344 148.926 150.718 1.025.000
Capitolo 1. Le proposte per il post 2013. Gli effetti sulle dotazioni e sui saldi netti per stato membro
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In quel che segue vengono approfondite le questioni relative alla ripartizione delle risorse del primo e del secondo pilastro della PAC tra Stati membri e agli effetti che una modifica delle dotazioni comporterebbe sui Saldi Netti parziali.