DEI SERVIZI IN RETE.
2.2 La circolazione delle informazioni nel sistema
Administration to Administration
Trasparenza delle procedure, circolarità delle informazioni e adozione di procedure informatiche sembrano rappresentare i tre punti cardine delle istituzioni alla luce degli atti normativi in esame.
In particolare, si può affermare che le istituzioni e la stessa Pubblica Amministrazione perseguono le seguenti finalità:
73
- sviluppo di una coerente politica di comunicazione integrata con il cittadino e le imprese;
- gestione professionale e sistematica dei rapporti con tutti gli organi di informazione, e quindi anche di Internet;
- realizzazione di un sistema di flussi di comunicazione interna incentrato sull’intenso utilizzo delle tecnologie informatiche e banche dati, sia per migliorare la qualità dei servizi e l’efficienza organizzativa, sia per creare tra gli operatori del settore pubblico senso di appartenenza alla funzione e pieno coinvolgimento nel processo di cambiamento;
- Funzione e valorizzazione del personale.
Per ciò che riguarda gli ultimi due punti richiamati, si può affermare che la comunicazione istituzionale proveniente dalle diverse strutture dell’apparato pubblico, potendo essa declinarsi secondo l’origine specifica in parlamentare, governativa, regionale, dell’ente locale, fino a quella dell’università, dell’assessorato, dell’a.s.l. ecc…, non è rivolta solo all’esterno, cioè all’insieme dei cittadini, ma anche all’interno delle stesse istituzioni.
74
Si vuole cioè porre l’attenzione sui diversi possibili flussi comunicativi che coinvolgono sia le sedi di una stessa amministrazione, sia amministrazioni con diversa dislocazione territoriale (statale, regionale e locale).
L’importanza di questo tipo di comunicazione sta crescendo vertiginosamente, divenendo un fattore strategico di funzionamento degli apparati pubblici: ancor più oggi, essendo diventata forse l’attività più strettamente connessa con l’innovazione dei processi e dell’organizzazione della pubblica amministrazione.
Si può senz’altro affermare che il flusso di informazioni dall’amministrazione verso il cittadino richieda un livello organizzativo, oltre che relazionale, efficace e efficiente all’interno della stessa pubblica amministrazione. Lo sviluppo delle reti telematiche e dei sistemi di comunicazione consente di incrementare la qualità dello scambio informativo interno alla pubblica amministrazione e di superare le caratteristiche di chiusura, incomunicabilità, per certi versi di auto- isolamento delle amministrazioni pubbliche.
Nell’ambito del processo di modernizzazione dell’azione amministrativa, grande rilievo è stato assunto nel tempo dal fenomeno della digitalizzazione della funzione amministrativa, esito di una serie di interventi normativi che, con diverso grado di incidenza, hanno mirato e mirano ancora oggi a consolidare l’utilizzo dell’informatica nella vita e nei rapporti dell’amministrazione.
Lo scopo principale di tali provvedimenti è stato quello di dotare l’amministrazione di un sistema completamente digitalizzato, atto a contemperare le esigenze di certezza e trasparenza con quelle di celerità,
75
efficacia, efficienza ed economicità in vista del fine ultimo del dovere costituzionale di buon andamento delle pubbliche amministrazioni.
La digitalizzazione in campo istituzionale può essere analizzata sotto due profili tra loro strettamente collegati: la informatizzazione e l’alfabetizzazione.
Con il termine informatizzazione si fa riferimento al processo che ha preso avvio a partire dagli anni ottanta e concernente la dotazione di strumenti informatici all’interno del settore pubblico quale ausilio all’esercizio all’attività amministrativa77
. Di riflesso si è dato avvio al processo di dematerializzazione dei documenti cartacei prodotti nell’ambito dell’attività della Pubblica amministrazione cui si ricollega a sua volta l’adozione di un sistema di protocollo informatico78. In particolare, il ricorrere alle tecnologie più innovative, per arrivare alla definitiva eliminazione della carta, ha trovato una collocazione di ampio rilievo con l’introduzione del Codice
77
I principali problemi di questa prima fase consistevano nella scelta del fornitore di tecnologie informatiche e nella sostituzione di tecnologie obsolete con nuove tecnologie che non sempre garantivano il pieno recupero delle informazioni e dei dati raccolti. Si ponevano dunque problemi di coordinamento delle politiche di acquisto e di manutenzione delle tecnologie informatiche anche in vista della scarsa compatibilità tra i sistemi operativi e i programmi applicativi, all’interno delle singole amministrazioni e nell’ambito dell’intero settore pubblico.
78 Il Legislatore definisce il protocollo informatico come ’’l’insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche utilizzati dalle amministrazioni per la gestione dei documenti’’, ovvero tutte le risorse tecnologiche necessarie alla realizzazione di un sistema automatico per la gestione elettronica dei flussi documentali. Tale definizione è contenuta nel Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (DPR 445/2000, art.1) Tale normativa contiene le indicazioni a cui ogni sistema di protocollo informatico, che si intende adottare o realizzare, deve ottemperare nell’ambito de ’’la formazione, il rilascio, la tenuta e la conservazione, la gestione, la trasmissione di atti e documenti da parte di organi della pubblica amministrazione’’.L’attività di protocollazione è quella fase del processo amministrativo che certifica provenienza e data di acquisizione del documento identificandolo in maniera univoca per mezzo dell’apposizione di informazioni numeriche e temporali.
76
dell’amministrazione digitale nel cui articolo 42 si fa esplicito riferimento al concetto di dematerializzaione79.
L’alfabetizzazione riguarda, invece, l’acquisizione di competenze, conoscenze e abilità da parte dei funzionari pubblici nell’utilizzo di tali strumenti, essenzialmente per una finalità di semplificazione e snellimento delle procedure, oltre che di risparmio di costi.
L’acquisizione di abilità informatiche nell’utilizzo delle tecnologie da parte del dipendente pubblico può essere inoltre apprezzato come fattore permanente di crescita e aumento delle competenze professionali, non solo dal punto di vista comunicativo ma anche amministrativo.
Il pieno coinvolgimento del personale nei progetti di cambiamento organizzativo e gestionale dei servizi, cui tra l’altro è dedicato l’art.13 CAD80, consente al contempo di creare una nuova identità dell’amministrazione, favorendone il senso di appartenenza e migliorando l’immagine della sfera pubblica nella sua globalità.
Ci si è ben presto resi conto, però, che la gestione autonoma delle informazioni da parte delle singole amministrazioni esponeva le stesse al rischio della proliferazione di informazioni inerenti ad un determinato
79
Art. 42: “ Le pubbliche amministrazioni valutano in termini di rapporto tra costi e benefici il recupero su supporto informatico dei documenti e degli atti cartacei dei quali sia obbligatoria o opportuna la conservazione e provvedono alla predisposizione dei conseguenti piani di sostituzione degli archivi cartacei con archivi informatici, nel rispetto delle regole tecniche adottate ai sensi dell’articolo 71.” Inoltre l’art. 82 del Codice definisce il documento informatico come:“la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”.
80 Art. 13 Formazione informatica dei dipendenti pubblici: “ Le pubbliche amministrazioni
nella predisposizione dei piani di cui all'articolo 7-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 , e nell'ambito delle risorse finanziarie previste dai piani medesimi, attuano anche politiche di formazione del personale finalizzate alla conoscenza e all'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché dei temi relativi all'accessibilità e alle tecnologie assistive, ai sensi dell'articolo 8 della legge 9 gennaio 2004, n. 4”.
77
fenomeno, oltre che rendere difficoltoso il pieno controllo e l’esaustiva conoscenza delle vicende riferite a ciascun nucleo informativo. Al fine di evitare tali insidie, riconducibili alla nozione di disgregazione informativa81, ci si è pertanto mossi verso la ricerca di sistemi che consentissero la fruibilità condivisa delle informazioni detenute dal settore pubblico.
Attraverso l’interconnessione dei sistemi informativi delle diverse amministrazioni pubbliche, si è agevolato tra esse uno scambio di informazioni e si è semplificato lo svolgimento dell’attività amministrativa. Ciò a tutto vantaggio sia di quella propria delle singola amministrazione (si pensi al caso in cui il procedimento di un’amministrazione richieda l’acquisizione di dati in possesso di altra amministrazione), che di quella comune, richiedendo quest’ultima una forte interazione tra amministrazioni diverse (conferenze di servizi, accordi tra amministrazioni) in funzione dello stretto collegamento delle diverse competenze.
L’istituzione dell’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione (AIPA), avvenuto con il d.lgs. n. 39/93, ha rappresentato un notevole passo avanti in tal senso.
Si trattava di organismo pubblico con il compito di promuovere, coordinare, pianificare e controllare lo sviluppo di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, secondo criteri di standardizzazione, interconnessione ed integrazione dei sistemi stessi82.
81
A. Maggipinto, Internet e pubbiche amministrazioni: quale democrazia elettronica?, in
http://www.quadernionline.it/igf_2007/maggipinto.html
82
Nel tempo si sono succeduti numerosi interventi legislativi. L’art. 176 del d.lgs. n. 196/2003 sostituisce l’AIPA con il Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA), con il d.lgs. 1 dicembre 2009, n. 177 il CNIPA viene trasformato in DigitPA e , infine, il d.l. 22 giugno 2012, n.83 recante “Misure urgenti per la crescita del Paese”, convertito in legge n. 134/2012 istituisce l’Agenzia per l’Italia Digitale cui spettano tutte le funzioni svolge da DigitPa e dall’Agenzia per la diffusione delle
78
Oggi il codice dell’amministrazione digitale, sembra connotare di una nuova luce la comunicazione di informazioni tra pubbliche amministrazioni, valorizzando l’utilizzo del sistema pubblico di connettività (SPC)83
.
Esso è definito dal Codice come “l’insieme di infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche, per lo sviluppo, la condivisione, l’integrazione e la diffusione del patrimonio informatico e dei dati della Pubblica amministrazione, necessarie per assicurare l’interoperabilità di base84 ed evoluta85 e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici e dei flussi informativi. garantendo la sicurezza, la riservatezza delle informazioni, nonché la salvaguardia e l’autonomia del patrimonio informativo di ciascuna pubblica amministrazione”.
Un sistema, dunque, che si articola su tre livelli:
- la connettività intra-amministrativa, inter-amministrativa e extra- amministrativa che oggi si avvale principalmente della rete Internet;
- l’interoperabilità dei sistemi informatici e informativi sottostanti, che include servizi di posta elettronica, di posta elettronica certificata, di identificazione, autenticazione e autorizzazione eccetera;
tecnologie per l’innovazione (istituita con La Legge Finanziaria n. 266/05 )che sono così soppresse.
83
Istituito con d.lgs. 28 febbraio 2005 n. 42 ma la cui disciplina è oggi inserita nel D.lgs. n. 82/2005.
84
Che consentono lo scambio di documenti informatici.
85
Che consentono la circolazione e lo scambio di dati e informazioni, nonché l’erogazione di servizi informativi fra le diverse amministrazioni e tra queste e i cittadini.
79
- la cooperazione applicativa86, che è costituita dall’insieme delle regole che consentono a ciascuna amministrazione di far ricorso alle informazioni elaborate da altre amministrazioni al fine di realizzare un’effettiva condivisione di dati, informazioni e processi tra due o più amministrazioni. In tal senso, è indispensabile l’adozione di standard comuni, non soltanto a livello fisico (la rete telematica per la trasmissione), ma anche a livello logico (quali grammatica e semantica di comunicazione).
È, infatti, esigenza sempre più sentita da cittadini e imprese che la Pubblica amministrazione si presenti come un interlocutore unico, attraverso uno “sportello virtuale” in grado di fornire risposte a prescindere dalle competenze e dalle articolazioni amministrative e territoriali dello Stato centrale, delle Regioni e degli enti locali.
86 Numerose sono le disposizioni del Codice dell’amministrazione digitale che si
riferiscono alla cooperazione applicativa.
L’art. 13 CAD impone allo Stato, in attuazione del riparto di competenze di cui all’art. 117 Cost., la creazione di organismi di cooperazione con le regioni e le autonomie locali, promuovendo intese ed accordi tematici e territoriali, favorendo la collaborazione interregionale, incentivando la realizzazione di progetti a livello locale, in particolare mediante il trasferimento delle soluzioni tecniche e organizzative, fino ad auspicare programmaticamente l’eliminazione del divario digitale tra amministrazioni di diversa dimensione e collocazione territoriale.
L’art. 17 CAD prevede che le pubbliche amministrazioni centrali garantiscano l’attuazione delle linee strategiche per la riorganizzazione e digitalizzazione dell’amministrazione definite dal Governo individuando un centro di competenza tra i cui compiti, alla lett. h, vi rientra la predisposizione e attuazione degli accordi di servizio tra amministrazioni per la realizzazione e compartecipazione dei sistemi informativi cooperativi.
L’art. 63 CAD rende ancora più concrete le previsioni della cooperazione applicativa finalizzandola al miglior dialogo con i cittadini, prevedendo che le pubbliche amministrazioni collaborino per integrare i procedimenti di rispettiva competenza al fine di agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese e rendere più efficienti i procedimenti che interessano più amministrazioni, attraverso idonei sistemi di cooperazione.
Infine, l’art. 68 CAD prevede che le pubbliche amministrazioni, nella predisposizioni o nell’acquisizione dei programmi informatici, adottino soluzioni informatiche che assicurino l’interoperabilità e la cooperazione applicativa al fine di consentire la rappresentazione dei dati e documenti in più formati, di cui almeno uno di tipo aperto, salvo che ricorrano peculiari ed eccezionali esigenze, così presupponendo lo scambio di dati fra le pubbliche amministrazioni.
80
La realizzazione di punti di accesso unitario ha permesso, perciò, di superare la distinzione tra back office e front office, dal momento che la possibilità di impiegare strumenti telematici nel rapporto tra gli uffici, oltre che fra questi e l’esterno, allenta lo stretto legame che ha visto corrispondere a ciascuna struttura il suo sportello. Peraltro, il Codice dell’amministrazione digitale assicura a cittadini e imprese il diritto a richiedere e ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni.
Si comprende, dunque, come la gestione e il coordinamento della fruibilità dei dati nel circuito amministrativo rappresenti un obiettivo strategico, oltre che una strada obbligata per conseguire livelli accettabili nella qualità dei dati e dei servizi delle pubbliche amministrazioni.