Anche nel sistema del lavoro pubblico spagnolo assume cruciale rilevanza il concetto di responsabilità. Essa è strettamente correlata al binomio politica-amministrazione, connessione che in Spagna risulta essere particolarmente forte e che è chiaramente visibile nel sistema delle nomine. Qui, a differenza di ciò che accade in altri paesi europei, tra cui l’Italia, dove vengono stabilite delle durate fisse dei mandati dei dirigenti pubblici diverse da quelli dei politici, la prassi vuole che la vita politica dell’alto dirigente sia strettamente legata a quella del Governo che lo ha nominato, “senza quasi avere la possibilità di acquisire un certo margine di autonomia basato sulla professionalità: la caduta del governo, in specie quando comporta un cambio di tendenza politica, si porta via - prima o poi - la maggior parte degli altos cargos”286.
Sotto questo aspetto, nel corso degli anni la copertura dei posti dirigenziali è stata giustificata, dal punto di vista costituzionale, mediante criteri rigorosamente politici o attraverso il cosiddetto sistema di libre designación –dove la discrezionalità del Governo nella loro designazione appare limitata, giacché la scelta del candidato viene effettuata fra i
285Come da tempo evidenziato in dottrina e per cui si rinvia a WILSON J., Bureaucracy: what government agencies do and
why they do it, Basic Books, 1989; DUNSIRE A., Administration. The word and the science, London, 1973.
286 Così JIMÉNEZ ASENSIO R., Altoscargos y directivos públicos (Un studio sobre las relaciones entre política y administración en
146 funzionari pubblici- il che costituisce, un prolungamento dell’apparato politico, ora inserito nel livello strettamente funzionariale287.
È in tema di regime giuridico degli altos cargos, contenuto nella Legge 6/1997 (LOFAGE)– che racchiude previsioni relative alla nomina, temporalità, responsabilità e revoca nel carico -, che si evince in maniera netta il fatto che il sistema direttivo spagnolo sia retto principalmente sulla base di criteri di fiducia politica.
La regola generale in tema di nomina, contenuta nell’art.6, comma 10, LOFAGE sancisce che la nomina dei titolari degli organi direttivi venga realizzata “secondo criteri di competenza professionale ed esperienza, nell’ambito dei principi fissati da questa Legge”. Viene perseguita, in tal modo, la professionalizzazione degli altos cargos dell’Amministrazione; una professionalizzazione che, tuttavia, risulta più che altro illusoria, giacché la norma legale non ha ancora stabilito con quali criteri possano essere determinate la competenza professionale e l’esperienza del candidato prescelto288.
Può rivelarsi proficuo, effettuare una breve digressione onde individuare i concreti postulati costituzionali del modello direttivo spagnolo. La Costituzione Spagnola del 1978, ad esempio, fa riferimento a tale questione, anzitutto attraverso l’art. 97, precetto fondamentale qualora si vogliano affrontare le relazioni politica-amministrazione289, e il cui tenore letterale stabilisce quanto segue: “Il Governo dirige la politica nazionale ed estera, l’Amministrazione civile e militare e la difesa dello Stato. Esercita la funzione esecutiva e la potestà regolamentare conformemente alla Costituzione e alle leggi”290. Dal precetto costituzionale trascritto si desume l’esistenza di tre strumenti attraverso i quali verrebbe portata avanti la funzione direttiva del governo, ovvero la direzione politica, la direzione dell’Amministrazione e la funzione esecutiva291.
L’attribuzione al Governo della funzione direttiva della Pubblica Amministrazione stabilita dall’art. 97 CE rappresenta la base per giustificare e legittimare la provvista di determinati altos
cargos dell’Amministrazione, quelli che si trovano nel cosiddetto vertice amministrativo,
287V. BLANCO GAZTANAGA C., La figura del directivo público profesional: reclutamiento estatuto, Revista Documentación
Administrativa, n° 286-287, enero-agosto 2010, pp. 179-205.
288 MAESO SECO L.F., La “cuestión directiva” y el régimen jurídico del personal directivo AGE: algunas ideas para la toma de
decisiones en la materia, in AA.VV. (a cura di ORTEGA ÁLVAREZ L.EMAESO SECO L.F.), La alta dirección pública:
análisis y propuestas, Madrid, 2010, p. 93.
289 BERMEJO VERA J., Imparzialità vs. indirizzo politico: le variabili del rapporto tra politica e amministrazione nella dinamica
delle istituzioni, in Dir. amm., 2007, p. 15
290 Nel testo originale: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcióne jecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes”.
291 PORRAS NADALES A., Las relaciones entre el Gobierno y la Administración en la Constitución de 1978, in Revista vasca de
147 facendo sì che poggi su criteri di fiducia politica. In effetti, il potere di nominare i titolari degli organi dirigenziali da parte del Governo sarebbe, assumendo tale interpretazione, “non solo uno strumento attraverso il quale poter far rispettare il mandato costituzionale dell’articolo 97, ma anche una garanzia di catena di comando con cui verrebbero certamente garantiti la traslazione e il compimento dell’agenda politica del governo da parte di tutti i livelli della struttura amministrativa”292. Non solo, la nomina “politico-governativa” dei dirigenti dell’Amministrazione concederebbe ad essi, inoltre, una legittimità democratica di cui erano originariamente privi293.
In tema di responsabilità degli altos cargos con l’approvazione della LOFAGE, si è cercato, tra l’altro, di istituzionalizzare in Spagna un tipo di dirigenti pubblici professionali, ma non sono stati fatti progressi nemmeno sotto questo aspetto. La norma citata in precedenza si limita a segnalare che ai titolari degli organi direttivi verranno applicati, nell’esercizio delle loro funzioni: la responsabilità professionale, personale e diretta per la gestione svolta; saranno soggetti, inoltre, al controllo e alla valutazione della gestione, un controllo condotto da parte dell’organo superiore o direttivo competente –art. 6, comma 10. Viene lasciato in sospeso, dunque, il modo in cui verrà resa effettiva tale responsabilità gestionale e quali meccanismi di valutazione verranno adottati per valutare la gestione del direttivo pubblico; quest’ultimo aspetto, inoltre, appare condannato all’inefficacia, poiché il controllo viene affidato al superiore gerarchico che, di solito, sarà colui che avrà proposto - o accettato- la nomina dell’organo direttivo294. In poche parole, la previsione legale appare nuovamente priva della concretezza necessaria a rendere fattibile l’applicazione della responsabilità gestionale o professionale, benché si tratti di una condizione sine qua non per la creazione di una vera dirigenza pubblica professionale.
In coerenza con il sistema di nomina degli altos cargos previsto dalla Legge 6/1997, il cui elemento fondamentale, come si è visto, è quello della fiducia politica, la revoca del dirigente pubblico si basa altresì sul ritiro della fiducia politica concessa inizialmente dall’organo politico. In altri termini, risultano a tali effetti indifferenti - o quantomeno non saranno determinanti- i risultati ottenuti dalla sua attività, se vengono o meno raggiunti gli obiettivi
292 MAESO SECO L.F., Una aproximación al régimen jurídico de los directivos públicos: el caso de Francia, Reino Unido, Italia y
España, in Informe para la Comisión de estudio de la situación actual y perspectivas de la Administración general del Estado,
2007, Madrid, pp. 58-59.
293 MAESO SECO L.F., Una aproximación al régimen jurídico de los directivos públicos: el caso de Francia, Reino Unido, Italia y Españ, op. cit., p. 59.
148 perseguiti, talché, se discrezionalmente si è nominati dirigenti, allo stesso modo si può essere destituiti295.
Sezione I
PROFILI SANZIONATORI
10. Le conseguenze dell’accertata responsabilità: il mancato rinnovo