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INDICE
Introduzione……… p. 7
CAPITOLO 1
L’ACCESSO AD INTERNET E IL NUOVO MODO DI
COMUNICARE
1.1 Internet nella realtà odierna………... p. 11 1.2 Il rapporto tra diritto e tecnologia………... p. 14 1.3 Cosa deve intendersi per accesso ad Internet………..p. 16 1.4 La rilevanza costituzionale di Internet: gli artt. 15 e 21 della
Costituzione……… p. 21 1.5 Prospettive per il riconoscimento del (nuovo) diritto costituzionale
di accesso ad Internet………. p. 26 1.6 Il contributo della Corte Suprema degli Stati Uniti, punto di
partenza per un tentativo definitorio………... p. 36 1.7 Dal diritto di informarsi al diritto ad essere informati……… p. 43
1.8 Ostacoli al libero flusso delle informazioni……… p. 51
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CAPITOLO 2
LA COMUNICAZIONE ISTITUZIONALE
E L’E-GOVERNMENT.
TRA FRUIBILITA’ DEL PATRIMONIO
INFORMATIVO PUBBLICO ED EROGAZIONE DEI
SERVIZI IN RETE
2.1 La legge n. 150/2000 e il d.lgs. n. 82/2005……….p. 67 2.2 La circolazione delle informazioni nel sistema Administration to
Administration……… p. 72
2.3 La circolazione delle informazioni nel sistema Administration to
citizens……… p. 80
2.4 L’informazione amministrativa……….. p. 82 2.5 L’informazione giuridica……… p. 88 2.6 La pubblicazione telematica della Gazzetta ufficiale………. p. 91 2.7 Alcune iniziative, nazionali e internazionali………...p. 100 2.8 La comunicazione individuale……… p. 111 2.9 L’erogazione dei servizi in Rete………. p. 116 2.10 In particolare: comunicazione e servizi in tema di istruzione, sanità e giustizia……… p. 121 2.11 La comunicazione a supporto della qualità del servizio……. p. 126
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CAPITOLO 3
ASCOLTO E PARTECIPAZIONE.
UN DIALOGO CHE SOSTIENE LA DEMOCRAZIA
3.1 La comunicazione è partecipazione……… p. 131 3.2 I benefici della comunicazione a due vie………p. 133 3.3 Internet e la democrazia……….. p. 136 3.4 I diversi livelli di interazione tra cittadino e istituzioni: alcune
definizioni terminologiche……….. p. 137 3.5 I soggetti della comunicazione bottom-up, quali
interlocutori?... p. 141 3.6 …e le finalità del loro intervento……… p. 145 3.7 La trasparenza: precondizione del dialogo a due vie……….. p. 148 3.8 I principali flussi informativi a sostegno della democrazia… p. 150 3.9 Alcuni casi di dialogo in Rete……….p. 155 3.10 Il voto elettronico………p. 158 3.11 Internet può esautorare le istituzioni?... p. 165
Conclusioni……….
p. 169Bibliografia……….
p. 1747
Introduzione
Il web 2.0 è stata un’innovazione dirompente, non si è migliorata, ottimizzata o fatta evolvere una modalità di comunicazione, ovvero apportata un’innovazione di tipo incrementale, si è cambiato in modo radicale il modo di comunicare.
Christensen, 1997.
Il termine comunicare deriva dal latino cum munus, cioè “svolgere un incarico con altri”, “mettere in comune”; indica il rapporto dialogico che si instaura tra due o più soggetti consistente nello scambio di messaggi attraverso un canale e secondo un codice.
L’avvento della tecnologia digitale, ed in particolar modo di Internet, ha comportato un nuovo modo di concepire la comunicazione e la distribuzione dell’informazione all’interno della società, oltre che trasformato profondamente le modalità di interazione tra i cittadini e tra gli stessi e le istituzioni.
I punti di accesso alle informazioni e gli spazi di comunicazione si moltiplicano e si differenziano. La Rete diviene un ambiente che permette di sperimentare nuove forme di contatto, di relazione e di espressione personale. Basti pensare a blog, chat e forum quali luoghi di incontro on line tra cittadini oppure ai siti delle amministrazioni ed a come questi si
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candidino a divenire in prospettiva futura una delle principali sedi di relazione fra il settore pubblico e la collettività.
La dimensione dell’accesso alla Rete si presta, dunque, ad essere analizzata da due angoli visuali: il primo riguarda l’atto dell’accesso alla tecnologia digitale e le modalità con cui il soggetto, pubblico o privato, usufruisce di essa per soddisfare i propri bisogni e interessi; il secondo concerne, invece, la dinamica relazionale che si instaura tra i soggetti partecipanti on line. Si vengono, così, a delineare due diversi modelli comunicativi, uno orizzontale e l’altro verticale.
Si è in presenza della comunicazione orizzontale quando si registra un rapporto di parità tra tutti i soggetti coinvolti, come ad esempio nei forum o nei gruppi di discussione. Si è in presenza della comunicazione verticale quando i flussi informativi sono gestiti sia da meccanismi di tipo top-down (dalla Pubblica amministrazione al cittadino) sia da meccanismi di tipo
bottom-up (dal cittadino alla Pubblica amministrazione).
Il quadro che emerge dallo sviluppo bidirezionale dei flussi informativi concernenti interessi collettivi della comunità e dalla interattività dialogica tra i soggetti a vario titolo coinvolti evidenzia il favore verso la valorizzazione del ruolo attivo dei cittadini, oggi sempre più chiamati ad intervenire per integrare e supportare le decisioni degli organi istituzionali rappresentativi.
Ne risulta una dimensione più dinamica e responsabile della partecipazione dei cittadini alla vita delle istituzioni, cui si accompagna la consapevolezza che le diverse espressioni della politica e della società nelle vie digitali non implicano la fine delle istituzioni e delle loro modalità operative pregresse,
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ma arricchiscono lo spazio pubblico animandone la condivisione e la creazione di valore aggiunto.
Queste tematiche saranno oggetto del presente lavoro, che si svilupperà in tre capitoli.
Nel primo capitolo, si cercherà di dare un inquadramento generale del fenomeno dell’accesso ad Internet, evidenziando una delle tematiche in cui di recente si registra il vivo interesse della dottrina, ossia l’accoglimento in Costituzione del diritto di accesso ad Internet, anche alla luce delle esperienze già registratesi in altri Paesi. Sarà poi illustrata l’attitudine di Internet a porsi come strumento di informazione e comunicazione al servizio di soggetti pubblici e privati e gli ostacoli che si frappongono al libero flusso delle informazioni.
Il secondo capitolo muoverà dalla considerazione dell’esistenza di un rapporto biunivoco fra amministrazione e comunicazione, nella consapevolezza che la Pubblica amministrazione è allo stesso tempo soggetto e oggetto di comunicazione, al suo interno e verso l’esterno (va comunicata, comunica se stessa e per il tramite della comunicazione interagisce con il pubblico di riferimento). Attraverso il richiamo alla legge n. 150/2000 e al d.lgs. n. 82/2005, si verificherà come il processo di
e-government abbia contribuito a ridisegnare l’organizzazione delle
amministrazioni pubbliche in termini di funzioni, compiti e responsabilità, a modificare il rapporto tra le singole amministrazioni e i cittadini in termini di informazione e comunicazione e a modificare le procedure di produzione e di distribuzione dei servizi pubblici verso la direzione di una amministrazione integrata.
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Infine, nel terzo capitolo, si cercherà di illustrare come Internet abbia consentito l’apertura di nuovi spazi di dialogo tra cittadini e istituzioni in modo da integrare e rafforzare le forme tradizionali di partecipazione. Saranno, pertanto, analizzate le precondizioni della comunicazione
bottom-up, le tipologie di soggetti coinvolti e le finalità del loro intervento con
richiamo ad alcuni casi di dialogo in Rete e a canali partecipativi non ancora compiutamente realizzatisi in Italia, come il caso del voto elettronico.
L’obiettivo che l’analisi si propone è, dunque, quello di comprendere come la democrazia elettronica riesca ad esprimere un potenziale che nelle forme indirette di democrazia rimane inespresso. Questo potenziale si misura in termini di apporto dei cittadini alla vita istituzionale del Paese. Essi, non solo danno un contributo valoriale se coinvolti nelle scelte politiche, ma hanno anche il diritto di essere coinvolti. Tale diritto è alla base stessa della democrazia. E ciò non va mai dimenticato.
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CAPITOLO PRIMO
L’ACCESSO AD INTERNET
E IL NUOVO MODO DI COMUNICARE
1.1 Internet nella realtà odierna
Da sempre l’uomo ricerca avvenimenti emblematici che possano costituire punti di riferimento dell’incalzare tumultuoso del vivere sociale. Le scelte sono arbitrarie ma non vi è dubbio che alcuni eventi più di altri colpiscano la nostra immaginazione.
Una fotografia del nostro tempo non potrà certo esimerci dal constatare che l’avvento della rete Internet ha rappresentato una rivoluzione per l’epoca contemporanea, che dir si voglia benefica o negativa è lasciato al giudizio individuale, avendo ingenerato una maestosa serie di cambiamenti nella vita sociale e soprattutto di relazione.
Dagli anni ‘80 al nuovo millennio, il computer ha fatto prepotente irruzione nel nostro mondo creando al vivere sociale problemi che il giurista non può ignorare, ma che deve affrontare e risolvere. Il progressivo impatto degli strumenti informatici sulla vita delle persone, basti pensare a tal proposito alla comparsa dei primi microcomputer evolutisi in personal computer, home computer fino alla più recente tecnologia mobile, accompagnata dalla loro diffusione capillare, ha finanche favorito la formazione di un linguaggio specifico, e non semplicemente tecnico, da usare per comunicare
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nel quotidiano, e non solo tra appartenenti del settore, fatto di termini inglesi come bit, byte, input, output, link, host, cookie etc.
Da quanto finora espresso si evince che, nell’era moderna, le tecnologie digitali “ i bit, i programmi e i computer in generale non sono più tecnologia di quanto non siano tecnologia la carta e la penna. La nostra civiltà ha interiorizzato la parola e la scrittura al punto da dimenticare che esse sono invenzioni e tecnologie tipiche di un periodo molto ristretto della storia dell’uomo”1
.
Internet,al quale si accede per mezzo di tali strumenti informatici, nasce con ARPAnet tra la fine degli anni ‘60 e l’inizio degli anni ‘70 grazie agli studi dell’ARPA (Advanced Research Project Agency) finanziati dal Ministero della difesa degli Stati Uniti interessato a realizzare un flessibile strumento di comunicazione adatto a garantire il collegamento tra strutture militari anche in caso in cui il messaggio trovi un ostacolo sul suo percorso mediante il ricorso a vie di comunicazione alternative2. Nell’arco di un
1
G. Pascuzzi, Tecnologie digitali e regole, in Diritto dell’internet, 2005, p. 303.
2
La nascita di Internet si colloca nel pieno periodo della guerra fredda, dopo la seconda guerra mondiale che vede USA e URSS nemiche acerrime per il potere e la supremazia in Europa e nel mondo. Il 4 ottobre 1957 l‟URSS manda in orbita lo Sputnik, il primo satellite artificiale della storia, che gli Stati Uniti sentirono come un‟offesa inammissibile a testimonianza di un progetto tecnologico ormai inarrestabile. La contromossa statunitense fu respinta, guidata dal Presidente Eisenhower; la preoccupazione ricorrente derivava dall’impossibilità di comunicare con sicurezza in caso di attacco nucleare con le solite trasmissioni via radio.
Il 15 ottobre viene convocato lo Science Advisory Committee (Comitato di consulenza scientifica) all‟interno del quale si stabilisce di nominare un Advisor, con il potere di decidere sullo sviluppo della tecnologia americana. Il 7 gennaio Eisenhower trova lo scienziato adatto, James R. Killian Junior, il quale definisce insieme al segretario della difesa americana le basi per la creazione di un‟agenzia per lo sviluppo scientifico che porti all’unione di esercito, marina militare e aviazione.
Tale progetto fu ostacolato dalle alte gerarchie militari, che non intendevano sottomettersi ad un’unica unità decisionale.
Dopo un estenuante braccio di ferro nasce l’ARPA (Advanced Reaearch Project Agency), con sede all’interno del Pentagono, Washington. Gli Stati Uniti decisero di stanziare maggiori finanziamenti nel campo della ricerca aerospaziale e costituirono la NASA. Il governo trasferì ad essa la competenza di gestire i programmi spaziali con i relativi capitali e l’Arpa dovette cercarsi un nuovo oggetto di studio, che fu individuato nella scienza
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ventennio, la rete di reti perde la originale connotazione di strumento
élitario di comunicazione utilizzato dalle autorità militari e dalle più
avanzate comunità scientifiche per divenire, dagli anni ‘90 strumento a disposizione dei consumatori. L’aggregazione spontanea - nel corso degli anni – di banche dati di tutto il mondo, pubbliche e private, a pagamento e gratuite, collegate tra loro attraverso reti di reti utilizzanti un protocollo di telecomunicazione uniforme ( Internet protocol), ha dato origine al ben noto fenomeno di Internet.
Se di esso indubbiamente si può parlare in termini di evento tecnologico, non meno residuale, seppur consequenziale, è il suo riflesso sociologico e la sua portata giuridica. Internet, cioè, non è soltanto un mezzo di comunicazione affidato alla disponibilità degli uomini di qualunque parte del mondo, ma è anche un fenomeno giuridico se si tiene conto del fatto che il web, lo spazio virtuale, diviene il luogo dove si esercitano molte delle libertà di cui gli uomini sono titolari.
Nonostante le innovazioni siano spesso accompagnate da timori e perplessità sui loro possibili sviluppi, in termini di utilità o effetti patologici, negli ultimi decenni è maturata sempre più la convinzione che il diritto non possa sfuggire ai tempi che cambiano, ma anzi deve adeguarsi alle nuove esigenze di tutela e ai cd nuovi diritti.
Il diritto di accesso ad Internet rappresenta una nuova tematica giuridica, o quanto meno una tematica attuale alla luce dei recenti sviluppi dottrinali in
dell’informazione e della comunicazione. Nel 1969 nacque il primo risultato del progetto, chiamato Arpanet, che aveva come obiettivo primario quello di garantire la sicurezza dei dati in caso di guerra nucleare.
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proposito, nella quale si mostra il delicato rapporto che intercorre tra diritto e tecnologia.
1.2 Il rapporto tra diritto e tecnologia
Esiste un rapporto molto stretto tra diritto e tecnologia. Più in particolare, esiste una relazione simbiotica tra il diritto e le attività umane che, sfruttando le acquisizioni della scienza, creano nuovi mezzi, strumenti, congegni, apparati atti a migliorare le condizioni di vita dell’uomo.
Se si osserva l’evoluzione del diritto in chiave diacronica è facile rendersi conto che svolte epocali si sono verificate ogniqualvolta l’uomo ha avuto accesso a nuove tecnologie. L’evoluzione del diritto coincide anche con l’evoluzione dei mezzi espressivi: dalla tecnologia del pensiero, alla tecnologia della parola sino alle tecnologie digitali3.
3 G. Pascuzzi: Il diritto dell’era digitale, Il Mulino, Bologna 2010, p. 12 e ss.
In particolare l’A. evidenzia che “ nel periodo in cui l’uomo si esprimeva solo a gesti, il diritto definito “muto” si caratterizzava per l’assenza di qualsivoglia forma di concettualizzazione in quanto nelle culture orali la legge stessa è custodita in massime formulaiche e in proverbi, che non sono mere decorazioni della giurisprudenza, ma costituiscono essi stesse la legge. In una cultura di tipo orale, il giudice viene spesso chiamato ad articolare una serie di proverbi di rilievo, in base ai quali egli ricava giuste decisioni per i casi discussi in sua presenza.
Con il tempo assistiamo alla prima innovazione tecnologica: la disponibilità del linguaggio articolato (tecnologia del pensiero). Il diritto cambia ed evolve. Nella società senza scrittura il patrimonio giuridico viene consegnato alle generazioni successive in forma orale. E questo comporta l’impossibilità di discorsi complicati, esclude l’astrazione e la generalizzazione, implica piuttosto l’uso di formule brevi e ripetitive.
Passano millenni e l’uomo inventa la scrittura (tecnologia della parola) e il diritto evolve ulteriormente. Il testo, che riproduce la regola diviene fisso e può essere conservato inalterato. Nasce l’interpretazione. Un’ulteriore soglia dell’innovazione tecnologica è rappresentata dalla innovazione dei caratteri a stampa. L’invenzione di Gutenberg favorisce la diffusione spaziale dello scritto. Consente la stabilizzazione e la standardizzazione dei testi e del linguaggio. Costituisce la premessa perché si pongano in essere concettualizzazioni e astrazioni. Insieme ad una classe di esperti, nasce una tradizione giuridica colta”.
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Se la storia dimostra che il diritto ha subito importanti evoluzioni ogniqualvolta l’uomo ha avuto a disposizione nuove tecnologie per rappresentare, conservare e diffondere il pensiero giuridico, oggi che sulla scena irrompe una nuova tecnologia, la tecnologia digitale, è forse lecito attendersi un cambiamento del diritto.
Diventa quindi fondamentale saper cogliere cosa, di una certa evoluzione, è dovuto alle caratteristiche proprie di una certa tecnologia. La sfida in questo momento è rappresentata dalle tecnologie digitali. Così se è utile chiedersi in che modo il diritto disciplina i fenomeni legati all’informatica e alla telematica, è indispensabile anche chiedersi se e in che modo quelle tecnologie cambieranno (oltre a molte altre cose) il fenomeno giuridico. Il graduale e preponderante affermarsi della tecnologia ha infatti portato a intendere diversamente i canoni tradizionali del diritto, portando a un nuovo modo di essere del diritto medesimo e, conseguentemente, del giurista divenuto (suo malgrado?) tecnologico4.
Una volta acclarato l’indissolubile rapporto tra diritto e tecnologia, è opportuno analizzare come e in che misura l’informatica e la telematica si intersecano con le regole giuridiche. La rivoluzione in atto, creata da Internet, si è estesa, inglobando nel suo alveo tutte le problematiche connesse al suo sviluppo che già solo sul piano giuspubblicistico sono ad essa correlate. Internet, come tutti i fenomeni sociali, necessita di una
4
L. Pedullà: Accesso ad Internet, libertà religiosa informatica e buon costume, consultabile alla pagina http://riviste.unimi.it/index.php/statoechiese/article/view/2540
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regolamentazione puntuale, proprio perché anche questa realtà non sfugge all’antico brocardo “ubi societas hominum, ubi ius”5
.
In particolar modo, per quanto riguarda Internet, ciò che connota lo spazio cibernetico è il fatto che esso si presenta come virtuale, che non comporta alcun movimento fisico di veicoli o di cose, pertanto al giurista, più che il problema della ripartizione degli spazi, con relativa loro definizione e attribuzione di titolarità6, si pone piuttosto il problema dell’organizzazione della navigazione all’interno di esso e, come condizione preliminare, quello dell’accesso.
1.3 Cosa deve intendersi per accesso ad Internet
Jeremy Rifkin, uno degli economisti che più ha approfondito il tema delle nuove dinamiche socio-economiche, definisce quella che stiamo vivendo come “l’era dell’accesso” e a supporto della propria tesi scrive: “ I mercati stanno cedendo il passo alle reti e la proprietà è progressivamente sostituita dall’accesso…I cambiamenti in atto nella struttura delle relazioni economiche sono parte di una trasformazione di portata ben più profonda che riguarda l’essenza stessa del sistema capitalistico. Stiamo infatti assistendo ad uno spostamento di lungo periodo dalla produzione industriale a quella culturale. Nel futuro una quota sempre più crescente di scambi
5
A. Falzea, Introduzione alle scienze giuridiche. Parte prima, il concetto del diritto, Milano, 1938, p.8.
6
E. Tosi, I problemi giuridici di Internet dall’E-Commerce all’E-Business, Giuffrè, Milano, 2003 , p.1 ss.
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economici nella loro forma più innovativa sarà riferibile alla commercializzazione di una vasta gamma di esperienze culturali, più che di beni e servizi prodotti industrialmente. Viaggi e turismo globale, parchi e città a tema, centri specializzati per il divertimento e il benessere, moda e ristorazione, sport professionistico, gioco d’azzardo, musica, cinema, televisione, oltre che il mondo virtuale del cyberspazio e dell’intrattenimento elettronico di ogni genere, stanno diventando rapidamente il nucleo di un nuovo ipercapitalismo fondato sull’accesso a esperienze culturali7”.
L’accesso pertanto costituisce prerequisito ineliminabile per la partecipazione dell’uomo, del cittadino e dell’utente a una crescente, e già determinante, serie di esperienze economiche, sociali, politiche e personali. La comunità della quale l’uomo e il cittadino fanno e devono far parte nella società dell’informazione ha, dunque, dimensioni globali e, ancora una volta, prerequisito per l’esistenza stessa all’interno di tale comunità è evidentemente, l’accesso all’infrastruttura di comunicazione che, alla società globale, ha dato i natali e che ora la tiene in vita. Accedere alla società dell’informazione, per un cittadino, significa esistere8
.
Come sostenuto dall’illustre economista, “Internet è la società dei servizi e vivere nell’Internet è accedere”9
.
7 J. Rinfkin, L’era dell’accesso. La rivoluzione della new economy. Traduzione italiana di
P. Canton , Milano, Mondadori, 2003, p. 25.
8
G. Scorza, Accedo ergo sum, in Diritto di accesso ad Internet, atti della tavola rotonda
svolta nell’ambito dell’Igf Italia 2010 ( Roma 30 novembre 2010) a cura di Marina
Pietrangelo, Napoli, 2011, pp.125 ss.
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Accedere al servizio di connessione alla Rete; accedere ai servizi di hosting per la propria casella di posta elettronica; accedere ai servizi di hosting per costruire il proprio sito web; accedere ai servizi di contenuti per consumare i propri film o la propria musica preferita, per consumare gli aggiornamenti professionali o culturali; accedere al servizio di social networking per promuovere il proprio lavoro o per curare i contatti; accedere al servizio di
e-banking per parlare con la propria banca; accedere al servizio di e-government per interagire con la Pubblica Amministrazione.
Il diritto di cittadinanza dell’Internet è in sostanza garantito dall’accesso. Senza la possibilità dell’accesso non è possibile transitare nelle vie digitali, non è possibile soffermarsi sulle piazze mediatiche, non è possibile sorseggiare qualche chiacchera ai caffè dei blogger o dei social forum di nostro gradimento10.
Accedere alla Rete costituisce, dunque, una risposta ad una pluralità di questioni diverse, legate alla ecletticità del nuovo medium, suscettibile di essere indistintamente utilizzato quale strumento di partecipazione democratica per l’esercizio di diritti civili, per finalità informative e formative, nonché quale nuova modalità di estrinsecazione della personalità dell’uomo e del cittadino.
La questione della garanzia dell’accesso alla rete Internet, quale precondizione per qualunque ulteriore discorso giuridico sull’Internet, è infatti tema di cui la scienza giuridica si sta attualmente occupando.
10
D. Bianchi, I diritti della persona nativi dell’Internet. Diritto di accesso alla rete, danno
alla persona e Internet governante, in Diritto di accesso ad Internet, atti della tavola rotonda svolta nell’ambito dell’Igf Italia 2010 ( Roma 30 novembre 2010) Napoli, Esi,
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In primo luogo, è necessario distinguere il problema della libertà di accesso alla rete da quello, del tutto distinto, di libertà “sulla” Rete. Quest’ultimo infatti non concerne l’an e il quomodo un soggetto ha accesso alla Rete, bensì l’uso che ne può fare, e cioè quali contenuti può conoscere e quali dati può immettere in Rete. E infatti le libertà “su” Internet sono una delle possibili fenomenizzazioni delle libertà classiche, ed in particolare della libertà di informazione e della libertà di manifestazione del proprio pensiero. E’ dunque chiaro che la protezione dei diritti e delle libertà “sulla” Rete presuppone l’accesso alla stessa.
La dottrina ha inizialmente ricondotto il profilo dell’accesso alla “libertà informatica”11, alla “libertà di comunicazione”12
e alla libertà di espressione del pensiero, così riconducendo a tali istituti tutte le possibili attività svolte in rete: principalmente il diritto di informarsi e di informare (ovviamente riferito a utenti non giornalisti professionisti), il diritto di manifestare il proprio pensiero, il diritto di associazione come anche il diritto di riunione. Successivi sviluppi hanno poi messo in risalto come l’accesso ad internet divenendo l’occasione, e pertanto al tempo stesso Internet il mezzo, attraverso cui l’individuo, mediante lo scambio di dati e informazioni esplica la sua personalità esercitando una varietà di diritti tale da ingenerare l’idea generale che, l’accesso alla rete, non solo permette alle persone di essere più informate, ma rende i cittadini più consapevoli della loro
11
V. Frosini, L’orizzonte giuridico dell’Internet, in Il diritto dell’informazione e
dell’informatica, 2000, n. 2, pp. 271-280 e T.E. Frosini, Tecnologie e libertà costituzionali,
in Il diritto dell’informazione e dell’informatica, 2003, n.3, pp. 487-504.
12
20
cittadinanza, più partecipi alla vita politica, favorendo conseguentemente una migliore partecipazione democratica.
Più di recente, invece, l’attenzione è stata rivolta alla possibile qualificazione dell’accesso in termini di situazione giuridica soggettiva attiva.
Il contenuto del diritto di accesso si prefigura, non solo come più ampio rispetto alla forme tradizionali della libertà di comunicare, ma anzi sembra avere una posizione di supporto rispetto ad un ampio catalogo di diritti tradizionali. Ed è proprio il nuovo assetto delle telecomunicazioni che ha rafforzato l’idea e la necessità di ragionare sul diritto ad accedere alla Rete, da concepirsi come una sorta di “diritto-madre”, rispetto a quello eventualmente da riconoscersi alla connessione ad Internet”13
, ossia di diritto, facendo emergere l’interrogativo sul motivo per cui sarebbe necessario proteggere l’accesso alla rete come diritto.
La risposta è duplice : da una parte si ritiene che una democrazia possa essere considerata realmente tale solo se partecipata, dall’altra si crede che la semplice disponibilità di informazioni porti in sé una maggiore partecipazione.
Nel prosieguo della trattazione si cercherà pertanto di illustrare, partendo dalla definizione dell’oggetto dell’accesso, le potenziali capacità relazionali che l’individuo esplica su Internet, non soltanto nei rapporti tra privati ma anche nelle relazioni con i pubblici poteri, per comprendere come il nuovo strumento di comunicazione possa favorire la partecipazione democratica di ogni cittadino alla vita del Paese.
13
P. Costanzo, Internet (diritto pubblico), in Digesto (Disc.Pubbl), Appendice, Utet, Torino, 2000, pp. 347 ss.
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1.4 La rilevanza costituzionale di Internet: gli art. 15 e 21
della Costituzione
Si afferma in dottrina14 che la porosità del testo costituzionale rispetto alle esigenze che promanano dal sostrato fattuale è presupposto di funzionalità e di sopravvivenza della Costituzione, perché - si aggiunge - precetti pietrificati, insensibili alle mutate esigenze della società, sarebbero inidonei ad esercitare la loro funzione e, conseguentemente, proprio per questo condannati a divenire lettera morta. Non vi è dubbio, infatti, che l’interpretazione della Costituzione debba tener conto delle mutate circostanze, di tempo e sociali, rispetto a quelle sussistenti all’epoca di approvazione del testo.
Tale interpretazione, del resto, consentirà un ampio margine di manovra all’interprete nella ricostruzione del loro significato, quanto più le disposizioni costituzionali siano formulate in maniera generica e, quindi, per loro intrinseca natura, più malleabili e tendenti a recepire significati ulteriori rispetto al loro tenore letterale.
Da questo punto di vista, è interesse di dottrina, giurisprudenza e anche dello stesso legislatore, ciascuno con diversi approcci metodologici, interrogarsi sul rapporto che intercorre tra Internet e la Costituzione al fine
14
M. Betzu, Intepretazione e sovra-interpretazione dei diritti costituzionali nel
cyberspazio, in Associazione italiana dei costituzionalisti n. 4 del 2012, consultabile alla
pagina: http://www.rivistaaic.it/interpretazione-e-sovra-interpretazione-dei-diritti-costituzionali-nel-cyberspazio.html.
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di valutare l’impatto di tale strumento sul complesso sistema di diritti e libertà.
Sino all’Ottocento, con i termini informazione e comunicazione si intendeva sostanzialmente lo stesso fenomeno. Nel secolo appena concluso i due termini hanno cominciato ad essere collegati a concetti distinti.
L’informazione è un insieme di dati che ha un valore per chi la riceve, in quanto è potenzialmente utile per i suoi scopi ed apporta un aumento della conoscenza. La comunicazione, invece, non è processo unidirezionale, ma è un processo relazionale, in cui due o più individui negoziano un insieme di significati condivisi. L’informazione è, quindi, solo un aspetto della comunicazione, la quale prevede invece meccanismi sociali ben più ampi presupponendo la comprensione del messaggio ricevuto.
C’è comunicazione quando due soggetti riescono a comprendersi, dunque l’informazione, una volta che sia diretta ad un soggetto specifico che la comprende, diventa comunicazione, mentre quando essa sia rivolta ad un pubblico generico e risulti indipendente dalla percezione piena che i singoli ne possono avere, resta mero flusso di dati e dunque di informazioni15. Oggi, al contrario, la rete Internet supera definitivamente la distinzione tra strumenti di comunicazione e di informazione a distanza, in quanto essa consente tanto di informare, quanto di comunicare16.
15
In merito P. Costanzo, Le nuove forme di comunicazione in Rete, consultabile alla pagina
http://www.interlex.it/regole/costanz3.htm. L’A rileva che la qualificazione della Rete come
forma di comunicazione intersoggettiva presuppone una nozione di comunicazione assai lata, comprensiva di qualsiasi modalità di “trasferimento” fuori dal soggetto del pensiero individuale e senza che, d’altro canto, possano in via di principio farsi differenze tra la comunicazione di opinioni razziali, di sentimenti, di meri dati o d’informazioni.
16
Sul tema studi dottrinali interessanti sono rappresentati dai contributi di C. Esposito, La
libertà di manifestazione del pensiero nell'ordinamento italiano, Milano, Giuffrè, 1958;
F. Pubusa, Diritto di accesso ed automaziome, Torino, 2006; S. Fois, Informazione e diritti
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Da questa premessa diviene allora naturale comprendere il motivo per cui, in ogni ordinamento costituzionale, gli interpreti individuino nelle norme costituzionali dedicate alla libertà di “parola” il paradigma di riferimento. Un paradigma che nella Costituzione italiana corrisponde a due norme costituzionali: l’art. 15 e l’art. 21 Cost., l’una dedicata alla inviolabilità della libertà e della segretezza della corrispondenza, l’altra alla libertà di manifestazione del proprio pensiero.
Questa scissione all’interno dell’unico genus della libertà di parola è una specificità dell’ordinamento italiano, laddove altri ordinamenti costituzionali, la CEDU e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, accomunano in un’unica norma la libertà di espressione, preferendo offrire esplicita tutela al profilo della segretezza delle comunicazioni all’interno delle norme dedicate alla tutela del domicilio, della libertà e della riservatezza.
La Corte costituzionale, nella storica sentenza n. 1030 del 1988, ha avallato la lettura operata dalla dottrina prevalente, considerando decisivo ai fini della riconducibilità della comunicazione all’art. 15 Cost., piuttosto che all’art. 21 Cost., il fatto che essa sia effettuata con «strumenti tipicamente preordinati a realizzare comunicazioni interpersonali e non a diffondere messaggi alla generalità», e precisando che la distinzione tra i diritti di libertà garantiti dagli art. 15 e 21 Cost «si incentra nell’essere la comunicazione, nella prima ipotesi, diretta a destinatari predeterminati e tendente alla segretezza e, nell’altra, rivolta invece ad una pluralità indeterminata di soggetti»17.
17 Corte Cost., 15 novembre 1988, n 1030, in Giurisprudenza Costituzionale, 1988, p. 4985.
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Tuttavia non sono mancate posizioni dottrinali18 che hanno cercato di operare una interpretazione sistematica delle disposizioni in questione, evidenziando la «strutturale affinità» esistente tra la libertà di corrispondere e comunicare e la libertà di manifestare e diffondere il pensiero, facendone discendere la configurabilità della comunicazione quale «sottospecie» della manifestazione del pensiero, ossia di «una delle forme nelle quali è costituzionalmente disciplinata la libertà di espressione».
Interessante, in tal senso, è cogliere l’apertura del dettato costituzionale al concetto di comunicazione tanto nell’art. 15 Cost., che contiene l’inciso relativo alla protezione e inviolabilità di “ogni altra forma di comunicazione”, quanto nell’inciso di chiusura dell’art. 21 Cost., ossia di “ogni altro mezzo di diffusione” del pensiero. Espressioni entrambe che, qualificandosi come clausole aperte, hanno permesso alle disposizioni costituzionali di evitare la fossilizzazione alla tecnologia esistente per sopravvivere ai nuovi mezzi di comunicazione e quindi, a ben vedere, anche quella che si esplica tramite Internet.
Da tale punto di vista merita infatti di essere inquadrato il tema dell’accesso alla Rete.
a mezzo di apparecchi ricetrasmittenti di debole potenza nonché a mezzo di ponti radio poiché questi, «anche quando sono utilizzati per il trasferimento di messaggi destinati ad una successiva diffusione – come avviene per le trasmissioni radiofoniche e televisive – sono di per sé sistemi di radiocomunicazione a mezzo di onde radioelettriche non circolari, e cioè strumenti di collegamento a trasmissione di dati da punto a punto, e perciò indirizzati a destinatari determinati».
In merito anche A. Pace, Commento all’art. 15, in Commentario alla Costituzione, (a cura di) G. Branca, Bologna, Zanichelli, 1977, p. 80. L’A afferma che l’art. 15 Cost. garantirebbe una sola situazione giuridica soggettiva ossia la “libertà di comunicare riservatamente”, e poiché il carattere riservato della comunicazione viene fatto discendere dalle caratteristiche tecniche del mezzo utilizzato e, in particolare, dall’idoneità a garantire la segretezza, ne deriva la riconducibilità all’art. 15 dei soli messaggi che utilizzano modalità di trasmissione escludenti, in linea di principio, la conoscibilità da parte di terzi del contenuto di pensiero trasmesso.
18
C. Esposito, La libertà di manifestazione del pensiero nell’ordinamento italiano, cit., p. 23; V. Italia, Libertà e segretezza della corrispondenza, Milano, Giuffrè, 1963, p. 37 ss.
25
A differenza dei mass media tradizionali, Internet permette all’utente di non subire passivamente la comunicazione, in quanto l’utente è chiamato ad interagire costantemente con la macchina, a scegliere dove “navigare”, come muoversi tra miliardi di pagine disponibili in Rete.
Egli può contattare altri uomini, può entrare a far parte di comunità, può esprimere il proprio pensiero, pubblicare materiali di ogni tipo e metterli a disposizione di chiunque. Viene meno, dunque, la differenza tra fornitore, distributore e fruitore delle informazioni. Le tre figure, che storicamente fanno capo al giornalista, all’editore e al consumatore, grazie alla nuova tecnologia di rete, si fondono, così che il cybernauta può essere allo stesso tempo tutte e tre le cose insieme19.
Inoltre, per mezzo di Internet e in ragione della sua marcata polifunzionalità, è consentito all’utente svolgere forme di comunicazione che presentino contestualmente elementi di entrambe le libertà in questione. Da un lato, infatti, la creazione di un sito Web, la partecipazione a Newsgroups o alle
Internet Relay Chat, in quanto accessibili alla sola condizione che si
disponga delle apparecchiature e dei programmi adatti, sottintendono evidentemente l’intenzione di dare un’indiscriminata diffusione al proprio pensiero, mentre dall’altro la digitazione di un messaggio e-mail, l’utilizzo di Internet per conversazioni telefoniche o per videoconferenze presuppongono la volontà di rapportarsi in modo biunivoco ed esclusivo con i soli destinatari dei messaggi20.
19 Sulla multimedialità e interattività come caratteri distintivi di Internet, F. Di Ciommo, La
responsabilità civile in Internet, in A.C. Amato Mangiameli (a cura di), Giuffré, Milano,
2004, p. 182 ss.
20 P. Costanzo, Le nuove forme di comunicazione in Rete, cit. Sul punto anche A. Valastro,
26
Internet, dunque, diviene il luogo, o meglio il non luogo se si pensa alla sua aterritorialità, in cui l’individuo si esprime e l’accesso al mezzo la condizione per porre in essere una comunicazione di rilevanza costituzionale che, a seconda dei casi, potrà beneficiare delle garanzie dei mezzi di manifestazione del pensiero sic et simpliciter o delle ulteriori garanzie accordate ai mezzi di comunicazione interpersonale.
1.5 Prospettive per il riconoscimento del (nuovo) diritto
costituzionale di accesso ad Internet
L’accesso al quale si è fatto finora riferimento, nel quadro della disciplina costituzionale di cui agli art. 15 e 21 Cost., non è più soltanto strumentale alla diffusione dei messaggi in Rete ossia, più in generale, all’esercizio del diritto di informazione nella sua declinazione attiva, coincidente in pratica con la stessa libertà di manifestazione del pensiero, e passiva.
L’attrazione dell’accesso ad Internet nella dimensione costituzionale ha permesso cioè di poggiare l’attenzione sulla potenzialità del mezzo Internet come strumento liberamente utilizzabile per un esercizio sostanziale e più ampio di determinati diritti costituzionalmente tutelati.
telecomunicazione, Padova, Cedam 1999, p. 36, secondo la quale « ove di pensi alla
versatilità e polifunzionalità dei mezzi telematici, i quali si caratterizzano proprio per la capacità di fornire contestualmente svariati tipi di servizi prima collegati a specifici mezzi di telecomunicazione, e più in generale alla tendenza verso una sempre più marcata convergenza multimediale, è facile intuire come divenga sempre più difficile, oltre che riduttivo parlare di “destinazione” di un singolo mezzo alla comunicazione interpersonale piuttosto che alla diffusione del pensiero, con l’avvento delle rete telematica Internet si è assistito alla progressiva scomparsa di ogni corrispondenza biunivoca tra mezzo e attività esercitata. »
27
Ci si potrebbe addirittura chiedere se vi sia, a partire dall’art. 1 e sino all’art.139 Cost., una sola disposizione costituzionale che non abbia a che vedere con la Rete e, forse, si potrebbe verificare che nessuno dei valori costituzionali è estraneo alla disciplina delle Rete, nel momento in cui essa diventa lo spazio di espressione di molte libertà.
Questo non vuol dire che la rete Internet non sia anche, e sempre più, un potentissimo mezzo di comunicazione, ma significa che non lo è più in modo esclusivo e, con ogni probabilità, lo sarà sempre meno in modo prevalente. Se l’Internet delle origini si presenta come un nuovo mezzo comunicativo che si distingue dagli altri mezzi comunicativi, ai quali peraltro una certa comunanza di strumentazione potrebbe avvicinarlo21, oggi la questione dell’accesso ad Internet rileva ben oltre l’aspetto della mera comunicazione on line.
Così, a mero titolo esemplificativo, nel cyberspazio può senz’altro essere esercitata la libertà d’insegnamento, così come l’arte e la scienza (art. 33 Cost.), il diritto al lavoro (art. 35 Cost.), che è tutelato “in tutte le sue forme e applicazioni”, la libertà sindacale (art.39 Cost.), la libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.), di partecipazione politica o di accesso ai servizi digitalizzati dell’amministrazione. Situazioni soggettive, queste, eterogenee nel contenuto, ma omogenee quanto al fine ultimo cui tendono: il
21
P. Costanzo, Le nuove forme di comunicazione in Rete, cit.. In questo senso l’autore rileva infatti che, pur essendo materialmente sempre un monitor l’interfaccia dell’utente, Internet non sarebbe in nulla assimilabile alla televisione, dato che, se quest’ultima rappresenta un modello comunicativo accentrato e unidirezionale, la Rete sembrerebbe fatta apposta per stimolare fantasie di una democrazia universale e policentrica. Né, d’altro canto, nonostante il fatto che i dati corrano ancora oggi sulle linee telefoniche, sembrerebbe poter reggere il paragone col telefono, sottolineandosi come si sia invece in presenza di un fenomeno ( almeno geneticamente del tutto opposto, visto che, mentre il processo di costruzione delle reti di comunicazione telefonica si è sempre originato dall’altro verso il basso ( con il gestore che si procurava i suoi abbonati) per Internet è stata ( e continua ad essere) l’adesione spontanea degli utenti ad incrementare la connettività della Rete stessa.
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compimento pieno della persona, alla quale Internet offre una pluralità di luoghi virtuali per realizzare la sua dimensione sociale e virtuale.
Restano, invece, escluse tutte quelle libertà e quei diritti costituzionali che presentano, quale elemento strutturale indefettibile, un appiglio o una ricaduta nella realtà fisica.
La strumentalità dell’accesso ad Internet rispetto al godimento di altri diritti funzionalmente orientati a garantire il pieno sviluppo della persona umana e la effettiva partecipazione di tutti alla vita sociale conduce ad una qualificazione dell’accesso come diritto sociale.
Il concetto di nuovo diritto sociale appare certamente suggestivo, evocando immediatamente quella caratteristica tipica dei diritti costituzionali di essere al centro di un processo storico evolutivo, senza soluzione di continuità, che porta ad un costante aggiornamento e ad una perdurante definizione del loro catalogo e del contenuto di ciascuno di essi22. La soluzione ermeneutica alla quale è giunta la dottrina ha preso slancio dall’art. 2 e dall’art. 3, comma 2 Cost. In riferimento all’art. 2 Cost., espressione del principio personalista, si muove dalla considerazione che tale disposizione presupponga, sul piano costituzionale, un catalogo dei diritti cosiddetto aperto. Al fondo è l’idea secondo cui l’art. 2 Cost. è clausola generale che prevede una tutela
22
S. Scagliarini, Diritti sociali nuovi e diritti sociali in fieri nella giurisprudenza
costituzionale, consultabile alla pagina http://www.gruppodipisa.it/wp-content/uploads/2012/08/ScagliariniDEF.pdf. In tal senso l’autore afferma che «la
garanzia dei diritti fondamentali, in connessione con la pari dignità sociale e il pieno sviluppo della persona umana, appare come lo strumento che consente di scardinare letture restrittive, ricostruendo attorno ad essi manifestazioni di libertà che il progresso fa emergere, non letteralmente riconducibili a previsioni ma pur sempre qualificabili quali nuovi aspetti di quelle esistenti. (…) In sintesi, insomma, la disposizione di cui all’art. 2 Cost. costituisce l’affermazione di un mezzo (la garanzia dei diritti) per il raggiungimento di un obiettivo (il pieno sviluppo della persona), tale da legittimare (rectius, imporre) una interpretazione estensiva del catalogo dei diritti ».
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dell’uomo in tutte le manifestazioni essenziali al suo sviluppo, pur allorquando queste non siano state specificamente regolate.
Per ciò che riguarda, invece, l’art. 3 Cost., la garanzia di effettività del nuovo diritto sociale non può prescindere dal principio di uguaglianza in senso sostanziale espresso al secondo comma, implicando, a carico del legislatore, il dovere costituzionale di rimozione degli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana all’ambiente digitale e ne pregiudicano l’effettiva partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del paese.
Seguendo questo ragionamento, il diritto di accesso ad Internet è da considerarsi un diritto sociale, o meglio una pretesa soggettiva a prestazioni pubbliche, al pari della istruzione della sanità e della previdenza. Un servizio universale che le istituzioni nazionali devono garantire ai loro cittadini attraverso investimenti statali, politiche sociali ed educative, scelte di spesa pubblica23.
La legislazione ordinaria offre già alcuni esempi di attuazione di questo diritto. Si pensi alla legge n. 4/04, intitolata “Disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici”, che si apre con il riconoscimento di un generale “diritto di ogni persona ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai relativi servizi, ivi compresi quelli che si articolano attraverso gli strumenti informatici e telematici”, e che garantisce il diritto di accesso ai servizi informatici alle persone con disabilità; al Codice delle comunicazioni elettroniche (d. lgs. 259/03), che si esprime in
23
T.E. Frosini, Il diritto costituzionale di accesso ad Internet, in Rivista AIC n. 1/2011, p.8. Nel medesimo senso G. De Minico, Diritti Regole Internet, in www.costituzionalismo.it, fasc. 2/2011.
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termini di “diritti inderogabili di libertà nell’uso delle comunicazioni elettroniche” e, infine, al Codice dell’amministrazione digitale (d. lgs. 82/05), che riconosce il diritto ad utilizzare strumenti informatici nei rapporti con la P. A.
Non meno significativo è, del resto, stato il contributo della giurisprudenza costituzionale nella sentenza n. 307/04. In essa la Consulta, pur non avendo fornito un inquadramento della natura dell’accesso ad Internet, è giunta ad operare una interpretazione evolutiva dell’art. 9 Cost. scorgendo in questa disposizione il fondamento dello sviluppo della cultura informatica come strumento di riduzione del digital divide, il cui perseguimento fa capo alla Repubblica in tutte le sue articolazioni24.
Tuttavia la scelta ermeneutica di ricondurre l’accesso ad Internet nel novero dei diritti sociali impliciti in Costituzione, facendo leva su clausole aperte, non è stata immune da critiche. Tra gli elementi di debolezza di una simile ricostruzione può essere annoverata l’indeterminatezza del contenuto che il
24
La sentenza 307/2004 ha avuto ad oggetto la legittimità costituzionale dell’art. 27 delle lagge n. 298 del 2002 recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge finanziaria del 2003”. La disposizione censurata dalla Emilia-Romagna, rubricata “Progetto PC ai giovani”, aveva istituito un fondo speciale destinato a finanziare un progetto promosso dal Governo per incentivare l’acquisizione e l’utilizzo degli strumenti informatici fra i giovani infrasedicenni, ponendo in capo al Ministro dell’economia e delle finanze, il compito di emanare, di concerto con quello per la innovazione e le tecnologie, un decreto “di natura non regolamentare”, che stabilisse le modalità di presentazione delle istanze nonché quelle di erogazione degli incentivi. Nel pronunciarsi la Corte ha rimarcato l’impossibilità di ricondurre l’intervento normativo ad alcuna specifica materia, ma ad una “finalità di interesse generale” e cioè lo sviluppo della cultura informatica, il cui perseguimento fa capo alla Repubblica in tutte le sue articolazioni anche al di là del riparto di competenze fra Stato e Regioni di cui all’art. 117 Cost. E’ evidente che la Corte ha assegnato all’impegno a favore dell’alfabetizzazione informatica e alla eliminazione delle barriere (economiche) che si frappongono alla diffusione delle tecnologie informatiche (almeno tra i giovani) un ruolo tanto significativo da giustificare azione da parte dei pubblici poteri che non siano astrette al rigoroso rispetto del riparto competenziale. In tema F.G. Pizzetti, Il progetto “PC ai giovani” nel quadro
della promozione dell’uguaglianza digitale da parte dello Stato e delle Regioni, in
Federalismi.it, 27 aprile 2008; A. Pace, I progetti “PC ai giovani” e “PC alle famiglie”:
esercizio di potestà legislativa esclusiva statale o violazione della potestà regionale residuale?, in Giurispudenza costituzionale, n.5/2004, p. 3222 ss.
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diritto in questione verrebbe ad assumere, dipendendo la sua ricostruzione ed effettivo godimento da adeguate determinazioni del legislatore in ordine all’an, al quando e al quantum. Ecco perché è stato sostenuto in dottrina che tale diritto manca di una “capacità autosatisfattiva”25
.
Inoltre, ancor più problematico, a fronte di omissioni legislative, sarebbe affidare la ricostruzione semantica del diritto alla discrezionalità, o persino all’arbitrio, del giudice al fine di individuare ciò che si possa considerare essenziale allo sviluppo della persona. E’ noto infatti che, in uno Stato di diritto caratterizzato dal principio di legalità, l’attività ermeneutica del giudice, così come di ogni altro interprete, deve passare necessariamente attraverso il primato della Costituzione prima e della legge poi26.
Del resto, è anche per effetto di simili incertezze, che meglio si comprendono le iniziative tese a conferire espressamente all’accesso ad Internet il rango di situazione costituzionalmente prevista e garantita. L’inserimento di un’apposita disposizione avrebbe senz’altro il merito di
rafforzare la portata di principi già ricavati in via interpretativa. Volgendo lo sguardo oltre i confini nazionali, possiamo già scorgere
25
G. De Minico, Diritti Regole Internet, in www.costituzionalismo.it
26Di qui peraltro l’ulteriore rilievo che il problema della garanzia costituzionale di Internet
non può essere analizzato solo esclusivamente alla luce delle risultanze dell’ordinamento interno, ma deve essere valutato in una prospettiva più ampia, nella quale vengono ad assumere rilievo fonti che trascendono la dimensione statuale. L’interposizione normativa disegnata dall’art. 117, comma 1 Cost. avrà come conseguenza immediata la coercibilità giuridica nei confronti del legislatore, nazionale e regionale, il quale non sarà più libero di attivarsi o meno perché tenuto al rispetto di un preciso obbligo comunitario o internazionale. Significativa in tal senso la proposta di modifica del Trattato sull’Unione volta all’introduzione di un nuovo art. 3-bis TUE “Diritto di accesso ad Internet nella Società europea dell’Informazione” recante norme finalizzate a garantire il riconoscimento del diritto di accesso ad Internet tra i principi fondamentali dell’Unione europea. Si tratta di una proposta che Dirittodiaccesso.eu ha presentato al Parlamento europeo e la competente Commissione, con una lettera ufficiale del 13 febbraio 2014, ha dichiarato ricevibili le questioni sollevate. Sul punto v.
32
significative aperture dei vari dettati costituzionali al nuovo diritto in questione. In Grecia, nel 2001, è stata compiuta la revisione costituzionale finalizzata a formalizzare la rilevanza inderogabile dell’accesso ad Internet tra i diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta costituzionale, con l’inserimento dell’art. 5 bis27
, mentre in Ecuador il riconoscimento in Costituzione ha
trovato collocazione nell’art. 1628
.
In Francia e in Costa Rica, invece, la qualificazione dell’accesso alla Rete come diritto, è stata affermata grazie ai rispettivi organi di giustizia costituzionale.
Nel primo caso, con la décision n. 2009-580 DC – 10 giugno 2009 del
Conseil constitutionnel francese, è stato affermato che la connessione ad
Internet è un diritto del cittadino che nessuna autorità può limitare, reprimere o disconoscere ingiustamente. In questo modo, il Consiglio, facendo riferimento all’art. 11 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo del 1789 che tutela il diritto fondamentale di espressione, ha sanzionato la scelta normativa del legislatore francese che, approvando la legge cd. Hadopi n. 2006-669 del 12 giungo 2009, aveva manifestato una visione di censura in materia di accesso ad Internet allo scopo di sanzionare eventuali illeciti
27 L’art. 5 bis, comma 2 stabilisce che «Tutte le persone hanno diritto di partecipare alla
società dell’informazione, facilitandone l’accesso alle informazioni trasmesse elettronicamente, così come il diritto di produrre, di scambiare e diffondere informazioni mediante mezzi elettronici costituisce un obbligo dello Stato, nel rispetto delle garanzie degli art. 9 e 19 Cost.».
28
Art. 16 Cost, rubricato “informazione e comunicazione” stabilisce che «Tutte le persone, individualmente o collettivamente, hanno diritto ad ottenere un accesso universale alle tecnologie di informazione e di comunicazione, mediante la creazione di mezzi di comunicazione sociale, in condizioni di uguaglianza al fine di permettere l’inclusione delle persone anche non diversamente abili e di integrare gli spazi di partecipazione previsti dalla Costituzione nel campo della comunicazione».
33
commessi on line in tema di diritto d’autore e di copyright29. Il principio che qui interessa è quello in cui il giudice costituzionale francese, ritenendo l’accesso ad Internet alla stregua del principio di libertà di espressione, ha potuto affermare che il diritto alla comunicazione include anche la libertà di accedere ai servizi di comunicazione on line, gli strumenti per la partecipazione democratica e per l’espressione di idee e opinioni. Quindi, tra le libertà dell’individuo è incluso anche l’accesso alla Rete. Pertanto, secondo il Consiglio, la sanzione di disconnessione alla Rete per atti di pirateria informatica non può essere comminata con un’ordinanza amministrativa, ma è necessaria una decisione giudiziaria, come avviene per la limitazione delle altre libertà personali.
Se il Consiglio francese non è comunque giunto a esplicitare a chiare lettere che l’accesso ad Internet sia da considerarsi un diritto fondamentale in sé,
29
In particolare, il Conseil Constitutionnel ha affermato che «lo sviluppo generalizzato dei servizi pubblici di comunicazione online e l’importanza di questi ultimi per la partecipazione alla democrazia e l’espressione di idee e opinioni, la libertà di comunicazione dei pensieri e di opinioni sancite dalla Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino del 1789 costituiscono libertà implicite per accedere a tali servizi». La legge censurata dal Consiglio consentiva ad un’autorità amministrativa di sospendere il contratto di accesso a Internet agli utenti colti, per tre volte, a scambiare file pirata. Si tratta di una decisione destinata a fare storia in quanto, il bilanciamento tra il diritto degli utenti ad accedere alla Rete e il diritto d’autore è stato risolto, in senso contrario alla legge, in favore del primo.
In sostanza, Il Consiglio ha deciso in tal senso richiamando la presunzione d'innocenza dell'utente (il titolare dell'abbonamento internet), quando invece la legge Hadopi, togliendogli la connessione, lo presumeva colpevole prima di un effettivo processo, privandolo così della garanzia giurisdizionale del propri diritti. Quindi prevedere e imporre la disconnessione da Internet senza la previa autorizzazione dell’autorità giudiziaria confligge con l’art. 11 della Dichiarazione del 1789 e costituisce, pertanto, una violazione sproporzionata alla libertà di espressione.
Adesso, con la presa di posizione del Consiglio, l'autorità preposta a questi controlli potrà solo avvisare l'utente, scrivendogli che è stato scoperto; non potrà più togliergli l'accesso a internet senza l’intervento dell’autorità giurisdizionale. Sparisce quindi la sanzione legata all'Hadopi residuando solo un avviso, seppur di dubbio valore deterrente.
Per un ampia disamina v. P. Passaglia, Il diritto di accesso ad Internet e giustizia
costituzionale. Una (preliminare) indagine comparata, in
http://www.giurcost.org/studi/passaglia.htm; G. Votano, Internet fra diritto d’autore e libertà di comunicazione: il modello francese, in Dir. Informazione e informatica, 2009, pp.
553 ss.; B. Carotti, L’accesso alla rete e la tutela dei diritti fondamentali, in Gior. Dir.
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bensì un rinforzo alla tutela della libertà di espressione, un passo avanti in tal senso è stato svolto dalla Sala costituzionale della Corte Suprema costaricese con la pronuncia del 30 luglio del 2010 n. 12790, che richiama, a sostegno della sua decisione, quanto affermato pochi mesi prima in Francia30. In Italia, un simile percorso è stato intrapreso dalla proposta di Stefano Rodotà, presentata durante la precedente legislatura e avente ad oggetto l’inserimento di un art. 21 bis in Costituzione, seppur con un esplicito ancoraggio al principio di uguaglianza. La formulazione infatti recita: “Tutti hanno uguale diritto di accedere alla Rete Internet, in condizioni di parità, con modalità tecnologicamente adeguate e che rimuovano ogni ostacolo di ordine economico e sociale”.
L’illustre autore ha sottolineato che un ampliamento della Costituzione, pur se della prima parte, si rende ormai necessaria. Infatti, l’apertura “verso un diritto ad Internet rafforza indirettamente, ma in modo evidente, il principio di neutralità della Rete e la considerazione della conoscenza in Rete come bene comune, alla quale deve essere garantito l’accesso”.
Dunque, diversamente dall’art. 21 Cost., che, esprimendo un principio di libertà negativa, impone allo Stato di astenersi dall’interferire con i pensieri
30
Proprio richiamando la pronuncia del Conseil Constitutionnel francese, che “reputò como derecho basico el accesso a Internet”, la Sala Consitucional della Corte Suprema ha potuto affermare che «nel contesto della società dell’informazione o della conoscenza, si impone ai pubblici poteri, per il beneficio dei governati, promuovere e garantire, in forma universale, l’accesso a queste nuove tecnologie. I ritardi di apertura del mercato delle telecomunicazioni […] ha inciso sull’esercizio e il godimento di altri diritti fondamentali, come il diritto di libertà di scelta dei consumatori (art. 46, ult. comma Cost.), il diritto costituzionale di accesso alle nuove tecnologie dell’informazione, il diritto alla parità e alla eliminazione del digital divide (art. 33 Cost), il diritto di accesso ad Internet tramite l’interfaccia che l’utente o il consumatore sceglie e la libertà di impresa e di commercio». In tema v. T.E. Frosini, Il diritto costituzionale di accesso ad Internet, in Il diritto di
accesso ad Internet, atti della tavola rotonda svolta nell’ambito dell’IGF Italia 2010 (Roma, 30 novembre 2010)cit., p. 39; L. Cuocolo, La qualificazione giuridica dell’accesso a Internet, tra retoriche globali e dimensione sociale, in Politica del diritto, 2012, p.263 ss.
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del cittadino e con la manifestazione del libero pensiero proteggendo al contempo la libertà di stampa da censure o da atti arbitrari, l’art. 21 bis. esprimerebbe, piuttosto, una libertà positiva, ovvero un principio di promozione della diffusione di Internet, seppur mediato dall’intervento di altri soggetti oltre lo Stato31.
È stato, però, osservato che legare l’accesso ad Internet alla libertà di espressione finisce inevitabilmente per svilire il legame intercorrente tra Internet e l’esercizio di altri diritti costituzionali. E’ solo superando il binomio Internet - libertà di espressione, infatti, che si riuscirebbe ad attribuirgli la qualificazione giuridica di precondizione per l’esercizio dei diritti costituzionali nell’ottica della più ampia dimensione dello sviluppo della personalità dell’individuo. Per questo proposte più recenti sostengono la necessità di includere la proclamazione solenne del diritto di accesso o nel novero dei principi fondamentali di cui agli art. 2, 3 e 9 Cost o tra i principi in materia di istruzione, richiamando perciò gli artt. 33 e 34 Cost.
In quest’ultimo senso appartiene a Guido d’Ippolito, responsabile per l’Innovazione digitale di Cultura democratica, la proposta del disegno di legge sull’accesso ad Internet come diritto sociale, mediante l’inserimento dell’art. 34 bis Cost., al fine di sottolinearne la funzione sociale, di crescita e
31 Si tratterebbe, infatti, di un obbligo mediato in quanto lo Stato, nel nostro ordinamento, in
virtù dell’art 6 del codice delle comunicazioni elettroniche non può agire direttamente per fornire servizi internet ad un cittadino, indi per cui lo stesso Stato dovrebbe coercire i soggetti a ciò deputati, i provider appunto per rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale alla diffusione dell’Internet laddove essi decidessero di non ritenere economicamente inconveniente investire. Per una critica alla proposta v. Rodotà e il diritto
di accesso ad Internet da inserire nella Costituzione italiana in
http://www.diritto.net/rodota-e-il-diritto-di-accesso-ad-internet-da-inserire-nella-costituzione-italiana-una-proposta-singolare/.
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di conoscenza, strettamente connessa la diritto all’istruzione32
. Come da egli sostenuto, «la qualificazione normativa, di diritto sociale
piuttosto che di libertà, al quale consegue una collocazione istituzionale diversa (nei rapporti sociali piuttosto che civili), assoggetterebbe il diritto in parola ad una interpretazione meno restrittiva, dandogli un raggio d’azione molto più ampio e bilanciando gli aspetti giuridici con quelli economici»33. Già da queste premesse si comprende, dunque, come sia difficile collocare di punto in bianco una norma all’interno della Costituzione prescindendo dal contesto. Per questo appare auspicabile che i vari proponenti, qualora decidessero di proseguire nella strada intrapresa, chiariscano bene gli ambiti di collocazione della norma.
1.6 Il contributo della Corte Suprema degli Stati Uniti,
punto di partenza per un tentativo definitorio.
Quelli della libertà di espressione, comunicazione e informazione costituiscono tre elementi fra loro fortemente connessi, al punto che risulta arduo separarli l’uno dall’altro.
Un posto di primario rilievo nella presente indagine è occupato dalla sentenza sul caso Reno v American Civil Liberties Union, del 199734, che
32
Disegno di legge n. 1561 del 10 luglio 2014, la cui relazione illustrativa è consultabile alla pagina http://www.dirittodiaccesso.eu/wp-content/uploads/2014/10/DDL- COSTITUZIONALE-n.-1561-del-2014-diritto-di-accesso-ad-Internet-come-diritto-sociale-art-34bis.-def.pdf.
33
In www.corrierecomunicazioni.it del 12 dicembre 2014
34
37
rappresenta il primo intervento della Corte Suprema degli Stati Uniti relativo ai contenuti presenti sulla rete Internet.
La sentenza è apprezzabile sotto due diversi punti di vista: il primo attiene al tentativo dei giudici americani di dare una definizione di Internet alla luce del successo comunicativo che la Rete stava già riscuotendo in quegli anni, mentre il secondo riguarda l’analisi del fenomeno di Internet come problema costituzionale.
Dopo aver provveduto a qualificare Internet come “ Un mezzo di comunicazione tra gli uomini di tutto il mondo unico e completamente nuovo”, cui “gli individui possono avere accesso (…) da molte fonti diverse”, la Corte Suprema ne evidenzia le peculiarità stabilendo che “chiunque abbia accesso ad Internet può trarre beneficio da un’ampia varietà di metodi di comunicazione e di recupero di informazioni”: “tutti questi metodi possono essere usati per trasmettere testi; molti possono trasmettere suono, foto e video”; “nel loro insieme, questi strumenti costituiscono un unico mezzo – conosciuto dai suoi fruitori come “cyberspazio”- senza una particolare collocazione geografica, ma fruibile da parte di chiunque, dovunque nel mondo”35.
1997, è consultabile on line alla pagina http://supreme.justia.com/us/521/844/
case.html; per una traduzione in italiano della opinion of the Court, v. R. TARCHI (a
cura di), Corso di diritto comparato. Casi e materiali, vol. I, Giuffrè, Milano, 1999, 203 ss.; Zeno Zencovich, Manifestazione del pensiero, libertà di comunicazione e la
sentenza sul caso Internet, in Dir. dell’inf. e dell’inform., 1996, p.604. In merito v. Corte
Suprema 521 US 844 (1997), in Foro it., IV-2, 1998, pp. 23 e ss. La sentenza della
Supreme Court non è stata assunta all’unanimità, poiché è stata data diversa opinione dal
Giudice O’Connor e dal Chief Justice Rehnquisit: cfr. Rehnquisit, Le dottrine
costituzionali, a cura di G. Buttà, Milano, 2008, pp.131 e ss; sul punto anche
Fenwick-Phillipson, Media Freedom under the Human Rights Act, Oxford, 2006.
35
«The Internet is “a unique and wholly new medium of worldwide human
communication.”[…] Individuals can obtain access to the Internet from many different sources, generally hosts themselves or entities with a host affiliation. […] Anyone with access to the Internet may take advantage of a wide variety of communication and information retrieval methods. These methods are constantly evolving and difficult to
