‘Better Safe than Sorry.’ È questa l’ovvia, e quasi banale, logica sottesa al principio di precauzione. L’ovvietà di tale logica, la si può cogliere appieno solamente a posteriori, quando l’evento, che si sarebbe dovuto evitare, si è invece verificato.74 Il principio di precauzione nasce nella
società industrializzata, in cui, a causa del velocissimo aumento della tecnologia, accompagnata spesso dell’incertezza scientifica, c’è il rischio75
che le attività umane possano creare pericolo a persone, fauna e flora. Per questo motivo, è chiesto ai governi di far fronte a questo rischio, stabilendo a priori il comportamento da tenere in caso di incertezza scientifica riguardante attività potenzialmente pericolose. Questo obiettivo viene raggiunto attraverso l’impiego del principio di precauzione che, se correttamente e intelligentemente interpretato e applicato, può aiutare noi (e la scienza) ad evitare di cadere dell’irrazionalità.76
Il principio di precauzione dovrebbe rassicurare quei sentimenti di paura che potrebbero scaturire da forze incontrollabili ed irreversibili derivanti dall’uso della tecnologia. Questi sentimenti sono meritevoli di
73 Cfr. FODELLA A., I principi generali, op. cit., pp. 117 ss.. Sul principio dello
sviluppo sostenibile si veda anche ANNIBALE S., La tutela ambientale in campo
internazionale, Cedam, Padova, 1996, pp. 338 ss..
74 Così, per esempio, solo dopo il verificarsi di un incidente stradale, ci si rende
conto che sarebbe stato più opportuno viaggiare con mezzi pubblici.
75 Il rischio è definito come ‘the probability of an adverse effect happening to a human
being or to the environment (including flora and fauna) resulting from exposure to a hazard, which may be biological, chemical or physical”, mentre per incertezza s’intende “ the state of having doubt, not being confident, about the reliability, accuracy or relevance of information”.
Cfr. BUTTI L., The precautionary principle in environmental law: neither arbitrary nor
capricious if interpreted with equilibrium, Giuffrè, Milano, 2007, p. 1.
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46 ascolto, e vanno dunque formulate ed applicate regole in grado di guidare lo sviluppo e il sapere tecnologico in modo sicuro.77
A livello nazionale, una prima compiuta espressione del principio di precauzione si ebbe in Germania, a seguito della catastrofe ecologica delle piogge acide che devastò la Foresta Nera. Il Vorsorgeprinzip (letteralmente ‘principio del preoccuparsi in anticipo’) fu accolto dalla legislazione tedesca nei prima anni Settanta: prima di essere un principio era, però, un programma politico della socialdemocrazia tedesca, volto a fronteggiare i problemi ambientali. Questa ‘epifania giuridica’ del concetto di precauzione, era finalizzata alla pianificazione e proceduralizzazione dell’attività amministrativa nei confronti di un rischio tipizzato; non assumeva ancora il rango di un principio sistematico, suscettibile di applicazione analogica in ambito giuridico. Una simile razionalizzazione arrivò negli anni seguenti: il Vorsorgeprinzip impone che i danni cagionati all’ambiente naturale siano evitati in anticipo, secondo le opportunità e le possibilità. Questo implica di monitorare i pericoli alla salute e all’ambiente, cercando di esplicare le relazioni di causa ed effetto, e impone di agire anche qualora non via sia una piena comprensione scientifica di queste relazioni. Il passaggio dal Vorsorgeprinzip tedesco al
Precautinary Principle internazionale, avvenne durante le prime due
conferenze internazionali sulla protezione ambientale del Mare del Nord: nelle bozze del documento si legge che ‘the environment is best protected against
pollution through timely preventive measures’, mentre nel testo finale tale formula
fu sostiuita col riferimento al ‘principle of precautinary action’.78
La vera consacrazione del principio di precauzione la si rinviene, però, nel principio 15 della Dichiarazione di Rio e costituirà un punto
77 Per approfondimenti sul rapporto fra diritto e tecnologia e una
riflessione approfondita su questioni filosofiche e sociologiche dalle quali trarrà origine il principio di precauzione, si veda IZZO U., La precauzione
nella responsabilità civile. Analisi di un concetto sul tema del danno da contagio per via trasfusionale (e-book),
http://eprints.biblio.unitn.it/archive/00001253/, UNITN e-prints, 2007, pp.
11 ss..
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47 chiave per numerosi trattati internazionali, fra cui si richiama il Protocollo di Cartagena.79 Il principio 15 afferma:
“In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.”
Da tale enunciato si evince come l’incertezza scientifica, riguardo alle potenziali conseguenze negative sull’ambiente, non può essere usata come esimente per non adottare misure preventive atte a proteggere l’ambiente medesimo. In tal senso, il principio di precauzione non sembra essere una precisa regola di comportamento, quanto più un principio guida, destinato ad orientare le decisioni dei governi, oltre che dei tribunali internazionali.80
La precauzione differisce dalla prevenzione81, anche se quest’ultima costituisce un corollario della prima. Col principio di prevenzione, si aspira a limitare i comportamenti dai quali si è certi che possa derivare un danno per l’ambiente; col principio di precauzione, si vuole invece indicare come ci si deve comportare quando non vi sia certezza sulle potenziali conseguenze negative per l’ambiente.82
Il principio 15 della Dichiarazione di Rio – così come è stato recepito in numerosi accordi internazionali, come quelli riguardanti l’inquinamento atmosferico, la fascia d’ozono e i cambiamenti climatici83 – risulta esplicitato, piuttosto che attraverso la previsione di precisi obblighi di condotta per gli Stati, attraverso l’indicazione di una serie di requisiti per
79 V. infra, Parte I, par. 2.3.4 .
80 Cfr. FODELLA A., I principi generali, op. cit., p. 104. Si veda anche ANNIBALE
S., La tutela ambientale, op. cit., pp. 340 ss..
81 V. supra, Parte I, par. 2.1 .
82 Cfr. FODELLA A., I principi generali, op. cit., p. 104.
83 Per un approfondimento riguardanti questi trattai si rimanda a
PONTECORVO C.M., Il principio di precauzione e la regolamentazione volta a
combattere i cambiamenti climatici e l’inquinamento dell’atmosfera, in BIANCHI A.,
GESTRI M.(a cura di), Il principio precauzionale nel diritto internazionale e comunitario, Giuffrè, Milano, 2006, pp. 221 ss..
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48 le misure che gli Stati sono chiamati ad adottare a titolo precauzionale in vista della realizzazione degli obiettivi. Così, innanzitutto, il rischio del danno deve essere serio ed irreversibile e ciascuno Stato applicherà tale approccio secondo le proprie capacità. Le misure che si richiede allo Stato di adottare, non devono essere eccessivamente onerose (cost-effective, ovvero devono essere ragionevoli in un’ottica di proporzione costi-benefici), e non devono neppur essere eccessivamente arbitrarie o discriminatorie.84
Con la fissazione di questi requisiti di legittimità, la portata e la sfera di applicazione concreta del principio di precauzione risultano ristrette. È interessante rilevare come la previsione dei requisiti citati, sia indice di una evidente volontà degli Stati di assicurare adeguata tutela a valori internazionali tendenzialmente confliggenti con quelli della tutela ambientale, come, per esempio, la libertà di commercio. Proprio questa volontà, è stata la causa di una mancata formulazione più ampia del principio in questione: le misure precauzionali continuano a trovare resistenze a livello politico ed economico, a causa dell’impatto che esse sono suscettibili di provocare in settori, in cui gli interessi economici sono particolarmente sensibili e rilevanti.85
Col principio di precauzione, viene imposto l’obbligo, per chi ha intenzione di effettuare un’attività potenzialmente pericolosa, di dimostrare che i benefici derivanti da tale attività superano i potenziali danni all’ambiente e si prevede che, nel caso in cui permanga l’incertezza sui potenziali effetti negativi dell’attività in questione, oppure vi sia il rischio di un danno ambientale irreversibile, l’attività non possa aver luogo. Il principio di precauzione implicherebbe, quindi, una sorta di inversione dell’onere della prova, consentendo solo le attività di cui si riesce a dimostrare la non dannosità per l’ambiente.86
84 Cfr. PONTECORVO C.M., Il principio di precauzione, op . cit.,pp. 265 ss. e
FODELLA A., I principi generali, op. cit., p. 105.
85 Cfr. PONTECORVO C.M., Il principio di precauzione, op. cit., pp. 272-273. 86 Cfr. FODELLA A., I principi generali, op. cit., p. 105. Si segnala come BUTTI L.
in The precautionary principle, op. cit., pp. 3-4, sostiene come l’inversione dell’onere della prova non sia una conseguenza né necessaria né automatica del principio di precauzione.
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49 Il principio precauzionale appare potenzialmente suscettibile di influenzare i comportamenti degli Stati in vista della tutela anticipata dei beni ambientali, o ispirando norme pattizie, con le quali si prevedono obblighi sostanziali e/o procedurali per le parti, o fungendo da criterio ermeneutico sul quale gli Stati devono basare la loro interpretazione. Il principio precauzionale può, quindi, fungere sia da criterio interpretativo, sia da principio di ispirazione normativa (ispiratore, cioè, di norme precettive) e sia, infine, come emergente principio operativo, chiamato ad operare nelle situazioni di rischio ambientale.87
Come già più volte ripetuto, il principio di precauzione è presente in molti strumenti internazionali vincolanti. Nonostante ciò, è difficile riconoscerne lo status di norma consuetudinaria, ovvero di norma di portata generale e di carattere precettivo per gli Stati. Infatti, il carattere vago, indeterminato e multiforme che il principio di precauzione assume a seconda dei contesti, ostacola, di fatto, la possibilità che il principio eserciti un funzione normativo-precetiva propria, quale fonte immediata e diretta di obblighi per gli Stati; ciò impedisce che tale principio possa vincolare gli Stati al di fuori dei specifici accordi in cui esso è presente. Anche se il giudice Weeramantry nella sua opinione dissenziente, nel caso degli
esperimenti nucleari II che vedeva opposta la Nuova Zelanda e la Francia88,
ha sostenuto la natura consuetudinaria, è forse più corretto ritenere che il principio precauzionale appartenga alla categoria delle ‘norme generali c.d. programmatiche’, cioè di quelle norme che prescrivono indirizzi di azione da svolgere in futuro o procedono ad astratte proclamazioni di diritti senza determinare il contenuto o i mezzi per la loro soddisfazione. Il principio di precauzione sarebbe, quindi, una regola programmatica di carattere generale.89
87 Cfr. PONTECORVO C.M., Il principio di precauzione, op. cit., p. 275.
88 La Nuova Zelanda invocava il principio di precauzione per sostenere l’illiceità
degli esperimenti nucleari effettuati dalla Francia nel Pacifico meridionale.
89Cfr. PONTECORVO C.M., Il principio di precauzione, op . cit., pp. 276 ss. e
FODELLA A., I principi generali, op. cit., p. 106. Della stessa opinione anche MONTINI M., La necessità ambientale, op. cit., pp. 39 ss..
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