L’informazione amministrativa

Non è un caso che lo stesso Ministero della funzione pubblica, con una circolare oramai non più recentissima, ha sostenuto che “l’utilizzo ottimale

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delle tecnologie di comunicazione e, in particolare, di Internet, costituisce una esigenza strategica per le pubbliche amministrazioni”89.

Se la Rete invade ogni settore organizzativo e gestionale dell’apparato amministrativo è al contempo vero che essa promuove una migliore informazione sulle attività delle amministrazioni pubbliche e una maggiore partecipazione dei cittadini alle scelte delle medesime amministrazioni. Sulla base di queste considerazioni sembra, allora, fondamentale porre l’accento sul percorso teorico che ha condotto al riconoscimento del diritto all’informazione amministrativa, elaborazione che ha identificato la sussistenza di un obbligo informativo generalizzato in capo alle pubbliche amministrazioni italiane e una correlativa situazione di vantaggio in capo ai cittadini90.

L’idea centrale che sta dietro l’accesso generalizzato alle informazioni pubbliche è quello per cui le amministrazioni pubbliche detengono un gran numero di informazioni, non nell’interesse proprio, ma nell’interesse del pubblico. Dalla considerazione secondo cui l’amministrazione è posta al servizio pubblico discende che dovrebbero essere rese accessibili tutte le informazioni nella sua disponibilità, ad eccezione di quelle espressamente escluse dalla legge in ragione di un prevalente interesse alla riservatezza o al segreto.

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Cfr. la circolare del Ministero della funzione pubblica del 13 marzo 2001, n.

3, in G.U n. 65 del 19 marzo 2001 concernente le “Linee guida per l’organizzazione, l’usabilità e l’accessibilità dei siti web delle pubbliche amministrazioni”. In termini v. Cons. St., sez. cons. atti norm., 11 marzo 2002, n. 738/2002, in www.giustizia-

amministrativa.it, dove si è affermato che «il ricorso alle tecnologie telematiche sembra

[…] particolarmente efficace per la trasmissione e pubblicazione di informazioni da cui possono derivare, in tempi molto rapidi e quindi con preavvisi molto brevi, conseguenze di forte impatto sui cittadini».

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A. Vignudelli, Il diritto ad essere informati e comunicazione pubblica, in Scritti in

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Inoltre, è indubbio che le informazioni provenienti dall’apparato pubblico favoriscono il sorgere nei cittadini di una coscienza critica e di un’opinione consapevole, oltre a consentire una funzione di controllo e vigilanza sull’esercizio del potere.

Né si può dimenticare che l’esistenza di un diritto all’informazione amministrativa rappresenta un’importante garanzia per il funzionamento delle istituzioni democratiche, visto che il dovere informativo dei pubblici poteri è espressione diretta della sovranità popolare91.

In tale prospettiva, l’idea di pubblicità dell’azione amministrativa si lega strettamente al concetto di trasparenza.

Quest’ultima si persegue mediante diverse strategie, che, a seconda dei casi, vedono l’amministrazione maggiormente attiva (obblighi di pubblicazione) o maggiormente passiva (diritto di accesso). Ogni sistema giuridico, infatti, può scegliere di mettere a disposizione i dati in proprio possesso mediante la pubblicazione, oppure di renderli accessibili, cioè acquisibili, da parte di determinati soggetti, attraverso particolari procedure di visione ed estrazione di copia92.

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Tutti i poteri pubblici infatti dovrebbero essere tenuti ad esercitare un potere visibile e palese, controllabile da parte dei cittadini: secondo una nota espressione ormai entrata a far parte del sapere comune, il governo della democrazia si caratterizza infatti come “potere pubblico in pubblico”. N. Bobbio, Il futuro della democrazia, Einaudi, Torino, 1984. Inoltre A.Pace, Problematica delle libertà costituzionali. Parte speciale, II ediz., Padova, 1992, p. 406, sottolinea che “pur in assenza di una disposizione costituzionale, che attribuisca il diritto di accesso alle altrui fonti notiziali (…) il nostro ordinamento, come ogni ordinamento democratico, dovrebbe limitare al massimo gli ostacoli frapposti al privato nella ricerca di informazioni su fatti di natura pubblica”.

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A. Bonomo, Il codice della trasparenza e il nuovo regime di conoscibilità dei dati

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Sul versante dell’accessibilità qualificata, che richiama il principio dispositivo delle parti, si colloca il diritto di accesso ai documenti amministrativi come disciplinato dalla legge n. 241/9093.

Alla luce della disciplina contenuta nel Codice dell’amministrazione digitale (art.4), la digitalizzazione del procedimento amministrativo comporta che la partecipazione allo stesso e il diritto di accesso ai documenti amministrativi, debbano essere esercitabili mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione secondo le modalità indicate dagli art. 59 e 60 del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in tema di documentazione amministrativa (DPR 28 dicembre 2000, n. 445). In particolar modo, l’Amministrazione titolare, all’atto della comunicazione dell’avvio del procedimento, deve comunicare agli interessati le modalità per poter esercitare in via telematica i diritti di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti.

La tecnologia telematica, pertanto, agevola e semplifica i rapporti con i cittadini permettendo a quest’ultimi la verifica a distanza delle pratiche che li riguardano.

Ma, nel nostro ordinamento, le informazioni di provenienza pubblica non si risolvono unicamente nell’accesso documentale, individuale e a richiesta di parte.

Già da qualche anno il Codice dell’amministrazione digitale prevede che i siti delle pubbliche amministrazioni centrali debbano contenere alcuni dati considerati pubblici la cui fruibilità in rete è gratuita e non necessita di autenticazioni. Attraverso la disciplina da quest’ultimo introdotta,

93 _{La legge n. 241/90 riconosce il diritto di accesso ai documenti amministrativi a chiunque}

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l’informazione amministrativa rivolta ad un pubblico indeterminato può essere analizzata dal punto di vista dello strumento adottato per la diffusione (il sito web), il contenuto della comunicazione e la sua possibile circolazione e riutilizzazione.

Per i primi due punti richiamati, le disposizioni di riferimento sono rappresentate dagli artt. 53, rubricato “Caratteristiche dei siti”, e 54 “Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni”.

Così all’art. 53 – con disposizione applicabile alle amministrazioni centrali, ma che prevede che lo Stato debba promuovere intese ed azioni comuni con regioni e autonomie locali, al fine di realizzare portali con le stesse caratteristiche di quelli previsti per le amministrazioni centrali – si è statuito che i siti informatici devono essere accessibili, facilmente reperibili, avere elevata usabilità anche da parte dei disabili, devono inoltre essere affidabili, interoperabili, avere una struttura che ne garantisca la facile consultazione e devono recare informazioni complete, esposte con un linguaggio chiaro e comprensibile.

Per ciò che riguarda il loro contenuto, l’art. 54, seppur anche in questo caso con norme la cui efficacia è limitata alle amministrazioni centrali, prevede che i siti Web devono necessariamente recare alcune informazioni quali i nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici e dell’unità amministrativa responsabile del procedimento, gli indicatori relativi agli adempimenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali fino ai risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti. Inoltre, sugli stessi, debbono essere pubblicati tutti i bandi di gara e di concorso.

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Nulla, però, è detto circa il valore di tale forma di pubblicazione né sulle conseguenze di eventuali inesattezze dei dati pubblicati in Rete. Si prevede, infatti, che le amministrazioni debbano garantire la esattezza delle informazioni e la conformità all’originale dei provvedimenti affissi in Internet, ma non si dice alcunché circa i possibili errori.

Emerge, dunque, un quadro dell’accesso all’informazione che, come affermato dal cosiddetto decreto Brunetta ( d.l. n. 112/2008 convertito in legge n. 133/2008), abbraccia un’idea di trasparenza definibile in termini di “livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a norma dell’art. 117, secondo comma, lett. m della Costituzione”.

Va da sé che gli obblighi di pubblicità che il legislatore impone a carico delle amministrazioni identificano nella trasparenza il metodo generale per la prevenzione della corruzione amministrativa94.

Le considerazioni sino ad ora svolte, alla luce delle tendenze legislative, segnano il cammino verso la creazione del sistema degli open data, ossia di un sistema in cui, attraverso il ricorso alla tecnologia telematica, si consente che i dati pubblici siano liberamente utilizzabili, riutilizzabili e redistribuibili tra i consociati. Finalità che, richiamando l’ultima disposizione citata, viene perseguita dal CAD attraverso l’art 52, il quale

94 _{In seguito all’approvazione del d.lgs n. 33/2013 recante "Riordino della disciplina}

riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni" il legislatore ha imposto alle pubbliche amministrazioni un obbligo di pubblicazione di documenti, dati e informazioni, generando come corrispettivo un “diritto alla conoscibilità”, che coincide con la garanzia, accordata a chiunque, di conoscere, fruire gratuitamente, utilizzare e riutilizzare i dati pubblicati. L’amministrazione ha l’obbligo di pubblicare informazioni e dati sui propri siti web, e il cittadino ha il diritto di poter accedere ad una vasta messe di informazioni pubbliche, classificate in 66 tipologie e sottosezioni, speculare a quest’obbligo di pubblicazione. Come sostenuto da A. Pajno, Il principio di trasparenza alla luce delle norme anticorruzione,

Relazione al 59° Convegno di Studi Amministrativi, Varenna, 19-21 settembre 2013,

pubblicato su www.astrid-online.it, “la trasparenza diviene una cosa diversa quale risulta dalla legge 241/92, tramutando da strumento di difesa e mezzo di partecipazione individuale a metodo generale per la prevenzione della corruzione amministrativa”.

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prevede espressamente che “le pubbliche amministrazioni pubblicano nel proprio sito web, all'interno della sezione "Trasparenza, valutazione e merito", il catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche dati in loro possesso ed i regolamenti che ne disciplinano l'esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo, fatti salvi i dati presenti in Anagrafe tributaria” utilizzando formati aperti che ne consentano il riutilizzo95.