Administration to citizens
2.7 Alcune iniziative nazionali e internazional
Come affermato dal filosofo e giurista inglese Jeremy Bentham agli inizi del’ottocento, l’azione di rendere visibile e disponibile agli altri l’informazione giuridica è la vera anima della giustizia109
.
Nel nostro ordinamento la conoscenza e la diffusione del diritto è riconducibile all’assolvimento di precisi compiti istituzionali a carico delle pubbliche amministrazioni, come esemplarmente identificati dalla legge 150/2000.
Tra le attività riconducibili alla categoria della comunicazione istituzionale, l’art. 1, comma 5, lett. a, sancisce il dovere di “illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di facilitarne l’applicazione”.
In tal senso può essere vista come funzionale al suo raggiungimento l’esperienza del progetto “Norme in Rete” avviata nel 1999 dall’AIPA (Autorità per l’informatica nella Pubblica Amministrazione) in
109“. . . in the darkness of secrecy, sinister interest and evil in every shape have full swing.
Only with publicity in place, can any of the checks applicable to judicial injustice operate. Where there is no publicity, there is no justice. Publicity is the very soul of justice. It is the keenest spur to exertion and the surest of all guards against improbity. It keeps the judge himself while trying under trial”. J. Bentham, The Works of Jeremy Bentham, Vol. IV,
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collaborazione con il Ministero della Giustizia, con l’obiettivo di creare un servizio affidabile, gratuito e completo di informazione sulle leggi italiane. L’idea era più precisamente quella di costruire un portale basato sulla condivisione di standard documentali d’identificazione e di descrizione dei contenuti, con lo scopo di creare un punto unico di accesso alle norme che permettesse al cittadino di interrogare il sistema per il reperimento della legislazione di suo interesse. Una parte significativa delle metodologie e delle tecnologie sviluppate nel contesto di Norme in Rete, tra cui il linguaggio unificato di marcatura XLM, sono poi confluite nel 2010 nel portale Normattiva110. Esso, che è ad oggi pubblicamente accessibile, porta a piena attuazione l’art. 107 della legge n. 388 del 2000, che disponeva l’istituzione di un fondo destinato al finanziamento di “iniziative volte a promuovere l’informatizzazione e la classificazione della normativa vigente al fine di facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini e di fornire strumenti per l’attività di riordino normativo” e affidava tale compito alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al Senato della Repubblica e alla Camera dei deputati.
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www.normattiva.it , così inoltre si legge nel sito del Governo all’indirizzo :
http://www.semplificazionenormativa.it/link/-normattiva-.aspx , “ Dal mese di marzo del
2010 la normativa nazionale vigente è accessibile on line gratuitamente grazie a Normattiva: la prima banca dati pubblica, gratuita, aggiornata in tempo reale, dove ogni cittadino può consultare tutte le leggi vigenti con un semplice click dal proprio computer, palmare o telefonino, collegandosi al sito www.normattiva.it. Prima della creazione di Normattiva non era possibile consultare una legge nel testo attualmente vigente se non dietro sottoscrizione di un abbonamento ad una banca dati privata. La banca dati è aggiornata costantemente con i provvedimenti approvati dal Parlamento e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale. Tutte le leggi sono inserite in versione "multi vigenza", così da permettere la conoscenza dei vari interventi normativi succedutisi nel tempo e, di conseguenza, la norma effettivamente vigente in ciascun arco temporale”.
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Normattiva fornisce accesso alle leggi statali e agli atti normativi numerati emanati dallo Stato dal 1946. In particolare, sono forniti servizi di ricerca di documenti legislativi:
- nella loro versione originale, come pubblicato nella Gazzetta ufficiale;
- in vigore, quindi applicabili alla data di richiesta;
- in vigore a una data scelta dall’utente.
Essa ha il merito di favorire un’effettività della normativa vigente, assolvendo esclusivamente ad una funzione notiziale, pur non mancando tuttavia di prestare il fianco ad aspetti critici per quanto riguarda la mancata registrazione di atti non numerati111.
Esperienza, dunque, quella di Normattiva, che dimostra il ruolo che l’informatizzazione riveste attualmente nei processi di riordino normativo, consentendo essa in modo particolarmente agevole sia l’aggiornamento dei testi normativi in continua evoluzione sia anche la semplificazione delle
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Come sostiene E.Albanesi, La banca dati Normattiva e gli atti normativi non numerati, in Taglialeggi e Normattiva tra luci ed ombre, a cura di N. Lupo, Milano, 2011, pp. 225 ss. “ Gli atti normativi presi in considerazione nella banca dati sono “ gli atti pubblicati numerati nella Gazzetta Ufficiale - Serie Generale - come ad esempio leggi, decreti-legge, decreti legislativi, decreti del Presidente della Repubblica o decreti ministeriali dotati di numero. Normattiva dunque, al momento, non contiene i provvedimenti non numerati, come ad esempio i decreti del Presidente della Repubblica o decreti ministeriali non numerati. Tale tipologia di atti non è presa in considerazione neanche come fonte di aggiornamenti alle norme contenute nella banca dati. Di conseguenza, un atto normativo modificato da un decreto ministeriale non numerato (evento peraltro raro e atipico) viene riportato senza le modificazioni apportate dall’atto non numerato”.
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attività interne dei diversi soggetti istituzionali coinvolti nei processi di produzione normativa112.
Ma la ricchezza e la potenzialità della comunicazione istituzionale di carattere giuridico è apprezzabile anche sul fronte giurisprudenziale.
Anche in questo settore, accanto ai numerosi siti privati, gratuiti e a pagamento, che pubblicano le decisioni delle diverse autorità giurisdizionali, troviamo pagine web allestire in via ufficiale.
Nel settore è noto il ruolo d’avanguardia nella nostra Corte di cassazione attraverso la costituzione del centro elettronico di documentazione giuridica (CED).
Il C.E.D. nasce da un’idea di Enrico Laporta, direttore dell’Ufficio del Massimario e del ruolo della Corte di cassazione, sul finire degli anni sessanta principalmente per risolvere i problemi di ricerca dei precedenti giurisprudenziali113. In ossequio al costante aggiornamento degli sviluppi tecnologici anche in campo telematico e con l’affermazione a livello internazionale di uno standard aperto quale quello di Internet, i più attuali sviluppi del sistema hanno portato a rilasciare nel 2004 il nuovo portale Italgiureweb114, che ha trasformato l’hardware e il software del C.E.D. mediante la migrazione verso architetture “aperte” e più facilmente fruibili anche da utenti occasionali. Oggi l’Italgiureweb costituisce la più grande banca dati telematica a livello nazionale in materia di documentazione giuridica in termini di completezza, integrazione e accessibilità.
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M.Pietrangelo, La conoscibilità della legge per via informatica e telematica, in
Informatica e diritto, 2004, pp. 245-272.
113
Sulla storia del C.E.D. si veda R.Borruso, Computer e diritto, Milano, Giuffrè, 1988, tomo II, pp 175 ss.
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Come ha sostenuto Vittorio Novelli115, il fine cui dovrebbe tendere la raccolta dovrebbe essere quello di considerare la documentazione giuridica in materia legislativa, giurisprudenziale e dottrinale non come una pluralità di archivi separati ma come organizzazione di un “dato giuridico globale”116, all’interno del quale è particolarmente curato il sistema di rinvii,
dei riferimenti dei cd “allarmi”117
, con la creazione, sia automaticamente, sia a cura dell’Ufficio del Massimario, di una “rete” che consente di “navigare”, non solo da un documento all’altro nell’ambito di uno stesso archivio, ma anche da un archivio all’altro. Un accesso alla informazione giuridica che dunque travalica i confini nazionali per aprirsi alla dimensione della “globalizzazione del diritto”, termine quest’ultimo con il quale si vuole sottolineare l’imprescindibile contributo dato dalle corti sovranazionali alla identificazione dei diritti e alla relativa tutela.
E’ infatti in questa direzione che il C.E.D. si è mosso negli ultimi anni, perfezionando, oltre i tradizionali archivi di giurisprudenza civile e penale della Corte di cassazione, la documentazione e i riferimenti contenuti negli archivi relativi alla giurisprudenza costituzionale e alle questioni di costituzionalità pendenti, aggiornando gli archivi della giurisprudenza della Corte di giustizia e della legislazione europea, ma soprattutto realizzando nell’anno 2008, per la prima volta in Italia e in Europa, un archivio della
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Presidente Aggiunto della Corte Suprema di Cassazione e successore di Enrico Laporta alla direzione del C.E.D. della Cassazione.
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M.Pietrangelo, La conoscibilità della legge per via informatica e telematica, in
Informatica e diritto 2004, pp. 245-272.
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Gli allarmi sono particolari indicazioni contenute nei documenti che segnalano che il documento “allarmato” è richiamato da altri documenti della stessa banca dati o di altra banca dati che ad esso fanno riferimento. Ad esempio, l’allarme costituzionale avverte l’utente che la norma allarmata è stata oggetto di giudizio o è al vaglio da parte della Corte Costituzionale.
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giurispudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, dopo che la Corte Costituzionale, con le ben note sentenze 348 e 349 del 2007, ha riconosciuto alle norme della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, come interpretate dalla Corte di Strasburgo, il carattere di “norme interposte” tra la legislazione ordinaria e la Costituzione.
Gli scenari attuali sono pertanto volti a mettere in evidenza come l’accesso all’informazione giuridica telematica, oltre a supportare lo svolgimento dell’attività della Corte, e per tal via a rendere più agevole l’adempimento del proprio compito istituzionale di assicurare “l’esatta osservanza e uniforme interpretazione della legge” (art. 65 dell’ordinamento giudiziario, r.d. 30 gennaio 1941, n.12), offre un servizio di informatica giuridica all’utente per diffondere la conoscenza della normativa, della giurisprudenza e della dottrina con l’obiettivo, di più ampio raggio, di promuovere e sviluppare una cultura giuridica comune.
Tuttavia, nonostante simili auspici siano lodevoli e comprensibili, possono essere messi in rilievo alcuni aspetti critici.
Nonostante si sia ormai da tempo superata la visione proprietaria delle banche dati del C.E.D. delineata dal regolamento del 1981118 volto a considerarle una proprietà esclusiva dello Stato, utilizzabili a titolo gratuito dalla sola amministrazione centrale, non può dirsi oggi raggiunta una piena condizione di libero accesso alle informazioni in esso contenute. Allo stato attuale, cioè, non è ancora configurabile una situazione giuridica soggettiva
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Con D.P.R. 21 maggio 1981, n. 322, viene emanato il “Regolamento per la concessione dell’utenza del servizio d’informatica giuridica del centro elettronico di documentazione della Corte Suprema di Cassazione”, in tal modo attribuendo al servizio stesso un’importanza estesa a livello nazionale. Nel 1981 il C.E.D riceve anche un nuovo assetto organizzativo: con decreto del Primo Presidente (Mario Berri) del 22 giugno di quell’anno, viene separato formalmente dall’Ufficio del Massimario e diventa un ufficio autonomo della Corte di Cassazione.
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attiva dell’utente-cittadino ad ottenere l’informazione giuridica gratuitamente e senza la necessità di alcun atto di concessione o comunque di alcun provvedimento.
Se, del resto, il regolamento per l’accesso dell’utenza esterna al servizio di informatica giuridica ( D.P.R. n. 195/2004) qualifica il servizio del C.E.D. un “servizio pubblico”, affinché esso sia effettivamente garantito, l’accessibilità ad esso dovrebbe essere massima, condizione questa che allo stato attuale implica una revisione delle stesse basi normative del C.E.D., le quali prevedono un servizio gratuito per le pubbliche amministrazioni statali e a pagamento per tutti gli altri utenti, anche amministrazioni pubbliche non statali, con un canone differenziato per categorie119.
Si evince, dunque, che gli elementi di carattere economico continuano a costituire ostacoli all’accesso alla informazione giuridica, in quanto il servizio è sì gratuito, ma non in maniera incondizionata e oltretutto nemmeno libero, perché appannaggio dei soli professionisti del diritto. Pertanto, le prospettive future del C.E.D. dovrebbero piuttosto prendere atto della consapevolezza che esso non solo svolge un servizio pubblico, come normativamente riconosciuto, ma che ha avuto e può continuare ad avere un ruolo essenziale nello sviluppo di una cultura giuridico-informatica che non sia strettamente limitata ai confini nazionali e che investa piuttosto la dimensione della cultura giuridica comune e pertanto accessibile anche ai privati cittadini come aspetto riflesso di una cittadinanza globale.
119
Sul punto si può consultare il sito:
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La rilevanza dell’elemento della gratuità dell’informazione giuridica è alla base di una importante iniziativa intrapresa a livello internazionale e che vede coinvolta anche l’Italia.
Il progetto che prende il nome di “Legal Information Institute”, ben presto abbreviato in “LII” risale al 1992, anno in cui due studiosi della Cornell law School decidono di utilizzare Internet per fornire gratuitamente l’accesso ad alcuni materiali statunitensi.
Questa rappresenta la prima esperienza di accesso libero al diritto andando ben al di là della domanda proveniente dal mondo professionale e accademico.
In Italia, dal 2006, l’istituto di Teoria e Tecniche dell’Informazione Giuridica (ITTIG) del CNR sostiene il libero accesso all’informazione giuridica in Italia e coopera con gli altri LIIs per la creazione di un’unica rete europea120. Nell’ottobre 2002, l’incontro degli istituti di informazione giuridica di tutto il mondo ha portato alla stipulazione della Dichiarazione di Montreal sul libero accesso all’informazione giuridica121
, intesa come documento programmatico dei diversi istituti firmatari che hanno confermato la loro comune filosofia sul libero accesso al diritto. Essa costituisce la carta dei principi che accompagnano il lavoro e l’attività di tutti gli LIIs.
120A oggi sono 53 gli istituti d’ informazione giuridica che cooperano tra di loro: di questi
la metà collabora all’implementazione di tre portali: Asian-LII copre 28 giurisdizioni asiatiche, CommonLII dà accesso a risorse di 50 giurisdizioni diverse del Commonwealth, mentre WorldLII raccoglie circa 1.200 banche dati di 123 paesi e 20 banche dati internazionali. G. Peruginelli e M. Ragona (a cura di), L'informatica giuridica in Italia.
Cinquant'anni di studi, ricerche ed esperienze, Napoli, ESI, 2014, pp. 551 ss.
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Il testo integrale è consultabile alla pagina:
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In particolare, la Dichiarazione si impegna a definire il concetto di informazione giuridica pubblica, stabilendo che essa comprende “l'informazione prodotta dagli organismi pubblici che hanno l'obbligo di
creare il dato giuridico e di renderlo pubblico. Sono incluse le fonti primarie del diritto come la legislazione, la giurisprudenza, i trattati, ma anche le diverse fonti secondarie pubbliche (che possono essere di aiuto nell'interpretazione delle fonti primarie) come ad esempio i lavori parlamentari, le proposte di riforma di leggi e gli atti delle commissioni di inchiesta. E' comprensiva inoltre dei documenti giuridici prodotti con finanziamenti pubblici”.
In particolar modo, colpisce la sensibilità avuta dagli aderenti alla Dichiarazione nella qualificazione dell’informazione giuridica pubblica di tutti i paesi e delle istituzioni internazionali come patrimonio comune dell’umanità e al tempo stesso proprietà digitale collettiva e pertanto accessibile a tutti in modo gratuito e senza fini di lucro.
È tuttavia importante sottolineare come la comprensione del diritto sia cosa ben diversa dal semplice accesso. Se è vero che il World Wide Web rappresenta la condicio sine qua non per la realizzazione di un effettivo accesso libero al diritto, occorre anche che questo sia comprensibile in tutta la sua autentica portata.
Conoscere il diritto in primis significa conoscere le regole che disciplinano una determinata fattispecie concreta: ciò comporta da una parte la
necessità di reperire e individuare i testi di riferimento (possibilmente nella loro versione ufficiale), con cui il legislatore ha regolato la materia e, dall’altra, comprendere la disciplina, ovvero contestualizzare i documenti
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reperiti leggendoli in modo coordinato e sistematico insieme con tutte le informazioni che sono significative per coglierne la piena portata normativa. Come sostiene anche Fameli, tuttavia, “il libero accesso all’informazione è
solo il presupposto necessario ma non sufficiente per la comprensione del diritto e quindi per la sua effettiva conoscenza”122.
Due quindi i passaggi per arrivare a conoscere il diritto: uno definibile come
approccio formale e consistente nella ricerca dei documenti pertinenti in cui
sono stabiliti e regolati diritti e doveri, l’altro come approccio sostanziale riguardante la comprensione del contenuto e la portata di questi documenti123.
Proiettate nell’era del web, queste due esigenze implicano una necessaria interazione con le possibilità offerte dalle nuove tecnologie e con gli strumenti messi a punto dalla ricerca informatico-giuridica.
Si deve aggiungere che la comprensione delle regole giuridiche è ulteriormente resa difficile dal fatto che, ormai, non è più solo confinata nelle tradizionali banche dati, ma risulta dall’assemblaggio di più dati dispersi nella Rete e quasi sempre disponibili in forma non strutturata. E’ vero, infatti, che lo stesso dato informativo giuridico deve essere concepito in relazione ad altri dati e nella molteplicità delle fonti, ovvero composto da una concatenazione di concetti ed elementi tra loro complementari124. Spesso accade che una regola risulti di fatto dalla
122
E. Fameli, Innovazione tecnologica e progresso giuridico. I “sistemi basati sulla
conoscenza” nella pratica del diritto, in Informatica e diritto, 2008, n 1-2, p. 175.
123
M. A. Biasotti, Strumenti semantici avanzati per la conoscenza del diritto in Internet, Napoli, ESI, 2013, p. 189.
124
M. A. Biasotti, La conoscenza del diritto: strumenti semantici e sistemi esperti, in G. Peruginelli e M. Ragona (a cura di), L'informatica giuridica in Italia. Cinquant'anni di
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combinazione di più disposizioni, non sempre contenute nello stesso testo di legge anche di rango diverso. Se così le nuove tecnologie hanno avuto fino ad ora fondamentalmente l’effetto di accrescere ed ampliare le possibilità d’accesso all’informazione in generale, e a quella giuridica in particolare, esse giocano un ruolo decisivo anche oltre la dimensione dell’accesso, quella cioè della conoscenza del diritto.
Ci si limiti qui soltanto menzionare, a titolo esemplificativo, in quanto costituisce specifico interesse dell’informatica giuridica125
e pertanto esula dal campo della presente trattazione, il ricorso ai cd. sistemi esperti126 in ambito giuridico, ossia di applicativi in grado di supportare l’utente nello
studi, ricerche ed esperienze, Napoli, ESI, 2014, pp 536 ss. In particolar modo si sottolinea
come “Ciascun corpus documentale giuridico (legislativo, giurisprudenziale, dottrinale) ha una vastità e una ricchezza di connessioni e relazioni sia interne che verso gli altri
corpora da costituire di per sé una rete fortemente interconnessa di documenti, frammenti
testuali e metadati. Ad esempio i riferimenti normativi rendono il corpus legislativo una rete ipertestuale da ben prima dell’avvento della rete. Partizioni di un testo di legge o di qualsiasi fonte normativa rinviano tramite un riferimento espresso in forma testuale a partizioni di altri testi normativi. Analogamente nei testi dei provvedimenti giurisprudenziali vengono citate sia altre sentenze di altre corti tramite riferimenti giurisprudenziali, sia articoli e commi di legge a supporto delle decisioni tramite riferimenti normativi. Nella dottrina giuridica poi gli studiosi del diritto riferiscono come oggetto dei propri contributi fonti normative o giurisprudenziali, oltre a citare altri contributi dottrinali tramite citazioni bibliografiche, in un’ulteriore connessione della rete dell’informazione giuridica. Ognuno di questi riferimenti e di queste connessioni ha poi un significato ben preciso: le connessioni fra i dati sono connessioni semantiche. Un giudice può pronunciare una sentenza in conformità o in contrasto con un altro provvedimento e sulla base di una certa disposizione di legge. Una fonte normativa può determinare la soppressione o la modifica di un’altra e così via”.
125
Informatica giuridica :disciplina che studia l'applicazione degli elaboratori elettronici al diritto, indagando anche i presupposti e le conseguenze di questa applicazione, questa la definizione in http://www.treccani.it/enciclopedia/informatica-giuridica/.
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In particolar modo i sistemi esperti dovrebbero essere in grado di agire per aiutare un utente che cerca materiale giuridico e, una volta reperiti i documenti pertinenti, essere in grado di mettere ordine all’interno degli stessi, chiarendo all’utente qual è la disciplina applicabile ad un determinato istituto o fattispecie potenziando così la fase di sinterizzazione dei contenuti, anche su fonti giuridiche eterogenee. Per una ricostruzione dei sistemi esperti in campo giuridico si veda M. Iaselli, Sistemi esperti legali, consultabile alla pagina http://www.micheleiaselli.it/SEL.pdf; G. Taddei Elmi, Corso di Informatica
Giuridica, II ed., Napoli, Simone, 2007, p. 320; P. Mariani , D. Tiscornia (a cura di), Sistemi esperti giuridici. L’Intelligenza Artificiale applicata al Diritto, Milano, Franco
Angeli, 1989, p. 560; G. Sartor , L’informatica giuridica e le tecnologie dell’informazione, Torino, Giappichelli, 2010, p.418.
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svolgimento delle proprie attività. Esistono, infatti, sistemi realizzati con lo specifico compito di essere di ausilio al legislatore nella fase di redazione dei testi, con l’obiettivo di mettere ordine al caos normativo, favorendo così la comprensibilità strutturale, la comprensibilità linguistica, nonché quella comunicativa dei testi di legge127, sia sistemi che coadiuvano il giurista nella individuazione delle norme da applicare al caso di specie e di suggerire una conclusione sulla base delle regole individuate.
Si tratta in sostanza di applicativi volti a coadiuvare l’utente nell’espletamento delle più difficili funzioni, tra cui rientra senza dubbio la