CAPITOLO 5: LA LIBERALIZZAZIONE DELLE RISORSE IDRICHE
6.5 Principali risultati delle analisi
6.5.1 Qualità dell'acqua potabile e la protezione delle acque
Per quanto riguarda la qualità dell'acqua in generale in Austria, è attribuita maggior importanza ad attività preventive volte a proteggere le acque potabili rispetto a quanto accade in Francia o in Inghilterra e Galles. Gli ultimi due paesi, infatti, preferiscono soluzioni a problemi (fasi di trattamento per la produzione di acqua potabile) rispetto a misure preventive. Un buon esempio della sensibilità ambientale austriaca è l'uso dello strumento delle zone di
protezione delle acque: in Austria sono state designate grandi aree circostanti le sorgenti di
acqua come zone di protezione delle acque (circa il 10% di tutto il territorio nazionale), dove ci sono restrittive norme sull’utilizzo diretto della risorsa. Questo strumento è impiegato anche in Francia ma è stato inefficace: solo un terzo delle fonti di prelievo di acqua sono state segnalate. Anche in Inghilterra e Galles, c’è la possibilità di segnalare le sorgenti, tuttavia, contrariamente agli altri paesi, ciò non comporta alcuna restrizione nell’utilizzo diretto della
risorsa in queste zone.
Un altro esempio dell’attenzione austriaca all’ambiente è il fatto di conformarsi su scala nazionale alla direttiva CE sulle acque reflue urbane in merito alle prescrizioni sulle "aree
sensibili" (non appena anche Vienna e Graz si adegueranno al programma di investimenti
massicci nello smaltimento delle acque reflue sarà completato a livello nazionale). Al contrario, in Francia e in Inghilterra e Galles, questi requisiti (fase terziaria di depurazione in aree con oltre 10.000 abitanti) sono soddisfatti in misura molto inferiore.
6.5.2 Costi, prezzi, tariffe e trasparenza
Tutti i paesi esaminati sono in ritardo per quanto riguarda la trasparenza dei costi, che è il presupposto per stabilire prezzi davvero basati sui costi. In Francia e in Inghilterra e Galles le pratiche di contabilità richieste dalla direttiva comunitaria sulla trasparenza sono già praticate mentre, l'Austria dal 1990, sta’ gradualmente migliorando la trasparenza dei costi.
Allo stesso modo, il principio di causalità stabilito nella direttiva quadro sulle acque non è stato ancora pienamente attuato in nessuno dei paesi esaminati.
Per quanto riguarda lo scarico diretto dei carichi inquinanti nei corpi idrici (imposta di depurazione), in Austria e in Inghilterra e Galles si richiedono pesanti sovrattasse per l’inquinamento da scarichi indiretti, anche se non esiste nessuno strumento che tassi gli utenti domestici, l'industria e l'agricoltura in relazione ai carichi di inquinamento prodotto da loro
(ciò è in parte legato a problemi di misurazione). In Francia, c’è un'imposta indiretta per i carichi di inquinamento delle acque reflue.
Per quanto riguarda i valori quantitativi dei costi, tra tutti i paesi esaminati, il divario massimo stimato tra i costi sostenuti dal gestore e i proventi dalle tariffe e dalle tasse è quello austriaco, che riflette un alto grado di sovvenzioni. Per quanto riguarda la produttività del lavoro l’Austria segue Inghilterra e Galles, ma è davanti alla Francia. Ciò consente di ritenere che in Austria i costi più elevati (dal 30 al 50%) rispetto a quelli degli altri paesi studiati (rispetto alla Francia), di smaltimento delle acque reflue siano dovuti a fattori diversi dalla spesa per il personale. Senza proporre una visione quantitativa di tutti i singoli componenti, cercheremo di spiegare gli elevati costi di smaltimento delle acque reflue a carico dell'Austria: • costi di investimento estremamente elevati (rispetto a quelli degli altri paesi) innescano un elevato costo del capitale e quindi costi di produzione più elevati. I costi di investimento significativi sono legati da un lato alla ricerca di un livello di sviluppo e standard di depurazione delle acque reflue molto elevati e d'altra parte a elevati costi di investimento specifici (per metro di fognatura e / o abitante ) a causa della morfologia del territorio. Tuttavia gli investimenti, non sono sempre legati a fattori esogeni, si pensi ad esempio all’elevato grado di dispersione urbana in pianura e alle decisioni (di centralizzare o decentralizzare) non sempre convenienti in merito allo smaltimento delle acque reflue.
• La questione se i costi di investimento elevati sino dovuti anche al "lusso" dei metodi di costruzione può essere risolta solo in misura limitata: senza dubbio, il principio delle sovvenzioni previste non incentiva a risparmiare sui costi. Per contro, però, l’Austria ha volutamente optato per la politica di strutture resistenti e durevoli che, inoltre, dovevano rispettare elevati standard estetici e di integrazione con l'ambiente circostante, tutte queste caratteristiche non hanno fatto altro che far lievitare i costi. • Occorre sottolineare che il decentramento con strutture di piccole dimensioni permette un miglior funzionamento attraverso controlli effettuati direttamente degli operatori dell'impianto
di trattamento.
I prezzi medi e gli oneri per abitante e per anno non differiscono notevolmente nei paesi a confronto. I prezzi dell'acqua all’utente finale sono i più alti in Inghilterra e Galles, mentre l'Austria è il paese con la spesa per il trattamento delle acque reflue più elevata nonostante i prezzi austriaci siano mantenuti bassi dalle sovvenzioni pubbliche.
€/abitante 2001 prezzo base Austria Francia Inghilterra e Galles(a)
Acqua 105-130 120-130 100-110 (110)
Acque reflue 165-175 110-115 90-110 (115)
Totale 270-305 230-245 190-220 (225)
Tabella 6.15 Costi di produzione stimati per abitante connesso alla rete ( è incluso il consumo pubblico e industriale). (A) I valori senza parentesi sono i costi calcolati a livello della società, i valori tra parentesi corrispondono ai costi stimati esterni. basati sulla conversione della sovvenzione concessa al momento della privatizzazione ("dote verde") per le spese annue non sostenute secondo l'approccio costo
opportunità (calcolato dalla IFIP, studio di Inghilterra e *Galles). I valori corrispondono ad una media di stima a partire dal 1997, di norma, le stime più alte si applicano per gli anni antecedenti al 2000, mentre le stime più basse devono essere assunte per gli anni successivi al 2000 (conseguenza della revisione dei prezzi nel 1999).
Fonte: IFIP.
Austria Francia Inghilterra e Galles
Famiglia fittizia con un consumo di 150 m³
Famiglia fittizia con un
consumo di 120 m³ Famiglia reale
Acqua 60.70 63.14 70.67
Acque reflue 83.87 69.19 79.59
Totale 144.57 132.33 150.24
Tabella 6.16 Prezzo medio per abitante all’anno.
6.5.3 Gli investimenti e la conservazione del valore
Per quanto riguarda gli investimenti e la conservazione del valore i paesi presi in esame sono principalmente caratterizzati da un elevato grado di incertezza per quanto riguarda sia il valore effettivo degli impianti esistenti, l'estensione e l'applicazione pratica di necessari investimenti di sostituzione. In Francia e in Austria, una spinta agli investimenti ha avuto luogo nel 1960 e 1970, perciò tra 20 o 30 anni si affronterà un grande sfida, quando questi impianti diventeranno obsoleti più o meno simultaneamente. Sia in Francia che in Austria, re- investimenti sono sovvenzionati più estensivamente rispetto ad investimenti di sostituzione, dato confermato dal fatto che per entrambi i paesi il tasso di rinnovo è al di sotto del tasso di ammortamento. Per quanto riguarda l’Inghilterra durante la privatizzazione il settore idrico è stato oggetto di forti investimenti ma a seguito della privatizzazione il livello di investimento è diminuito notevolmente, anche se è ancora quasi il doppio (in termini reali) del livello della prima metà degli anni ‘80, quando il settore idrico era amministrato dal pubblico. Inoltre, al momento della privatizzazione, le imprese sono state in grado di acquisire il capitale fisso molto al di sotto del valore reale, mantenendo i costi del capitale relativamente bassi. Inoltre,
Inghilterra e Galles è l'unico paese esaminato in cui i crediti agevolati dalla Banca Europea
degli Investimenti (BEI) hanno un ruolo importante, come testimoniano le iniziative BEI per
promuovere la privatizzazione. Sempre per quanto riguarda le sovvenzioni queste sono fondamentali in Austria e Francia, infatti, mentre i costi operativi e i costi del capitale legati agli impianti del settore idrico in Inghilterra e Galles sono quasi interamente coperti dalle vendite attuali, tale strategia non è una fattibile in Austria o in Francia, soprattutto nelle zone scarsamente popolate. In Austria queste aree sono supportate da un sistema di sovvenzioni forte. In media, un terzo della spesa per investimenti, sia per l'approvvigionamento idrico che per lo smaltimento delle acque reflue, viene sovvenzionato da sussidi federali e provinciali. La Francia attraverso l’Agences de l'Eau, livella parzialmente gli oneri che ricadono sulle regioni.
6.5.4 Proprietà e investimenti
A causa delle incertezze riguardo al valore delle attività e il relativo rischio di investimento, la tendenza è di lasciare la proprietà di tali beni a enti pubblici (o no-profit). Una tendenza analoga è rivelata anche dalle discussioni politiche e dagli sviluppi dei paesi europei esaminati. Anche in Inghilterra e Galles, unico caso in Europa, dove la totalità del capitale fisso è di proprietà di imprese private, recenti sviluppi indicano la tendenza a riportare le immobilizzazioni, almeno in parte, in mano a enti no-profit probabilmente anche a causa della sempre più rigorosa disciplina dell’OFWAT. Ciò è legato agli sforzi, diffusi in Europa, di separare il ruolo del proprietario dell'impianto da quello di gestore. I modelli francesi di concessione o di gestione acquistano, quindi, sempre maggiore importanza.
6.5.5 Concorrenza e regolamentazione
Nonostante le tariffe ingiuste agli utenti, il settore idrico, a prescindere dalle strutture di proprietà e modifiche al sistema, mantiene il carattere di monopolio in tutti i paesi esaminati. Finora non esiste una concorrenza significativa per le tariffe agli utenti, il quadro giuridico prevede un certo grado di concorrenza solo per quanto riguarda i grandi clienti (industriali), ma in pratica anche questa è ostacolata da condizioni economiche, tecniche e naturali. Nonostante il numero di liberalizzazioni (offerta della possibilità di gestire il SII a una varietà di operatori chiamanti “common carriage”) questa tendenza non è cambiata. In Austria e Francia questo approccio è considerato troppo rischioso e inopportuno politicamente. Al contrario, in Inghilterra e Galles, i “common carriage”sono incentivati dalla legge, tuttavia,
aspetti tecnici e dei rischi sanitari impediscono l’entrata di nuovi soggetti nel mercato. Tuttavia, in tutti i paesi esaminati, la concorrenza esiste, sia pure in misura diversa, in segmenti chiave del mercato idrico, in particolare in Francia si segnala la presenza di una competizione per le attività a monte (concessioni di gestione e compiti analoghi) che porta alla riduzione dei costi, anche se solo di recente i gestori hanno cominciato a considerare la possibilità di perdere la concessione Secondo la teoria della regolamentazione55, il monopolio naturale (struttura tipica del settore idrico) deve essere economicamente regolamentato al fine di prevenire l'inefficienza e lo sfruttamento dei consumatori e di mantenere il controllo democraticamente legittimato sull'industria e le imprese a beneficio della comunità. Come dimostra il presente studio, i paesi utilizzano strumenti di regolamentazione estremamente divergenti: Inghilterra e Galles hanno istituito un regolatore centrale (OFWAT), in Francia e in Austria, dove le autorità locali sono responsabili del settore idrico, le autorità comunali sono responsabili delle politiche di gestione e della regolamentazione dei prezzi, anche se in modo molto meno completo rispetto al modello inglese. Con la concentrazione e il coinvolgimento dei privati nel settore idrico si è intensificato e potenziato il grado di istituzionalizzazione e regolamentazione economica (ad esempio in Inghilterra e Galles), così come la regolamentazione dei sistemi tariffari, si è chiamati a valorizzare con maggior precisione le spese di depurazione delle acque reflue, profitti ed investimenti necessari per garantire il servizio nelle diverse aree di approvvigionamento. In caso di sistemi di massimizzazione del profitto, la regolamentazione, in particolare in Inghilterra e Galles, ha incentivato la riduzione dei costi attraverso un price cap56.
In Austria, l’obiettivo principale dell’attività di regolamentazione è la promozione degli investimenti al fine di raggiungere standard ambientali relativamente elevati, senza dover aumentare le tariffe al di là di ciò che è socialmente accettabile. Questa politica diminuisce l’onere finanziario a carico degli utenti ma non riduce i costi esterni che sono pagati dallo Stato attraverso il meccanismo delle sovvenzioni. Questo approccio socio-politico incoraggia un’incontrollata diffusione urbana, dal momento che una parte dei costi di sviluppo urbano è sovvenzionata dallo Stato. In Austria così come in Francia è diffuso a livello comunale l'utilizzo di diversi metodi di controllo dei prezzi politicamente democratici. I rappresentanti democraticamente eletti dai cittadini negoziano i prezzi e le tasse comunali con le imprese private. In particolare in Francia, si sono sviluppate spontaneamente nuove forme di controllo pubblico, per lo più come risposta alla mancanza di efficaci contratti di controllo dell’operato delle imprese, ostacolati dalle autorità governative centrali locali:
55
Cf. Spelthahn, 1994; Sherman, 1989 et al.
• sono stati formati gruppi di auto-aiuto composti dai consumatori locali per lottare contro i prezzi eccessivi di acqua o la riduzione della qualità della risorsa; i media hanno supportato queste campagne, favorendo la revisione di numerosi contratti, che andavano ben oltre i comuni accordi stabiliti attraverso i contratti. Tradizionalmente, gli interessi dei cittadini e dei consumatori sono tutelati dai loro rappresentanti eletti nei consigli comunali (questo succede in Austria) . In caso di concentrazione del mercato e di intensificazione della privatizzazione, è necessario un maggior grado di istituzionalizzazione degli interessi dei consumatori tramite organizzazioni istituzionalizzate dal governo. Infatti, il caso di Inghilterra e Galles nel periodo successivo alla privatizzazione del 1989 conferma il timore di incorrere in una completa perdita di controllo
democratico dei consigli comunali.
Per quanto riguarda i soggetti privati che entrano del settore idrico in Inghilterra e Galles, la privatizzazione e il divieto di fusioni imposto dall’OFWAT, hanno facilitato l'acquisizione delle società idriche da parte di imprese straniere. Così gli investitori francesi, seguiti dagli statunitensi e recentemente anche dai tedeschi hanno acquisito quote di mercato sempre maggiori del settore idrico inglese. Mentre per quanto riguarda i gruppi francesi Vivendi,
Ondeo e Saur, che sono oggetto di una regolamentazione piuttosto morbida nel proprio paese,
sono stati in grado di ampliare in maniera massiccia su scala internazionale la diversificazione in altri settori e si propongono come leader di mercato in tutto il mondo. Al contrario, in Austria la struttura aziendale su piccola scala, di proprietà pubblica comunale, ostacola la partecipazione delle imprese austriache alla concorrenza internazionale, ma allo stesso tempo, rende l'acquisizione delle imprese nazionali poco attraente per le imprese straniere.