Nella seduta del 10-11 dicembre 2009, a conclusione del programma dell’Aia (2004-2009), il Consiglio europeo ha adottato un nuovo programma quinquennale per lo “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, relativo al periodo 2009-2014, conosciuto come programma di Stoccolma55.
Nella sua parte introduttiva si esprime la volontà di tendere «verso un’Europa dei cittadini», precisando che le istituzioni europee dovranno sfruttare tutte le opportunità offerte dal Trattato di Lisbona al fine di rafforzare questo spazio di giustizia comune, a beneficio dei cittadini dell’Unione.
Il Programma è diviso in sezioni, ciascuna delle quali è caratterizzata da un peculiare obiettivo.
La prima parte, intitolata «Promuovere i diritti dei cittadini per un’Europa dei diritti», è quella che maggiormente interessa in questa sede. Infatti, dopo aver affermato la necessità di attribuire “valore essenziale” al rispetto dei diritti fondamentali della persona, si affronta il tema delle vittime della criminalità e del terrorismo. Vi si legge che «le persone più vulnerabili o in situazioni particolarmente a rischio, come le persone vittime di violenze reiterate nelle relazioni strette, le vittime della violenza di genere o le persone vittime di altre
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forme di reato in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza, o in cui non risiedono, necessitano di un sostegno particolare e di protezione giuridica. Occorre assicurare particolare attenzione, sostegno e riconoscimento sociale anche alle vittime del terrorismo. È necessario un approccio integrato e coordinato alle vittime, in linea con quanto indicato nelle conclusioni del Consiglio su una strategia volta ad assicurare la realizzazione dei diritti delle vittime della criminalità e a migliorare il sostegno offerto a tali vittime»56.
Il Consiglio europeo chiede espressamente alla Commissione e agli Stati membri di riflettere su come migliorare le norme e gli strumenti pratici di aiuto alle vittime, nonché sull’opportunità di elaborare uno strumento giuridico organico relativo alla tutela di tali soggetti, in cui siano unificati gli strumenti normativi adottati precedentemente in materia.
Il Programma prosegue riaffermando la centralità del principio del mutuo riconoscimento, che dovrebbe essere esteso «a tutti i tipi di sentenze e decisioni di natura giudiziaria che possono avere, a seconda del sistema giuridico, carattere penale o amministrativo», al fine di garantire un effettivo diritto di accesso alla giustizia in tutto il territorio dell’Unione. In materia penale, tale principio va applicato ad ogni fase processuale.
In linea con tali indicazioni si colloca la direttiva sull’ordine di protezione europeo, la cui base giuridica è costituita dall’art. 82, paragrafo 1, lett. d), TFUE, caratterizzato dalla finalità di garantire che le decisioni relative a misure di protezione in favore delle vittime possano produrre effetti in tutto il territorio dell’Unione europea, come qualunque altra decisione adottata in sede penale.
L’Unione ha realizzato, fino alla stesura del Programma, numerosi progressi in campo penale, in particolare nei settori delle informazioni fra le autorità di polizia57, della cooperazione giudiziaria58, della lotta al terrorismo e alla
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criminalità informatica59. Nuovi strumenti sono previsti nel Trattato di Lisbona,
fra cui il potenziamento di Eurojust e l’istituzione di un pubblico ministero europeo, ma non vi è stato un parallelo sviluppo dei meccanismi di tutela e garanzia, nonostante l’apparente consenso sulla loro necessità60.
È necessario, pertanto, adottare strumenti vincolanti per tutti gli Stati membri, aventi ad oggetto i diritti che dovrebbero essere garantiti nel territorio dell’Unione alle persone coinvolte in procedimenti penali, non solo in qualità di imputati, ma anche in veste di persone offese o testimoni.
Per quanto concerne le vittime, occorre assicurare il diritto ad indagini imparziali ed effettive sui fatti denunciati. Ogni decisione sull’esito delle investigazioni deve essere rimessa ad un organo giurisdizionale indipendente ed imparziale (parallelamente a quanto previsto dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali e dall’art.13 della CEDU).
Con riferimento agli indagati e agli imputati, si pone l’accento sulla presunzione di non colpevolezza, sul diritto all’assistenza e alla consulenza legale sia prima che durante il processo, sul diritto ad una immediata informazione circa le ragioni delle imputazioni e le garanzie previste dalla legge, sul diritto alla traduzione di tutti i documenti rilevanti e all’interpretazione in una lingua pienamente comprensibile, sul diritto a non rispondere alle contestazioni.
Tali strumenti dovrebbero essere in grado di assicurare un elevato livello di tutela, sommandosi a quanto già previsto dalla CEDU. Essi, inoltre, non dovranno riguardare i soli casi “transfrontalieri”, bensì andranno applicati in favore di ogni soggetto coinvolto in un procedimento penale negli Stati membri, creando un insieme di diritti di cui possano beneficiare tutti coloro che si trovano nel territorio dell’Unione.
Per quanto concerne, più specificamente, la tutela della vittime di tratta di esseri umani, intollerabile e grave reato contro i diritti umani e la libertà, sarà
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necessaria una risposta politica che esca dallo “spazio” europeo, intensificando i rapporti con i Paesi terzi, al fine di mobilitare tutti i mezzi d’azione, coniugando la prevenzione e la repressione del reato con la protezione delle vittime.
Nella sezione successiva si afferma la necessità di sviluppare una strategia di sicurezza interna, che implementi il livello di sicurezza nell’Unione e protegga la vita e l’incolumità dei cittadini europei. A tal fine, si andrà ad operare su tre settori: una maggiore cooperazione di polizia contro fenomeni criminali tipicamente transfrontalieri; una giustizia penale che tuteli il cittadino; una gestione più efficace dell’ingresso nel territorio, al fine di realizzare una gestione integrata delle frontiere.
Il Consiglio dell’Unione europea, riunitosi a Bruxelles il 6 e 7 dicembre 2012, ha discusso la revisione intermedia del programma di Stoccolma sulla base di un documento preparato dalla presidenza. La maggior parte delle delegazioni ha rilevato che sono stati compiuti consistenti progressi su vari obiettivi espressi dal programma di Stoccolma, e ha chiesto alla Commissione di presentare le restanti proposte entro la fine del 201461.