La formula dell’in-house providing è stata utilizzata in ambito comunitario, per la prima volta, dalla Commissione UE nel Libro bianco sugli appalti pubblici del 1998, nel quale gli appalti in- house sono definiti come “quelli aggiudicati all’interno della pubblica amministrazione, ad esempio tra amministrazione centrale e locale, o, ancora, tra una amministrazione e una società da questa interamente controllata”.182 La nozione
comunitaria dell’in-house providing è stata mutuata dall’ordinamento anglosassone, dove è tradizionalmente contrapposta all’ipotesi del contracting out, come modalità con la
182C. Alberti, Appalti in house, concessioni in house ed esternalizzazione, in
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quale una pubblica amministrazione dispone per
l’approvvigionamento di beni, servizi e forniture, o l’erogazione di servizi. L’ordinamento anglosassone contempla, infatti, procedure concorrenziali con le quali le amministrazioni pubbliche sono tenute a confrontare l’opzione dell’in-house con la possibilità di esternalizzare (contracting out) l’esercizio dell’attività o la produzione delle risorse necessarie al suo svolgimento, allo scopo di ottimizzarla in conformità ai principi di economicità, efficacia ed efficienza. Il produttore in-house è soggetto, così, ad un confronto concorrenziale con produttori esterni.183 Tuttavia non era prevista una nozione definita di in-
house, evitando una disciplina diretta da parte del legislatore, è toccato alla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE colmare questa lacuna tentando di armonizzare i principi di comunitari della tutela della concorrenza con il potere di autorganizzazione
riconosciuto in ambito comunitario alle pubbliche
amministrazioni. A questi indirizzi comunitari si era adeguata anche la giurisprudenza nazionale che ha definito la società in- house come:” la società in house è un istituto nato nel diritto europeo con la finalità di limitare le ipotesi in cui si può derogare alle regole della “concorrenza per il mercato” mediante il ricorso a forme di affidamenti diretti di compiti relativi alla realizzazione di opere pubbliche o alla gestione di servizi pubblici”.184 In ambito
nazionale, in linea con l’evoluzione del modello comunitario, si è svolto un intervento di riordino organico della normative sulle società partecipate pubbliche contenuto nella legge delega n.
183 D.Casalini, L’Organismo di diritto pubblico e l’organizzazione in house, Jovene, Napoli,
2009.
184 Cons. Stato, Ad. Comm. Spec., parere del 16-3-2016, n. 438 sulla bozza del TU in materia
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124/2015 nota come Legge Madia, che sebbene identifichi la società in-house come un tipo di società pubblica, sembra voler condurre ad una qualificazione privatistica tutte le società a partecipazione pubblica, comprese quelle in-house per la quale è prevista una delega al governo di prevedere una disciplina specifica per l’individuazione delle modalità e dei termini di affidamento del servizio in-house e per tentare di rendere la disciplina del diritto comune sulle società di capitali con le peculiarità del modello in-house.185 In fase attuativa il Governo
ha definito il modello in-house, ai sensi degli articoli 1 e 16 del Tusp (Testo Unico sulle società a partecipazione pubblica), come società su cui un’amministrazione esercita il controllo analogo o più amministrazioni lo esercitano in modo congiunto solo se non vi sia partecipazione di capitali privati, ad eccezione di quella prescritta da norme di legge e che avvenga in forme che non comportino controllo o potere di veto, né l'esercizio di un'influenza determinante sulla società controllata e infine soddisfano il requisito dell’attività prevalente, pari ad oltre l’80% del loro fatturato sia effettuato nello svolgimento dei compiti a esse affidati dall'ente pubblico o dagli enti pubblici soci.186 Il Tusp
ha quindi stabilito che gli statuti delle società in-house devono prevedere che oltre l’80% del loro fatturato sia effettuato nello svolgimento dei compiti a esse affidati dall'ente pubblico o dagli enti pubblici soci, ma al contempo, è stata prevista la possibilità che la produzione ulteriore rispetto al predetto limite di fatturato possa essere rivolta anche a finalità diverse, solo a condizione che la stessa permetta di conseguire economie di scala o altri recuperi di efficienza sul complesso dell'attività principale della
185V. Donativi, Le società a partecipazione pubblica, Ipsoa, Milano, 2016 186 https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01043942.pdf
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società. La tassa sui rifiuti (TARI) è il tributo destinato a finanziare i costi relativi al servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti ed è dovuta da chiunque possieda o detenga a qualsiasi titolo locali o aree scoperte suscettibili di produrre i rifiuti medesimi. La TARI è stata introdotta, a decorrere dal 2014, dalla legge n. 147 del 2013 (legge di stabilità per il 2014), quale tributo facente parte, insieme all’IMU e alla TASI, della IUC. La TARI ha sostituito la TARES, che è stata in vigore per il solo 2013 e che, a sua volta, aveva preso il posto di tutti i precedenti prelievi relativi alla gestione dei rifiuti urbani, sia di natura patrimoniale sia di natura tributaria (TARSU, TIA1, TIA2). I comuni che hanno realizzato sistemi di misurazione puntuale della quantità di rifiuti conferiti al servizio pubblico hanno la facoltà di applicare, in luogo della TARI, che ha natura tributaria, una tariffa avente natura di corrispettivo.187
La TARI è dovuta da chiunque possieda o detenga il locale o l’area e, quindi, dal soggetto utilizzatore dell’immobile. In caso di detenzione breve dell’immobile, di durata non superiore a sei mesi, invece, la tassa non è dovuta dall’utilizzatore ma resta esclusivamente in capo al possessore. Il tributo è corrisposto in base a tariffa riferita all’anno solare e commisurata tenendo conto dei criteri determinati dal metodo normalizzato. In alternativa il Comune, seguendo il principio comunitario del “chi inquina paga”, può ripartire i costi tenendo conto delle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie in relazione agli usi e alla tipologia delle attività svolte nonché al costo del servizio sui rifiuti. tenendo conto delle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie in relazione agli usi e alla tipologia delle attività svolte nonché al
187 https://www.finanze.it/opencms/it/fiscalita-regionale-e-locale/iuc-imposta-unica-
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costo del servizio sui rifiuti. Le tariffe si distinguono in domestiche e non domestiche: le prime sono costituite soltanto dalle abitazioni familiari e le seconde ricomprendono tutte le restanti utenze (attività commerciali, industriali, professionali e produttive in genere). Il comune ha facoltà di introdurre agevolazioni ed esenzioni.188 All’importo della TARI, deliberato dal Comune, si
aggiunge l’Addizionale Provinciale nella misura determinata dalla Provincia e riversata interamente alla stessa. Per il comune di Livorno dal 2 gennaio 2018 la gestione della TARI non è più affidata ad Aamps ma alla società ICA Srl.189 L’ambito territoriale
ottimale Toscana Costa è costituito dai comuni compresi nelle province di Livorno (esclusi i Comuni di Campiglia Marittima, Castagneto Carducci, Piombino, San Vincenzo, Sassetta, Suvereto), Lucca, Massa Carrara e Pisa. Dal 1° gennaio 2012 le funzioni esercitate, secondo la normativa statale e regionale, dalle autorità di ambito territoriale ottimale sono state trasferite ai comuni che le esercitano obbligatoriamente tramite l'Autorità servizio rifiuti. L’Autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, ente rappresentativo di tutti i comuni appartenenti all'ambito territoriale ottimale di riferimento, svolge le funzioni di programmazione, organizzazione e controllo sull'attività di gestione del servizio. Gli organi dell’Autorità sono: l’Assemblea, composta da tutti i Sindaci dei Comuni appartenenti ATO Toscana Costa che detengono differenti quote partecipative; Il Direttore Generale, che è l'organo di amministrazione dell'Autorità servizio rifiuti ed è nominato dall'assemblea d'intesa con il Presidente della Giunta Regionale tra soggetti dotati di alta professionalità nel settore dei servizi pubblici locali. Il Direttore
188 Legge 27 dicembre 2013, n. 147 189 https://www.aamps.livorno.it
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generale dura in carica sette anni e non può essere rinnovato; Il revisore unico dei conti, è nominato dall'Assemblea e ad esso spetta la verifica la regolarità della gestione e la corretta applicazione delle norme di amministrazione, di contabilità e fiscali, resta in carica sette anni e non può essere confermato; Il Consiglio Direttivo, ha funzioni consultive e di controllo, è composto da sette membri, nominati dalla Assemblea tra i suoi componenti, formula pareri preventivi sugli atti del direttore generale da sottoporre all'approvazione dell'Assemblea e verifica la coerenza dell'attività del direttore generale rispetto agli indirizzi formulati dall'assemblea, informandone la stessa Assemblea.190Di seguito, struttura operativa:
Fonte: sito Ato Toscana Costa
All’interno dei comuni che compongono l’ATO Toscana Costa il dato medio della raccolta differenziata dei rifiuti è del 58%, lontano dall’obbiettivo del 65% fissato dalla normativa nazionale, sebbene più alto della media Toscana (53%). L’ATO, al fine di
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migliorare queste percentuali (obbiettivo 71%), ha approvato la graduatoria dei nuovi finanziamenti erogati dalla Regione Toscana per l’incremento della raccolta differenziata: si tratta di 13 progetti per un finanziamento complessivo di circa 5 milioni di euro (pari al 47% dei costi d’investimento previsti).191 Questi
progetti riguardano in particolare l’introduzione ed il miglioramento delle raccolte differenziate porta a porta, di prossimità e con cassonetti ad accesso controllato, anche tramite tariffa puntuale, e la realizzazione di nuovi centri di raccolta o il potenziamento di quelli esistenti. Con l’attivazione di tutti i progetti approvati, sia quelli appena finanziati che quelli finanziati nel 2018 per ulteriori 12 milioni di euro, l’Autorità d’ambito prevede di raggiungere il 71,8% di raccolta differenziata a livello di area vasta. Con il principio che la differenziata è infatti un necessario passaggio intermedio, ma il fine ultimo è l’effettivo riciclo e reimmissione sul mercato dei rifiuti separati dai cittadini.192