Premessa: Il diritto al cibo come diritto umano convenzio nalmente tutelato a livello universale

Nel quadro normativo internazionale il cibo trova considerazione da molteplici prospettive e nell’ambito di una pluralità di settori, dal commercio internazionale al diritto allo sviluppo, ai diritti umani1. Quest’ultimo approccio contempla il cibo come (com-

ponente di) un diritto inerente all’essere umano, che nel diritto positivo non ha il proprio fondamento, bensì è oggetto di ricono-

1. Per una recente ricognizione anche bibliografica sul tema, v., oltre alle indicazioni nelle note che seguono, L. chiussi, Food for thought on the right to food, in La Comunità internazionale, 2015, pp. 355–387. Sullo sviluppo paral- lelo di norme internazionali aventi ad oggetto l’acqua, cfr. per tutti a. tanzi, Reducing the Gap Between International Water Law and Human Rights Law: The UNECE Protocol on Water and Health, in International Community Law Review, 2010, pp. 267–285.

scimento e tutela, tramite corrispondenti obblighi2. Tale approc-

cio si può dire oggi affermato nel diritto internazionale3, anche se

per taluni aspetti non risulta ancora pienamente compiuto. In primo luogo, il riconoscimento dell’alimentazione adeguata quale bene giuridico da tutelare nell’ottica dei diritti umani è feno- meno relativamente recente nel diritto internazionale, ove rimane aperta la questione dell’esistenza stessa di un autonomo diritto uma- no al cibo. Le fonti normative internazionali prospettano soluzio- ni diverse4. In generale, l’alimentazione adeguata viene in rilievo

nell’ambito di altri diritti, quali il diritto alla vita, il diritto alla salute, il diritto ad un livello di vita adeguato. In alcuni trattati sui diritti umani, il testo non ne fa menzione ed è ricostruito dalla giurispru- denza: in tale prospettiva, possono essere citati il Patto internazio-

2. F. Pocar, Generazioni di diritti umani e diritti delle generazioni future, in C. ricci (a cura di), La tutela multilivello del diritto alla sicurezza e qualità degli alimenti, Milano, 2012, pp. 3–9, p. 6.

3. Si veda: centreFor huMan rights, Right to Adequate Food as a Human Right, United Nations, New York, 1989; a. eiDe, Origin and Historical Evolu- tion of the Right to Food, in Derecho a la alimentación y soberanía alimentaria, Cordoba, 2008, 3 ss.; M. gestri, Il diritto fondamentale al cibo: quale il con- tributo della Carta di Milano?, in M. gestri (a cura di), Cibo e diritto: dalla Dichiarazione Universale alla Carta di Milano, Mucchi, 2015, pp. 7–32.

4. W. Barth eiDe, u. Kracht, The Right to Adequate Food in Human Ri- ghts Instruments: Legal Norms and Interpretations, in W. BARTH EIDE (ed.), Food and human rights in development, vol. 1: legal and institutional dimen- sions and selected topics, Intersentia, Antwerpen, 2005, pp. 99–118. Per una raccolta delle disposizioni degli atti che contemplano implicitamente o esplici- tamente il cibo, nell’ottica sia del diritto internazionale dei diritti umani sia del diritto internazionale umanitario, v. Nazioni Unite, Ufficio dell’Alto Commis- sario dei diritti umani, “Your Rights – Food – International standards” (http:// www.ohchr.org/EN/Issues/Food/Pages/Standards.aspx). Si tratta per lo più di diritti cd. di “seconda generazione”, ovvero quei diritti economici, sociali e culturali il cui riconoscimento compare nelle fonti giuridiche successivamente alla enunciazione dei diritti civili e politici: considerazioni critiche nei confronti della classificazione dei diritti umani in “generazioni” sono state ampiamente elaborate in dottrina (cfr., ad es., F. Pocar, op. cit.).

nale sui diritti civili e politici5 e strumenti pattizi regionali, tra cui la

Convenzione europea dei diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU)6 e la Carta africana dei diritti degli uomini e dei popoli7.

Altri strumenti internazionali contemplano esplicitamente il cibo come componente di diritti più ampi: in tal senso, si evidenziano la Dichiarazione universale dei diritti umani8, il Patto sui diritti econo-

mici, sociali e culturali9 ed alcuni trattati universali sui diritti umani

5. V. l’articolo 6 sul diritto alla vita.

6. Con riferimento al diritto alla vita ex art. 2 CEDU, v. Corte europea dei di- ritti umani, Affaire Centre de Ressources Juridiques au nom de Valentin Câmpea- nu c. Roumanie, ricorso n. 47848/98, sentenza del 17 luglio 2014, parr. 143–144; cfr. consigLioD’euroPa/corteeuroPeaDeiDirittiuMani, Thematic report: Heal- th–related issues in the case law of the European Court of Human Rights, 2015. Nell’ambito del Consiglio d’Europa, la Carta sociale europea del 1961 e la Carta sociale europea riveduta del 1996 non menzionano espressamente un diritto al cibo, ma riconoscono diritti nel cui contenuto normativo è stato ricondotto il cibo adeguato, quali il diritto alla salute e il diritto all’assistenza sociale e medica ma anche diritti economici dei lavoratori (cfr. consigLioD’euroPa, Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Strasburgo, 2008, reperibile su www.coe.int). Si segnala il rilievo attribuito al diritto al cibo adeguato nella Riso- luzione n. 1957/2013, Food Security – a parmanent challenge for us all, dell’As- semblea parlamentare del Consiglio d’Europa, sulla quale si v. M. BottigLieri, Le autonomie locali sono tenute ad attuare il diritto al cibo adeguato dei cittadini europei? Commento a risoluzione assemblea parlamentare del Consiglio d’Eu- ropa n. 1957/2013 adottata il 3 ottobre 2013, in OPAL n. 4–5/2014, e c. Drigo, Il diritto al cibo adeguato: fra strumenti normativi vaghi e difficile giustiziabilità, quale ruolo per gli enti territoriali? «Federalismi.it», 2016, 3, pp. 1–24.

7. Articolo 16 sul diritto alla salute, nonché articolo 22 sul diritto dei popoli allo sviluppo.

8. Ai sensi dell’Articolo 25, «[o]gni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all’alimentazione, al vestiario, all’abitazione, e alle cure me- diche e ai servizi sociali necessari; ed ha diritto alla sicurezza in caso di disoc- cupazione, malattia, invalidità, vedovanza, vecchiaia o in altro caso di perdita di mezzi di sussistenza per circostanze indipendenti dalla sua volontà. La maternità e l’infanzia hanno diritto a speciali cure ed assistenza. Tutti i bambini, nati nel matrimonio o fuori di esso, devono godere della stessa protezione sociale».

9. Firmato nel 1966, entrato in vigore nel 1976. Si veda una traduzione ita- liana in http://unipd-centrodirittiumani.it/it/strumenti_internazionali/Patto-in-

di determinate categorie di persone10. Infine, si segnala il Protocol-

lo di San Salvador, che nell’ambito regionale americano riconosce formalmente un autonomo “right to food”11. Inoltre, il cibo risulta

componente fondamentale dei diritti da riconoscere alle comunità indigene con riferimento allo sfruttamento delle terre ancestrali e all’espressione delle pratiche e delle identità culturali12.

In secondo luogo, nell’approccio del diritto internazionale dei diritti umani, il cibo risulta ricondotto prevalentemente nell’al- veo dei diritti economici, sociali e culturali, cui corrispondono obblighi in capo gli Stati non già di realizzarli immediatamente, ma di compiere ogni sforzo per raggiungere, progressivamente, il loro pieno godimento. È nota altresì la problematica ricostru- zione di elementi di giustiziabilità di tali diritti13.

ternazionale-sui-diritti-economici-sociali-e-culturali-1966/12.

10. Cfr. Convenzione sui diritti del fanciullo, articolo 24 sul diritto alla sa- lute – mentre il cibo non è esplicitamente contemplato all’articolo 27 sul diritto ad un livello di vita adeguato; Convenzione sui diritti delle persone con disa- bilità, articolo 25 sul diritto alla salute ed articolo 28 sul diritto ad un livello di vita adeguato ed alla protezione sociale; Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne, articolo 12 su ed articolo 14 sui diritti delle donne nelle zone rurali (diritto ad un livello di vita adeguato).

11. Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, 16 November 1999, A-52, art. 12: «1. Everyone has the right to adequate nutrition which guarantees the possi- bility of enjoying the highest level of physical, emotional and intellectual deve- lopment. 2. In order to promote the exercise of this right and eradicate malnu- trition, the States Parties undertake to improve methods of production, supply and distribution of food, and to this end, agree to promote greater international cooperation in support of the relevant national policies».

12. Il tema è amplissimo, con riferimento tanto alle fonti giuridiche quanto alla dottrina, e può essere qui solo accennato: ad es., v. Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dei popoli indigeni, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 23 settembre 2007, UN Doc. A/RES/61/295.

13. V., per tutti, c. zanghì, La protezione internazionale dei diritti dell’uomo, Giappichelli, Torino, 2013; r. PisiLLo Mazzeschi, Sulla natura degli obblighi inter- nazionali di tutela dei diritti economici, sociali e culturali, in G. venturini, S. Ba- riatti (a cura di), Liber Fausto Pocar, vol. 1, 2009, Giuffrè, Milano, pp. 715–733.

In terzo luogo, peraltro, al di là del diritto pattizio, l’esistenza di obblighi internazionali sulla tutela di un ‘diritto al cibo’, dalla cui violazione sorga la responsabilità internazionale in capo agli Stati, è ancora oggi oggetto di contestazione nella Comunità internaziona- le. Il governo statunitense ha recentemente ribadito, nell’ambito del Consiglio dei diritti umani14, la posizione espressa dagli Stati Uniti

nel 1996 in occasione dell’adozione della Dichiarazione di Roma dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Alimentazione e l’A- gricoltura (FAO)15: nel diritto internazionale, il cibo adeguato o la

libertà dalla fame si porrebbero come obiettivi o aspirazioni per gli Stati che non si siano vincolati a convenzioni internazionali.

Nei confronti di un tema così ampio quale la tutela interna- zionalmente garantita ad un diritto umano al cibo, il presente la- voro intende svolgere alcune osservazioni circoscrivendo l’ana- lisi all’ambito normativo del Patto sui diritti economici, sociali e culturali, e indagando il rilievo che venga ad assumere il livello sub–statale, locale, per l’azione di governo volta ad attuare gli obblighi derivanti dal Patto. Da un lato, come si vedrà, questo trattato istituisce una tutela del diritto al cibo a livello quasi–uni- versale e dal contenuto articolato. Dall’altro lato, in prima battuta, è evidente come, ove esistenti in base all’assetto costituzionale di uno Stato, anche le comunità territoriali di governo regolamen- tino, se non quando gestiscano in maniera diretta, le modalità di acceso al cibo da parte degli individui, fermo restando che la responsabilità internazionale è imputata allo Stato unitariamente considerato pure nel caso di violazioni di obblighi internazionali compiuti da entità sub–statali di governo.

14. Explanation of Vote by the United States of America, A/HRC/34/L.21 (The Right to Food), Human Rights Council 34th session, Ginevra, 23 marzo 2017.

15. FAO, Report of the World Food Summit, 13–17 novembre 1996, Alle- gato II.

Nei paragrafi che seguono verranno tratteggiati il contenuto normativo del diritto al cibo e la natura degli obblighi e delle misure di attuazione richiesti agli Stati ai sensi del Patto, al fine di individuare se da essi risulti un rilievo specifico dell’azione di governo ai livelli sub–statali, ovvero se e quali politiche norma- tive e regolamentari, sussunte sotto la nozione e gli obblighi di tutela del diritto umano ad un’alimentazione adeguata, “tocchi- no” il livello locale di governo. Infine, alcune osservazioni più generali proveranno ad inquadrare quanto esposto, verificando la possibilità di prospettare l’allocazione di azione di governo a livello locale come un aspetto dell’obbligo di tutela del diritto al cibo nel diritto internazionale.

2. Il contenuto normativo del diritto ad un’alimentazione