2. Taking action Interventi educativi e sociali rivolti a persone senza dimora
2.2 La suddivisione dei servizi e i dati statistici forniti da Istat
Prima di analizzare le politiche sociali presenti in Italia e le norme che regolano i servizi rivolti alle persone senza dimora, viene presentata la suddivisione degli stessi servizi fornita dall’Istituto statistico nazionale (Istat 2011) per l’anno 2010. Si sceglie di trattare ora questo argomento in quanto la classificazione fornita da Istat è stata costruita dai dati raccolti prima della pubblicazione delle “Linee di indirizzo per il contrasto alla gra- ve emarginazione adulta in Italia”, presentate nel 2015, le quali, come si vedrà, entre- ranno nel merito di diverse modalità d’intervento.
Istat, per condurre la sua prima ricerca nazionale sulla condizione delle persone che vi- vono in povertà estrema, ovvero le persone senza dimora, ha organizzato una doppia in- dagine sulle organizzazioni e sui servizi alle persone senza dimora sviluppate tramite un censimento delle organizzazioni che erogano servizi alle persone senza dimora nei più grandi comuni italiani e, successivamente, un’indagine sui servizi stessi (Istat 2011). La
TABELLA 7 mostra la classificazione proposta da Istat sulle 32 tipologie di servizio indi-
viduate, raccolte in 5 macrotipologie:
A) servizi di supporto in risposta ai bisogni primari; B) servizi di accoglienza notturna;
C) servizi di accoglienza diurna; D) servizi di segretariato sociale;
Un servizio per essere considerato tale deve erogare prestazioni (a) in maniera distinta da qualsiasi altra prestazione (potendo identificare luogo di erogazione, orario di eroga- zione e personale), (b) in maniera continuativa o ripetuta nel tempo ed (c) essere social- mente riconosciuto e fruibile (i potenziali utenti possono reperire informazioni sull’esi- stenza e le modalità di accesso). Non ci sono invece informazioni su come sia stata co- struita la suddivisione in macrotipologie e tipologie di servizio.
A – Servizi di supporto in risposta ai bisogni primari
1. Distribuzione viveri - strutture che distribuiscono gratuitamente il soste- gno alimentare sotto forma di pacco viveri e non sotto forma di pasto da consumare sul posto.
2. Distribuzione indumenti - strutture che distribuiscono gratuitamente ve- stiario e calzature.
3. Distribuzione farmaci - strutture che distribuiscono gratuitamente far- maci (con o senza ricetta).
4. Docce e igiene personale - struttu- re che permettono gratuitamente di usufruire dei servizi per la cura e l’igiene della persona.
5. Mense - strutture che gratuitamen- te distribuiscono pasti da consumarsi nel luogo di erogazione dove l’acces- so è sottoposto normalmente a vinco- li.
6. Unità di strada - unità mobili che svolgono attività di ricerca e contatto con le persone che necessitano di aiu- to laddove esse dimorano (in genere in strada).
7. Contributi economici una tantum – è una forma di supporto monetario a carattere sporadico e funzionale a specifiche occasioni.
B – Servizi di accoglienza notturna
8. Dormitori di emergenza - strutture per l’accoglienza notturna allestite solitamente in alcuni periodi dell’anno, quasi sempre a causa delle condizioni meteorologiche.
9. Dormitori - strutture gestite con continuità nel corso dell’anno che prevedono solo l’accoglienza degli ospiti durante le ore notturne.
10. Comunità semiresidenziali - strut- ture dove si alternano attività di ospi- talità notturna e attività diurne senza soluzione di continuità.
11. Comunità residenziali - strutture nelle quali è garantita la possibilità di alloggiare continuativamente presso i locali, anche durante le ore diurne e dove è garantito anche il supporto so- ciale ed educativo.
12. Alloggi protetti - strutture nelle quali l’accesso esterno è limitato. Spesso vi è la presenza di operatori sociali, in maniera continuativa o sal- tuaria.
13. Alloggi autogestiti - strutture di accoglienza nelle quali le persone hanno ampia autonomia nella gestio- ne dello spazio abitativo (terza acco- glienza).
C – Servizi di accoglienza diurna
14. Centri diurni - strutture di acco- glienza e socializzazione nelle quali si possono passare le ore diurne rice- vendo anche altri servizi.
15. Comunità residenziali - comunità aperte tutto il giorno che prevedono attività specifiche per i propri ospiti anche in orario diurno.
16. Circoli ricreativi - strutture diurne in cui si svolgono attività di socializ- zazione e animazione, aperte o meno al resto della popolazione.
17. Laboratori - strutture diurne ove si svolgono attività occupazionali si- gnificative o lavorative a carattere formativo o di socializzazione.
D – Servizi di segretariato sociale
18. Servizi informativi e di orienta- mento - sportelli dedicati specifica- mente o comunque abilitati all’infor- mazione e all’orientamento delle per- sone senza dimora rispetto alle risor- se e ai servizi del territorio.
19. Residenza anagrafica fittizia - uf- fici ove è possibile eleggere il pro- prio domicilio e che sono riconosciuti dalle anagrafi pubbliche a i fin i dell’iscrizione all’anagrafe fittizia co- munale.
20. Domiciliazione postale - uffici ove è possibile eleggere il proprio domicilio e ricevere posta.
21. Espletamento pratiche - uffici atti al segretariato sociale specifico per le persone senza dimora.
22. Accompagnamento ai servizi del territorio - uffici di informazione e orientamento che si fanno carico di una prima lettura dei bisogni della persona senza dimora e del suo invio accompagnato ai servizi competenti per la presa in carico.
E – Servizi di presa in carico e accompagnamento
23. Progettazione personalizzata - uf- fici di informazione e orientamento che si fanno carico di una prima let- tura dei bisogni della persona senza dimora e del suo invio accompagnato ai servizi competenti per la presa in carico.
24. Counselling psicologico - uffici con servizi professionali di sostegno psico-sociale alle persone senza di- mora mediante tecniche di coun-
selling.
25. Counselling educativo - uffici con servizi professionali di presa in carico educativa delle persone senza dimora mediante tecniche di coun-
selling.
26. Sostegno educativo - uffici con possibilità di presa in carico ed ac- compagnamento personalizzato da parte di educatori professionali.
27. Sostegno psicologico - uffici con possibilità di offrire sostegno psicote- rapeutico alle persone senza dimora.
28. Sostegno economico strutturato - uffici con possibilità di offrire soste- gno economico continuativo alle per- sone senza dimora sulla base di un progetto strutturato di inclusione so- ciale.
29. Inserimento lavorativo - uffici con possibilità di offrire alle persone senza dimora inserite in un percorso di inclusione sociale opportunità di formazione lavoro, di lavoro tempo- raneo o di inserimento lavorativo sta- bile.
30. Ambulatori infermieristici / medi- ci - servizi sanitari dedicati in modo specifico alla cura delle persone sen- za dimora, in modo integrativo ri- spetto al servizio sanitario regionale.
31. Custodia e somministrazione te- rapie - struttura presidiata da operato- ri sociali per la custodia e l’accompa- gnamento delle persone senza dimora nell’assunzione di terapie mediche.
32. Tutela legale - uffici con possibi- lità di offrire tutela legale alle perso- ne senza dimora per il tramite di pro- fessionisti a ciò abilitati.
TABELLA 7 : Tipologia di servizi pubblici e privati (Istat 2011)47
47 Le descrizioni sono tratte dalle “Linee di indirizzo per il contrasto alla grave emarginazione adulta in Italia” (Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali 2015), in parte già presenti sul rapporto Istat.
La rilevazione più recente è stata condotta in 158 comuni italiani, nei quali sono stati in- dividuati 727 enti e organizzazioni che erogano almeno un servizio rivolto a persone senza dimora, per un totale di 1.187 sedi operative. In ognuna di queste sedi è erogato mediamente più di un servizio (2,6), pertanto il numero totale dei servizi rivolti a perso- ne senza dimora nei comuni coinvolti nel 2010 è di 3.125 (Istat 2011).
La macrotipologia A, quella composta dai servizi di supporto in risposta ai bisogni pri- mari, raggruppa un terzo di tutti i servizi (34%) come mostrato nella TABELLA 8, distri-
buendo beni di prima necessità come viveri, indumenti, coperte, farmaci, prodotti per l’igiene personale o garantendo servizi per il soddisfacimento di tali bisogni (mense, docce). Questo raggruppamento, se si escludono le unità di strada, erogano essenzial- mente prestazioni di tipo assistenziale.
Supporto in risposta ai bisogni primari
Accoglienza
notturna Accoglienza diurna Segretariato sociale Presa in carico eaccompagnamento
Servizio
(percentuale) 34,0 16,6 4,1 24,1 21,2
Totale valori assoluti 1.061 520 128 754 662
Utenza (percentuale) 49,9 2,9 1,8 21,7 23,7
TABELLA 8 : Servizi e utenza del servizio per macrotipologia (Istat 2011)
Tra i servizi di accoglienza notturna (16.6% di tutti i servizi), la macrotipologia B, i dor- mitori e i dormitori di emergenza sono il 39% del totale, raccolgono il 76% dell’utenza di tutti i servizi di accoglienza notturna. Anche in questo caso non vengono fornite in- formazioni particolareggiate rispetto all’impianto metodologico dell’accoglienza nottur- na, ma solo riguardanti le modalità di erogazione. Ad esempio, il fatto che il 99,6% di questi servizi di accoglienza notturna è aperto tutti i giorni della settimana, l’86% duran- te tutti i mesi dell’anno, ma – diversamente per quanto accade in tutte le altre macroti- pologie – il 7,5% è aperto per meno di 6 mesi (situazione riconducibile alle cicliche aperture stagionali nei mesi invernali chiamate “piano freddo” o “emergenza freddo”).
I servizi di accoglienza diurna rappresentano appena il 4.1% di quelli erogati, i servizi di segretariato sociale il 24.1%, mentre quelli di presa in carico e accompagnamento il 21.2%. Supporto in risposta ai bisogni primari Accoglienza
notturna Accoglienza diurna Segretariato sociale Presa in carico eaccompagnamento
Mesi di apertura
Da 1 a 6 mesi 1,1 7,5 0,8 0,0 0,0
Da 7 a 11 mesi 22,8 6,5 23,4 9,9 13,0
Tutti i mesi 76,1 86,0 75,8 90,1 87,0
Giorni di apertura
Valore non indicato 3,0 0,0 1,6 2,8 5,0
Da 1 a 3 giorni 38,2 0,2 14,8 21,2 25,4
Da 4 a 6 giorni 31,6 0,2 53,1 56,4 48,8
Tutti i giorni 27,2 99,6 30,5 19,6 20,8
Modalità di accesso al servizio
Libero 79,2 31,0 53,1 76,1 55,0 Previo appuntamento 6,5 16,9 14,8 9,8 22,7 Presentazione da operatore 6,9 32,5 18,0 6,5 13,4 Altro 7,4 19,6 14,1 7,6 8,9
TABELLA 9 : Servizi per macrotipologia e modalità di erogazione del ser-
vizio e natura dell’organizzazione erogante, in percentuale (Istat 2011)
Una importante distinzione da compiere è quella fra i servizi a bassa soglia di accesso (o semplicemente “a bassa soglia”) e i servizi con regole d’accesso. Con il termine “a bas- sa soglia” si indica un qualsiasi servizio sociale o educativo costruito su due principi (Regoliosi 2000; Battilocchi 2005):
1. ridurre al minimo i criteri di accesso; 2. ridurre al minimo gli ostacoli alla relazione.
Non si tratta soltanto di eliminare le regole d’accesso, ma di trasformare anche l’accesso (progettandolo) come strumento relazionale, «riduzione intenzionale della distanza tra servizi e utenza […] e nella costruzione di condizioni dell’aggancio relazionale di per- sone almeno in prima istanza refrattarie o in difficoltà nel proporsi come utenti di servi- zi strutturati» (Battilocchi 2005, p. 105). Questo cambiamento non è avvenuto in modo indolore:
«L’“abbassare la soglia” è stato interpretato, da molti operatori e organizzazioni (soprattutto nell’area del volontariato), come sintomo di un pericoloso cedimento di fronte al male (l’abuso di sostanze stupefacenti) ovvero di ambigua collusione nei confronti del paziente e della sua patologia. Lo stesso statuto professionale degli operatori – tradizionalmente defi- nito da regole e procedure .- è apparso ad alcuni minacciato da scelte che sembravano to- gliere legittimazione al loro operato e indebolirne il ruolo, mortificandolo in una pratica as- sistenzialistica compromissoria e di basso profilo» (Regoliosi 2000, p. 25).
Nella TABELLA 9 viene riportato il dettaglio dell’indagine Istat (2011). Il rapporto Istat
tuttavia non dice esplicitamente se l’accesso libero sia da intendersi come sinonimo di intervento a bassa soglia.
È possibile compiere un’ulteriore distinzione attraverso il “carattere di servizio”, varia- bile che suddivide i servizi secondo tre categorie: servizio istituzionale, servizio forma- le, servizio informale. Si tratta pertanto di una classificazione che dà importanza al tipo di gruppo che eroga il servizio. Tale suddivisione è così riassumibile:
a) è servizio istituzionale ogni servizio che viene erogato direttamente da un ente pubblico (gruppo istituzionale) oppure viene erogato dal privato (strutturato e ri- conoscibile) in presenza di una qualche formalizzazione come un appalto, un’assegnazione diretta o una convenzione, operando cioè in regime di sussidia- rietà riconosciuta (gruppo istituzionale secondario);
b) è servizio formale ogni servizio erogato dal privato, strutturato e riconoscibile dalla disciplina delle associazioni, fondazioni o cooperative sociali (gruppo for- male), in assenza di riconoscimenti da parte dell’ente pubblico;
c) è servizio informale ogni servizio erogato spontaneamente (gruppo informale), conservando tuttavia i caratteri di un intervento duraturo, ripetuto con regolarità e socialmente riconosciuto.
Rispetto alla risposta ai bisogni primari, come si evince dalla TABELLA 10, vi è una so-
stanziale suddivisione delle azioni a carico del pubblico (in maniera diretta e indiretta) e quelle a carico del privato, lasciato cioè alla spontanea azione di risposta non subordina- ta a logiche pubbliche. Solo per quanto riguarda le unità mobili di strada, l’equilibrio cambia a favore di un coinvolgimento massiccio del pubblico (42.4% di servizi a carat- tere istituzionale e 36.5% di servizi a carattere formale). Se da una parte questo dato in- dica una sostanziale assenza del pubblico su temi di carattere vitale, stiamo per l’appun- to parlando di bisogni primari, dall’altra si potrebbe interpretare questa assenza come una scelta, consapevole o meno, del pubblico di lasciare ad altri le azioni maggiormente assistenziali, concentrando le risorse su servizi a carattere socio-educativo, come del re- sto sembrerebbe dai dati riguardanti le unità mobili e tutte le altre macrotipologie.
Supporto in risposta ai bisogni primari
Accoglienza
notturna Accoglienza diurna Segretariato sociale Presa in carico eaccompagnamen to
Natura dell’organizzazione erogante il servizio
Pubblica 8,5 11,0 4,7 21,1 17,1 Privata con finanziamento pubblico 45,3 62,5 71,9 54,4 57,3 Privata 46,2 26,5 23,4 24,5 25,7
Carattere del servizio
Istituzionale 21,3 47,3 34,4 38,2 39,0
Formale 37,4 40,6 45,3 34,2 37,3
Informale 41,3 12,1 20,3 27,6 23,7
TABELLA 10 : Natura dell’organizzazione erogante e carattere del servizio,
Nulla però viene detto sull’approccio dei singoli servizi. Tolti quelli a carattere esplicita- mente più assistenziale48, non viene riferito se gli altri servizi49 siano orientati ad approc-
ci (modelli di policy) più complessi, come lo staircase approach (modello a gradini) op- pure l’housing first approach (modello housing first), modelli che verranno presentati in seguito. È una mancanza significativa, soprattutto se si è concordi con la tesi di Pierpao- lo Triani secondo cui i servizi «non sono solo luoghi o situazioni in cui l’azione educati- va si sviluppa, essi sono già in sé delle forme di azione educativa in forza della loro struttura e dei significati che essi veicolano» (Triani 2002, p. 222). L’organizzazione di un servizio, come dice Battilocchi, è già portatrice di significato, « nei suoi aspetti cul- turali strutturali e dinamici, non è indifferente ai fini della formazione delle persone che ne usufruiscono» (Battilocchi 2005, p. 102). Questi aspetti non ancora presi in conside- razione andranno in seguito approfonditi, anche nell’ottica di poter rispondere a doman- de interessanti come quella posta durante la presentazione dei dati Istat nel novembre 2011 da Paolo Pezzana, ex presidente uscente di Fio.PSD:
«[…] guardando all’insieme dei servizi che vengono offerti, alla loro distribuzione per tipo- logia ed alla relativa frequenza del loro utilizzo, viene da chiedersi: verso dove accompa- gnano e orientano mai i nostri servizi di accompagnamento ed orientamento?» (Pezza- na 2011).