Il decreto di ricostruzione della città di Varsavia (dekret o odbudowie m. st. Warszawy), del 2 febbraio 1945, (pubblicato nella Gazzetta ufficiale solo il 24 maggio, dato che le discussioni sulla sua versione finale durarono oltre tre mesi), sanzionò ufficialmente l’avvio dell’immensa opera e la costituzione degli organi che avrebbero dovuto dirigerla: il Consiglio superiore per la ricostruzione di Varsavia (Nrow, Naczelna rada odbudowy Warszawy), il cui scopo principale era quello di «mobilizzare le risorse spirituali e materiali dell’intero paese per l’opera di ricostruzione della capitale»1. Il Comitato per la ricostruzione della capitale (Komytet odbudowy stolicy), invece, avrebbe esercitato un ruolo di coordinamento e di controllo dell’opera di ricostruzione.
L’organo che, anche a livello simbolico, più di tutti ebbe a che fare con la ricostruzione fu, ad ogni modo, l’Ufficio per la ricostruzione della capitale (Bos, Biuro odbudowy stolicy), attivato il 14 febbraio 1945 in sostituzione dell’Ufficio per l’organizzazione della ricostruzione di Varsavia (Biuro organizacji odbudowy Warszawy) diretto da Jan Zachwatowicz, che era stato creato pochi giorni dopo la Liberazione. A dirigerlo venne chiamato Roman Piotrowski, un architetto che negli anni tra le due guerre mondiali gravitava attorno al mondo delle avanguardie razionaliste. I compiti assegnati al Bos comprendevano l’opera di ricostruzione nella sua totalità: stime dei danni subiti e valutazione dei costi, nel caso in cui fossero possibili, delle riparazioni; elaborazione dei piani regolatori generali e e di quelli settoriali; progettazione delle ristrutturazione, ricostruzione o costruzione di singoli edifici; stesura
dei piani finanziari e di investimento, nonché la stessa realizzazione di quanto veniva progettato.
L’Ufficio venne diviso in undici dipartimenti. I più importanti erano: Urbanistica (diretto da Waclaw Ostrowski, vice Zygmunt Skibniewski e Stanislaw Albrecht); Architettura e ingegneria (Bohdan Lachert), Architettura monumentale (Jan Zachwatowicz, vice Piotr Biegansmki e Bruno Zborowski), Inventario e statistiche, Catasto, Pianificazione economica. Un compito specifico era quello assegnato al dipartimento Propaganda: curare la pubblicazione delle riviste specializzate quali Kronika Warszawy, Przeglad Prasy, Biuletyn Informacjiny, Skarpa Warszawska, Stolica e, soprattutto, promuovere la causa della ricostruzione della capitale sia in Polonia che all’estero. Ci si rese subito conto, come si legge nelle circolari del suddetto ufficio, che la ricostruzione poteva essere portata a termine
Solo quando l’importanza di tale questione sarà stata capita da ogni cittadino polacco [...]. Il clima emozionale per questo grande compito indubbiamente esiste nella società polacca. Infatti non vi è polacco che non ami intensamente la propria capitale [...]. Varsavia, inoltre, è sulla bocca dell’intera Polonia. La ricostruzione viene raccontata dalla stampa, la si sente alla radio, se ne vedono i progressi al cinema1.
Si cercò di far sì che l’intera nazione contribuisse alla ricostruzione del proprio centro politico, economico e culturale più importante, “invitando” la popolazione a prestare il proprio lavoro per le opere di rimozione della macerie, costituendo un Fondo per la ricostruzione della capitale, al quale far arrivare le donazioni di coloro che avrebbero voluto partecipare monetariamente. Non sempre gli sforzi vennero ripagati.
Di importanza notevole per gli sviluppi futuri fu il fatto che il Bos venne messo in posizione di dipendenza dal ministero della Ricostruzione; l’articolo 7 del decreto del 2 febbraio sentenziava, infatti, che le spese per la ricostruzione sarebbero stata coperte dal suddetto dicastero. In questa maniera il Bos cessò, praticamente fin da subito, di essere un ufficio municipale – era stato formalmente attivato presso l’ufficio del sindaco di Varsavia – e divenne, per lo meno de facto se non proprio de iure, una emanazione dell’autorità centrale. Come ricordò molti anni dopo il ministro della Ricostruzione di allora, Michal Kaczorowski2, lo stato sentiva infatti la necessità di non cedere ad altri la direzione dell’opera di ricostruzione. Le stesse prime sedute del Comitato per la ricostruzione della capitale vennero per buona parte dedicate proprio a questo conflitto
1 AAN, URM, Odbudowa Warszawy, 5/430, k. 70.
di competenze fra gli organi statali e quelli locali. Le autorità municipali, evidentemente, non erano disposte a rinunciare totalmente a ciò che ritenevano una loro prerogativa1.
Negli anni a seguire, proprio sfruttando le limitate capacità delle autorità locali di incidere sulle scelte del Bos, la ricostruzione poté subire un processo di centralizzazione che, a ben guardare, per quanto graduale fu piuttosto rapido. Un primo decisivo passo in questa direzione venne fatto con la creazione della figura di Commissario per la ricostruzione di Varsavia, il 25 aprile 1947. A Piotrowski, chiamato a ricoprire anche questa carica – nel ’48 sarebbe diventato anche sottosegretario di Stato presso il ministero della Ricostruzione – venne affidato il «coordinamento di tutti i lavori in materia di ricostruzione della capitale, intrapresi da tutti gli organi dell’autorità statale, dalle imprese statali, dalle cooperative, dalle istituzioni pubbliche e dall’iniziativa privata»2. Pochi mesi dopo, il decreto-legge sulla ricostruzione di Varsavia, del 3 luglio 19473, restrinse ulteriormente le capacità di manovra delle autorità municipali a favore di quelle governative. Il Nrow venne sottoposto al controllo diretto del ministero della Ricostruzione, un mutamento che pose le basi per quel processo di forte centralizzazione avviato un paio di anni più tardi, con l’inizio della stalinizzazione della Polonia.
Altro punto importante del decreto del 3 luglio 1947 fu il riconoscimento a livello amministrativo del concetto di conurbazione varsaviana (Wzm), fino ad allora comunemente accettato solo dagli urbanisti del Bos, che ne avevano fatto la base teorica per l’elaborazione dei loro piani. Ciò avvenne a tredici anni di distanza dalla presentazione del lavoro pionieristico Warszawa funkcjonalna. L’istituzione della conurbazione varsaviana, tuttavia, rimase un atto amministrativo privo di risultati concreti, anche se in ottobre un secondo decreto4, ne delineò i confini, facendoli coincidere con quelli del distretto di Varsavia. Venne così creata un’area metropolitana che si estendeva per circa 1750 km2, da Nowy Dwor a Nord a Gora Kalwaria a Sud da Otwock a Ovest a Grodzisk Mazowiecki a Est5. Se in teoria il decreto del luglio del 1947 conservò la propria validità anche negli anni successivi, fu altrettanto vero, però,
1 Protokol I z posiedzenia KOS w dniu 5 IX 1945, in J. Gorski 1977 (II), op. cit. p. 87.
2 Zarzadzenie wewnetrzne ministra odbudowy, Michala Kaczorowskiego, w sprawie powolania w
Ministerstwie odbudowy Komisarza odbudowy m.st. Warszawy z 25 kwietnia 1947 r. in J. Gorski 1977
(II), op. cit., p. 63.
3 Ustawa o odbudowie Warszawy z dnia 3 VII 1947, Dz.U.R.P, nr, 52, poz. 268. 4
Rozporzadzenie ministra Odbudowy z dnia 21 X 1947 r. o okresleniu granic Warszawskiego Zespolu
Miejskiego, Dz.U.R.P., n. 68, poz. 424.
che a partire dagli anni Cinquanta, con l’inizio della nuova fase politica dello stalinismo, la sua valenza pratica si fece sempre più debole.
Tuttavia, è forse a livello finanziario che la centralità di Varsavia assunse, nel quadro della ricostruzione dell’intero paese, le sue dimensioni più evidenti. il corso L’ammontare dei fondi stanziati del Ministero nei primi anni della ricostruzione, è stato ricostruito da Bohdan Domoslawski, un funzionario del ministero che raccolse e analizzò la documentazione riguardante la ricostruzione di Varsavia nel periodo 1944- 48, pubblicandone poi i risultati negli anni Sessanta1. Nel periodo che comprende il 1945 e il primo quadrimestre del 1946 Varsavia assorbì il 66% del totale rispetto delle spese di ricostruzione dell’intero paese (le altre città assieme coprirono il 19% del totale); nel secondo e terzo quadrimestre del ’46 la percentuale scese al 42% (altre città 28%) e fu solo nel 1947 che la capitale cominci ad avere un peso minore rispetto alle spese per la ricostruzione di tutte le altre città polacche messe assieme (29% Varsavia e 53% le altre città).
Tab. 5: spese in milioni di zloty e relative percentuali per la ricostruzione di Varsavia e del resto della Polonia nel quadriennio 1945-48
1945 e primo quadrimestre 1946
Secondo e terzo quadrimestre 1946
1947 1948
Mil. Zl. % Mil. Zl. % Mil. Zl. % Mil. Zl. % 3088,8 927,4 692,2 66% 19% 15% 2428,0 1611,1 1707,7 42% 28% 30% 6379,9 11250,9 4151,5 29% 53% 18% 10425,7 25998,3 4151,5 25% 62% 13% Varsavia Altre città Aree rurali 4708,4 100% 5746,8 100% 21782,3 100% 42122,0 100% Fonte: B. Domoslawski, Organizacja i wyniki odbudowy w latach 1944-48, Warszawa 1967, p. 172
La capitale, da un punto di vista economico, venne quindi trattata in maniera evidentemente privilegiata. L’eccezionalità dello sforzo esercitato per rimettere in piedi Varsavia diviene ancora più chiara se si pensa che la Polonia era un paese devastato dalla guerra, dove, oltre alle strutture residenziali, bisognava ricostruire la gran parte dei sistemi di comunicazione. Oltre a questo, il cambiamento dei confini e il relativo spostamento di milioni di persone dalle terre orientali cedute all’Urss a quelle occidentali guadagnate dalla Germania, gravarono ulteriormente su un bilancio statale tutt’altro che florido.
In questa situazione contraddistinta da una carenza di risorse finanziarie piuttosto generalizzata, la ripartizione delle spese divenne oggetto di polemiche e di
1 B. Domoslawski, Organizacja i wyniki odbudowy w latach 1944-48, Warszawa 1967. La tabella è riportata a p. 172
diatribe molto aspre, incentrate sostanzialmente sulla conflittualità dei bisogni manifestati da Varsavia in quanto città e in quanto capitale di stato. Gli interessi degli abitanti, maggiormente preoccupati dalla ricostruzione degli edifici in cui poter abitare, ovvero gli interessi di Varsavia-città, collidevano inevitabilmente con le aspirazioni del governo e delle autorità, il cui scopo prioritario era rimettere in moto le strutture direzionali e quelle produttive della Varsavia-capitale di stato. Piotrowski espresse piuttosto bene tale problema già nella prima seduta del Consiglio per la ricostruzione1:
La spinta per la costruzione di uffici, proveniente in qualche maniera dall’alto, si è scontrata con i bisogni provenienti dal basso, ossia dagli strati della popolazione di Varsavia. In questo settore è comparso un certo tipo di conflittualità fra gli interessi della capitale e quelli della città. In questo contesto gli interessi della capitale si sono dimostrati la parte più forte, dal momento che sono quelli in grado di esercitare una pressione più diretta, e allo stesso tempo più efficace, sul Bos.
Nella fase iniziale della ricostruzione, ovvero nel biennio 1945-46, si tentò di riparare e di mettere in sicurezza il maggior numero di edifici superstiti. La gerarchia di valori secondo la quale era stata pianificata la ricostruzione prevedeva che la priorità non andasse alla ristrutturazione degli edifici d’abitazione, bensì alla riattivazione delle infrastrutture e degli impianti produttivi: lo stato si sentiva in dovere di ricostruire prima di tutto i porti, gli aeroporti, le reti stradali, il sistema ferroviario. A Varsavia dove, seppur con proporzioni sensibilmente differenti, la tendenza fu la medesima, si aggiungeva la necessità di riattivare rapidamente l’apparato burocratico statale, come venne chiaramente enunciato da Piotrowski in un articolo comparso sul primo numero della rivista La scarpata di Varsavia – l’organo ufficiale dell’Ufficio per la ricostruzione della capitale2.
Come conseguenza logica di tale visione, la ristrutturazione delle abitazioni da destinare agli stipendiati dei vari organi statali che si stavano riorganizzando nella capitale, venne apertamente privilegiata. Secondo quanto dichiarato dal sindaco Tolwinski nel gennaio del 1947, la grande maggioranza degli edifici residenziali ristrutturati erano quelli destinati agli impiegati dalle varie istituzioni statali3, grazie anche alla collaborazione dell’ufficio del comune (urzad mieszkaniowy) al quale era stato affidato il compito di ripartire fra la popolazione le risorse residenziali esistenti.
1
Sprawozdanie z inauguracyjnej sesji Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy: Romana
Piotrowskiego; wnioski, p. 424, in J. Gorski 1977 (I), op. cit, pp. 381-436
2 R. Piotrowski, W sprawie hierarchii problemow, «Skarpa Warszawska», 1 (1945), p. 4. 3
S. Tolwinski, Przemowienia sprawozdawcze prezydenta Stanislawa Tolwinskiego w latach 1946-1950, pp. 172-3, in J. Gorski (a cura di), Warszawa stolica Polskiej Ludowej, z. 2, PWN, Warszawa 1972, pp. 155-232.
L’operato di tale ufficio sollevò una marea montante di critiche, per il motivo che era rivolto soprattutto a trovare una sistemazione a quella parte della popolazione che venne giudicata “essenziale” per la rinascita della città: in sostanza gli impiegati statali. Ad esacerbare gli animi inteveniva anche la consapevolezza della corruzione che regnava al suo interno.
La situazione abitativa generale era, ad ogni modo, disastrosa. Un primo intervento normativo era stato attuato già prima della Liberazione, nel settembre del 1944, con il decreto sulle commissioni abitative, emanato dal Comitato di liberazione nazionale, tramite il quale era stato sancito che il diritto di occupazione, parziale o totale, di un’abitazione indipendente o di un locale d’uso, da allora in avanti sarebbe stato stabilito dalle commissioni competenti1. Ciò dette il via a un processo di «decapitalizzazione» delle risorse residenziali possedute dai grandi proprietari di appartamenti e al reinsediamento della popolazione nelle abitazioni così “liberate”2. Un problema particolare era rappresentato dagli immobili i cui proprietari erano morti o scomparsi, che vennero affidati alle cure della municipalità. Subito dopo la cacciata dei nazisti, nel gennaio del 1945, un secondo decreto congelò i canoni d’affitto sui livelli del 19393. Sempre nel 1945, in ottobre, i suoli, come si vedrà meglio tra poco, vennero infine municipalizzati. Tutto ciò, come era d’altronde inevitabile, provocò la riduzione a livelli preoccupanti della disponibilità dei privati a investire nella ricostruzione.
Il decreto di comunalizzazione del suolo urbano (o wlasnosci i uzytkowaniu gruntow na obsarze m. st. Warszawy)4 del 26 ottobre 1945, fece sorgere parecchi dubbi fra quei proprietari, persone fisiche o giuridiche, che erano in grado di procedere alla riparazione degli edifici con mezzi finanziari propri. Esso conferiva la proprietà dei terreni che si trovavano nell’area urbana delimitata dai confini del 1939 alla municipalità, mentre gli edifici e gli altri oggetti rimanevano in possesso dei legittimi titolari. Gli articoli 1 e 5 stabilivano che,
Art. 1. Allo scopo di rendere possibile una conduzione razionale della ricostruzione della capitale e una ulteriore sua estensione conformemente ai bisogni della nazione, e in particolare allo scopo di accelerare la disponibilità dei suoli e il loro utilizzo nella maniera più opportuna, tutti i terreni [posti] nell’area della città di Varsavia diventano proprietà della municipalità di Varsavia a partire dal giorno della pubblicazione di tale decreto.
1
Dekret Polskiego komitetu wyzwolenia narodowego z dnia 7 IX 1944 r. o komisjach mieszkaniowych, Dz.U, n. 4, poz. 19.
2 S. Zakrzewski, Walka o dekapitalizacje czynszowych domow mieszkalnych, «Przeglad budowlany» 3 (1949), pp. 65-6.
3 Dekret z dnia 21 I 1945 o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu, Dz.U.R.P 7 (1946), poz. 27. 4 Dekret o wlasnosci i uzytkowaniu gruntow na obsarze m. st. Warszawy, Dz. U. z 1945 r. n. 50, poz. 279.
Art. 5. Gli edifici, nonché gli altri oggetti situati sui terreni divenuti proprietà della municipalità di Varsavia, rimangono in possesso dei precedenti proprietari, per quanto non stabilito altrimenti.
Gli articoli seguenti (7-9) riconoscevano alle persone in possesso dei terreni comunalizzati il diritto all’affitto del suolo a valore simbolico per 99 anni – secondo il modello inglese del lease-holding – il diritto all’edificazione previo pagamento di una tassa di valore simbolico, qualora ciò non venisse a collidere con i piani regolatori redatti dal Bos, oppure il diritto al risarcimento.
Ad accompagnare il decreto sulla municipalizzazione dei suoli nella città di Varsavia il governo emanò anche un decreto, in vigore su tutto il territorio nazionale, sulla riparazione e l’abbattimento degli edifici danneggiati e distrutti in tempo di guerra (o naprawie i rozbiorce budynkow zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny)1, che conferì alle autorità la facoltà di distinguere fra gli edifici danneggiati, e quindi riparabili, e quelli distrutti, che avrebbero dovuto essere invece abbattuti. Il Bos poteva così intimare ai proprietari l’abbattimento degli edifici pericolanti. Nel caso in cui questi non procedessero alla demolizione, essi avrebbero perso il diritto all’utilizzo dei materiali ricavati dall’abbattimento dell’edificio, in ogni caso effettuato dagli organismi appositamente creati a tale scopo. I proprietari, infine, potevano essere sollecitati anche alla riparazione. Nel caso essa non fosse stata compiuta nei termini previsti, sarebbe stata eseguita dallo stato, o da chi per esso, a spese del proprietario
Tali decreti, soprattutto quello sulla comunalizzazione dei suoli, suscitarono una ondata di proteste da parte dell’opinione pubblica, come è stato ricordato da Tomasz Markiewicz in un suo recente saggio dedicato a tali questioni2. La Gazzetta Popolare, l’organo di stampa del Psl (il partito di Stanislaw Mokolayczyk, ex-premier del governo polacco in esilio di Londra, unica personalità politica che aveva fatto ritorno a Varsavia dopo la fine della guerra), fece notare – in un articolo in cui fin dal titolo affermava che il decreto faceva più danni che benefici – come proprietà e possesso di un bene non fossero delle categorie giuridiche intercambiabili, e come il solo possesso di un bene immobile allocato su un terreno la cui proprietà era nelle mani della municipalità, avrebbe inevitabilmente frenato l’iniziativa privata:
Il diritto al possesso e all’utilizzo è un concetto giuridico differente dal concetto di proprietà. Differenti sono pure le conseguenze pratiche di questi due concetti. La
1
Dekret o naprawie i rozbiorce budynkow zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny, Dz. U. z 1945 r. n. 50, poz. 280.
prima conseguenza pratica è il fatto che un immobile di proprietà può essere venduto e che un immobile di cui si ha solo il diritto all’uso nò. A Varsavia la maggior parte delle case è stata bruciata, e i lotti di terreno rimanenti sono, nella maggior parte dei casi, l’ultimo bene posseduto. La facoltà di vendere un terreno è allo stesso tempo la possibilità di rifarsi una vita. [...] Da parte nostra vogliamo sottolineare come la vita, specialmente nel dopoguerra, abbia bisogno di una certa stabilità, e come gli attuali cambiamenti nella struttura normativa di base generino mancanza di fiducia e paralizzino la vita economica del paese. Nessuno, infatti, ricostruirà le rovine che si trovano su un terreno del quale ha cessato di essere il proprietario1.
Fra i tanti articoli analizzati, Markiewicz sembra trovare nel seguente passo di Stefan Kisielewski, pubblicato nel Tygodnik Powszechny del 1946, la definitiva condanna del decreto dell’Ufficio per la ricostruzione della capitale:
Ultimamente pure il Bos è passato alla lingua inglese. Trovandomi non molto tempo fa a Varsavia, ho ammirato la precisione tutta inglese con la quale è stato redatto il decreto sul passaggio alla città della proprietà di tutti i suoli di Varsavia. Per non spaventare l’iniziativa privata, il Bos ha disposto che, nonostante il fatto che i suoli siano di proprietà della città, gli edifici costruiti su di essi, siano a carico dei proprietari privati – loro proprietà privata – e che invero i suoli siano loro concessi tramite affitto secolare, ovvero per 99 anni. Questa frase ha una formulazione tipicamente inglese. Gli imprenditori edili privati e i proprietari, approfittando delle loro conoscenze di tale lingua, hanno velocemente compreso che un giorno, quando avranno ricostruito le proprie case, la città comunicherà loro: “miei cari, dobbiamo disdirvi l’affitto, dal momento che abbiamo bisogno di questi suoli, e quindi portate via velocemente le vostre case”.
Nonostante le proteste, il Bos, ormai eletto a bersaglio principale del malcontento della popolazione, ebbe a lamentarsi della lentezza con la quale vennero precisati i punti che erano stati lasciati in sospeso dal decreto di municipalizzazione dei suoli (diritto di edificazione, risarcimenti ai proprietari, costituzione delle commissioni di stima degli immobili ecc.), nonché della quantità inadeguata dei suoli che sarebbero stati messi a disposizione della municipalità una volta comunalizzati. In particolare, secondo quanto dichiarato dalla direzione dell’Ufficio al Consiglio generale per la ricostruzione nel gennaio del 1947, il diritto all’edificazione dei suoli – riconosciuto solamente in caso di conformità con le destinazioni d’uso previste nei piani regolatori redatti dal Bos – avrebbe dovuto essere concesso esclusivamente per i terreni «destinati all’edilizia residenziale individuale, ai negozi, agli uffici privati, all’industria non statalizzata, agli alberghi», ma non per quei suoli «assegnati all’industria di stato, agli
1 Nie zabierac placow. Ten dekret wiecej szkodzi niŜ pomaga, «Gazeta Ludowa», 19 listopada 1945, p. 4, in T. Markiewicz, op. cit., pp. 226-7.
uffici, alle ambasciate, all’edilizia residenziale plurifamiliare, all’edilizia sociale ecc.»1. In sostanza, si può concludere che anche il Bos si mostrò, per alcuni versi, critico nei confronti del decreto di municipalizzazione dei suoli, ma per motivi sostanzialmente opposti rispetto a quelli sostenuti dalla proprietà privata, dal momento che il grado di libertà concesso ai singoli proprietari veniva giudicato eccessivo. A questo punto, però, si può aggiungere che dei 24.330 edifici e dei circa 40.000 altri immobili di proprietà privata esistenti a Varsavia nel 1945, meno di 900 erano già in possesso della municipalità prima dell’emanazione del decreto del 26 ottobre2.
Sempre nella dichiarazione poc’anzi richiamata, rilasciata dal Bos nel 1947 in un periodo in cui la popolazione di Varsavia era ormai cresciuta a ritmo molto sostenuto –