Università di Pisa
Dipartimento di Giurisprudenza
Corso di Laurea Magistrale a ciclo unico in
Giurisprudenza
Tesi di Laurea
La pianificazione dei luoghi di culto tra
Stato, Regioni ed Unione europea
Anno Accademico 2016-2017
Candidata:
Sara Mondolfi
Relatore:
Prof. Giuseppe Volpe
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INDICE
Capitolo I. La legge regionale per il governo del territorio della Lombardia e la sentenza n. 63 del 2016 della Corte
costituzionale ... 8
1.La legge regionale della Lombardia per il governo del territorio n.12 del 2005 ... 8
1.1.Le modifiche apportate dalla legge regionale n.2 del 2015 ... 9
a)Le modifiche all’articolo 4 comma 2° primo periodo ... 9
b)Le modifiche all’articolo 70 comma 2° ... 11
c)Le modifiche all’articolo 72 ... 14
2.La questione di legittimità costituzionale relativamente agli articoli 70 commi 2°, 2-bis, 2-ter e 2-quater e 72 commi 4°, 5° e 7° lettere e) e g) ... 18
2.1. La parte ricorrente ... 19
2.1.1.La disamina del contenuto degli articoli 70 e 72 nella versione antecedente e successiva alle modifiche ... 19
2.1.2.L’analisi dell’articolo 70 ... 19
2.1.3.L’analisi dell’articolo 72 ... 21
2.1.4. Le censure nei confronti degli articoli 70 e 72 ... 24
2.1.4.1.I motivi di censura nei riguardi dell’articolo 70... 25
a)Sui commi 2° e 2-bis lettera a) per violazione degli articoli 3, 8 e 19 della Costituzione ... 25
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b)Sui commi 2-bis lettera b) e 2-quater per violazione
dell’articolo 117 comma 2° lettera c) della Costituzione .... 26
c)Sul comma 2-ter secondo periodo per violazione dell’articolo 19 della Costituzione ... 27
d)Sui commi 2-bis, 2-ter e 2-quater complessivamente per violazione dell’articolo 117 comma 1° e comma 2° lettera a) della Costituzione... 28
2.1.4.2.I motivi di censura nei riguardi dell’articolo 72... 30
a)Sui commi 4° e 7° lettera e) per violazione degli articoli 117 comma 2° lettera h) e 118 comma 3° della Costituzione ... 30
b)Sul comma 4° ultimo periodo per violazione dell’articolo 19 della Costituzione ... 31
c)Sul comma 7° lettera g) per violazione degli articoli 3, 8 e 19 della Costituzione ... 32
d)Sul comma 5° per violazione dell’articolo 117 comma 2° lettera l) della Costituzione ... 33
2.2.La parte resistente ... 35
2.2.1.Le repliche alle censure di costituzionalità avanzate nei confronti dell’articolo 70 ... 36
a)Sui commi 2° e 2-bis lettera a) ... 36
b)Sui commi 2-bis lettera b) e 2-quater ... 39
c)Sul comma 2-ter secondo periodo ... 40
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2.2.2.Le repliche alle censure di costituzionalità avanzate
nei confronti dell’articolo 72 ... 43
a)Sui commi 4° e 7° lettera e) ... 43
b)Sul comma 4° ultimo periodo ... 44
c)Sul comma 7° lettera g) ... 45
d)Sul comma 5° ... 45
2.3.La parte interveniente ... 47
3.Il giudizio della Corte costituzionale... 47
3.1.La dichiarazione di inammissibilità dell’intervento dell’Associazione VOX ... 47
3.2.Il quadro di principio offerto dalla Corte alla decisione 48 3.3.L’esame nel merito delle censure di costituzionalità ... 53
3.3.1.L’analisi delle censure avanzate nei riguardi dell’articolo 70 ... 53
a)La fondatezza delle censure relative ai commi 2°, 2-bis lettere a) e b) e 2-quater: la dichiarazione di incostituzionalità del comma 2-bis lettere a) e b) e dell’alinea che le introduce limitatamente alle parole “che presentano i seguenti requisiti” e del comma 2-quater ... 53
b)L’infondatezza della censura relativa al comma 2-ter secondo periodo: la pronuncia interpretativa di rigetto ... 60
c)L’inammissibilità della censura relativa ai commi bis, 2-ter e 2-qua2-ter ... 63
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3.3.2.L’analisi delle censure avanzate nei riguardi
dell’articolo 72 ... 68
a)La fondatezza della censura relativa ai commi 4° primo periodo e 7° lettera e): la dichiarazione di incostituzionalità ... 68
b)L’inammissibilità della censura relativa al comma 4° secondo periodo ... 72
c)L’infondatezza della censura relativa al comma 7° lettera g): la pronuncia interpretativa di rigetto ... 73
d)La manifesta inammissibilità della censura relativa al comma 5° ... 76
Capitolo II. La giurisprudenza della Corte costituzionale... 79
1.Premessa ... 79
1.1.La sentenza n.59 del 1958 ... 79
1.2.La sentenza n.195 del 1993 ... 86
1.3.La sentenza n.346 del 2002 ... 96
1.4.La sentenza n.52 del 2016 ... 104
2.Premessa. La legge regionale veneta e la legge regionale ligure: le c.d. “Leggi fotocopia” ... 123
a)La legge regionale del Veneto n.12 del 2016 ... 124
b)La legge regionale della Liguria n.23 del 2016 ... 128
2.1.La sentenza n.67 del 2017 ... 131
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Premessa. ... 146 1.Le principali tendenze emergenti dalle decisioni della Corte costituzionale ... 146
1.1.Le esigenze dell’ordine pubblico e della sicurezza ... 146 1.2.Il temperamento delle esigenze egualitarie ... 148 1.3.La tendenza a rinviare al Giudice amministrativo... 149 2.I dubbi (ancora sussistenti) sulla disciplina urbanistica dell’edilizia di culto della Lombardia ... 151
2.1.Sulla possibilità da parte del Comune di disporre unilateralmente la risoluzione o la revoca della convenzione stipulata con le confessioni di cui ai commi 2° e 2-bis dell’articolo 70 ... 152 2.2.Sulla richiesta della “congruità architettonica e dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR” ... 154 2.3.Sulla facoltà da parte dei Comuni “di indire referendum nel rispetto delle previsioni statutarie e dell’ordinamento statale” in ordine al piano delle attrezzature religiose ... 156 2.4.Sulla adozione e approvazione del piano per le attrezzature religiose entro il termine di diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale n.2 del 2015, ovvero, decorso il termine, unitamente al nuovo PGT .... 158
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2.5.Sulle altre disposizioni non censurate (nel rispetto del principio di corrispondenza fra il chiesto ed il pronunciato) ... 162 2.6.Considerazioni relative al profilo della libertà di professione religiosa ... 163 Capitolo IV. La dimensione fisica (urbanistico-edilizia) della libertà religiosa ... 169
Premessa. Il diritto costituzionale ad un edificio di culto come diritto problematico ... 169 1.Il diritto costituzionale ad un edificio di culto come presupposto materiale del diritto costituzionale di libertà religiosa ... 170 2.Il diritto costituzionale ad un edificio di culto come interesse legittimo costituzionale plurisoggettivo ... 178
2.1.Il superamento dell’impostazione che fonda la teorica dei diritti indegradabili sulla teoria dell’affievolimento... 178 2.2Il modello da accogliere:la teoria della pluriqualificazione ed il principio della relatività delle situazioni giuridiche soggettive ... 181 3.La competenza a disciplinare il diritto costituzionale ad un edificio di culto ... 185 4.La valenza del momento pre-pianificatorio (imposto dalla natura costituzionale del diritto ad un edificio di culto)... 188
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4.1.La previsione di istituti partecipativi pre-pianificatori . 188 4.2.Il momento pre-pianificatorio “utile”:l’urbanistica
consensuale ... 191
4.3. Segue: l’accordo di co-pianificazione ... 193
4.4.(Conseguentemente) l’inadeguatezza e l’insufficienza del momento partecipativo successivo ... 195
5. Il momento pianificatorio: il diritto costituzionale ad un edificio di culto tra attuazione e ponderazione con gli altri interessi costituzionalmente rilevanti ... 196
Conclusioni ... 201
Giurisprudenza ... 209
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Capitolo I. La legge regionale per il governo del
territorio della Lombardia e la sentenza n. 63 del 2016
della Corte costituzionale
1.La legge regionale della Lombardia per il governo del territorio n.12 del 2005
L’11 marzo 2005 la regione Lombardia ha emanato la legge n.12, (B.U.R.L. n.11 del 16 marzo 2005 1^ supplemento ordinario), “Legge per il governo del territorio” che si occupa della pianificazione e della gestione del territorio, rispettivamente nella sua Parte I e nella sua Parte II. Con riferimento alla pianificazione del territorio la legge individua i “criteri ispiratori” e gli “strumenti di governo del territorio” delineando fra questi le varie forme di pianificazione comunale, territoriale di coordinamento provinciale e territoriale regionale e prevedendo meccanismi di supporto ed erogazione di contributi in favore degli enti locali. Con riferimento invece alla gestione del territorio la legge appronta una generale disciplina relativa agli interventi sul territorio, recando norme in materia di permessi di costruire, di denuncia di inizio attività, di contributi di costruzione, nonché di mutamenti delle destinazioni d’uso di immobili e delle variazioni essenziali. Prosegue poi dettando norme per il governo delle acque e per la difesa del suolo nei sottobacini idrografici, per la prevenzione dei rischi geologici,
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idrogeologici e sismici e per l’edificazione in aree destinate all’agricoltura; ancora, successivamente, si occupa di “Attività edilizie specifiche” come il recupero a fini abitativi di sottotetti esistenti, la realizzazione di parcheggi, la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi e la conversione di coperture in cemento amianto. Infine viene posta la disciplina relativa ai beni paesaggistici, ai procedimenti speciali ed alle discipline di settore.
1.1.Le modifiche apportate dalla legge regionale n.2 del 2015
L’ultimo aggiornamento risale alla legge regionale 8 luglio 2016 n.16 recante la disciplina regionale dei servizi abitativi (B.U.R.L. n. 28, supplemento del 12 Luglio 2016) anche se nel tempo la legge aveva già subito alcune modifiche rispetto all’impianto originale. Rilevanti modifiche, infatti, sono state apportate con la legge regionale 3 febbraio 2015 n.2 (B.U.R.L. n.6 supplemento del 5 febbraio del 2015). Tale intervento ha riguardato i principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi coinvolgendo gli articoli 4, 70 e 72 della legge.
a)Le modifiche all’articolo 4 comma 2° primo periodo
L’articolo 1 comma 1° lettera a) della legge 3 febbraio 2015 n.2 è intervenuto sull’articolo 4 comma 2° primo periodo aggiungendo, dopo le parole “il documento di piano di cui all’articolo 8”, “il piano per le attrezzature religiose di cui
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all’articolo 72”. L’articolo 4 riguarda la “Valutazione ambientale dei piani” e si colloca nella Parte I (Pianificazione del territorio), Titolo II (Strumenti di governo del territorio), Capo I (Disposizioni generali). Esso prevede che: “Al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile ed assicurare un elevato livello di protezione dell’ambiente, la Regione e gli enti locali, nell’ambito dei procedimenti di elaborazione ed approvazione dei piani e programmi di cui alla direttiva 2001/42/CEE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001 concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente e successivi atti attuativi, provvedono alla valutazione ambientale degli effetti derivanti dall’attuazione dei predetti piani e programmi. […]”. Il comma 2° individua i piani oggetto della valutazione indicando a fianco al piano per le attrezzature religiose il piano territoriale regionale, i piani territoriali regionali d’area e i piani territoriali di coordinamento provinciali, il documento di piano di cui all’articolo 8 e le varianti agli stessi. Quindi con questa prima modifica il legislatore regionale ha ricondotto nell’alveo applicativo dell’articolo 4 anche il piano per le attrezzature religiose. Nell’ambito del governo del territorio la valutazione ambientale dei piani è un momento centrale della pianificazione perfettamente conforme ai principi ed ai criteri ispiratori della legge indicati nell’articolo 1 dove viene più volte evidenziato uno spiccato interesse verso
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l’ambiente. Fra i vari criteri elencati al comma 2° di “sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza” emerge quello della “sostenibilità”, un concetto verso il quale il legislatore regionale rinnova più volte l’attenzione al comma 3° ed al comma 3-bis dove si prevede rispettivamente: “La Regione, nel rispetto dei principi di cui al comma 1 e dei criteri di cui al comma 2, provvede: a) alla definizione di indirizzi di pianificazione atti a garantire processi di sviluppo sostenibili; […]; c) alla diffusione della cultura della sostenibilità ambientale con il sostegno agli enti locali e a quelli preposti alla ricerca e alla formazione per l’introduzione di forme di contabilità delle risorse; […].”; e “La Regione promuove il perseguimento, negli strumenti di governo del territorio, dell’obiettivo prioritario della riduzione di consumo di suolo e della rigenerazione urbana, da attuarsi in collaborazione con i comuni, la città metropolitana e le provincie, il recupero e la riqualificazione delle aree degradate o dismesse, che possono compromettere la sostenibilità e la compatibilità urbanistica, la tutela dell’ambiente e gli aspetti socio-economici.”.
b)Le modifiche all’articolo 70 comma 2°
La seconda modifica, operata dall’articolo 1 comma 1° lettera b) della legge 3 febbraio 2015 n.2, ha riguardato il comma 2°
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dell’articolo 70 che apre il Capo III (Norme per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi) del Titolo IV (Attività edilizie specifiche) della Parte II (Gestione del territorio). Tale disposizione, che si occupa delle “Finalità”, è stata incisa in senso sostitutivo, il comma 2° è stato infatti sostituito dai commi 2°, 2-bis, 2-ter, 2-quater. Prima di tali innovazioni la norma delineava un “regime base” per la Chiesa cattolica ed uno “collaterale” per le altre confessioni, cui il regime di base era esteso. Successivamente alla novella del 2015 essa ha articolato due modelli “base” pienamente equiparati per la Chiesa cattolica e le confessioni religiose le quali abbiano raggiunto l’intesa con il Governo in seguito approvata con legge ed un “modello collaterale” per le altre confessioni che è possibile osservare analizzando la norma. Al comma 1° si prevede infatti che “La Regione ed i comuni concorrono a promuovere, conformemente ai criteri di cui al presente capo, la realizzazione di attrezzature di interesse comune destinate a servizi religiosi da effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica.”; al successivo comma 2° si prevede che “Le disposizioni del presente capo si applicano anche agli enti delle altre confessioni religiose con le quali lo Stato ha già approvato con legge la relativa intesa ai sensi dell’articolo 8, terzo comma, della Costituzione” ed infine al comma 2-bis si prevede che “Le
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disposizioni del presente capo si applicano altresì agli enti delle altre confessioni religiose che presentano i seguenti requisiti: a) presenza diffusa, organizzata e consistente a livello territoriale e un significativo insediamento nell’ambito del comune nel quale vengono effettuati gli interventi disciplinati dal presente capo; b) i relativi statuti esprimono il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori della Costituzione.” Come si è detto più sopra all’originario comma 2° dell’articolo 70 sono stati sostituiti, oltre al comma 2° e al 2-bis, un comma 2-ter e 2-quater. Il comma 2-ter stabilisce che “Ai fini dell’applicazione delle disposizioni del presente capo gli enti delle confessioni religiose di cui ai commi 2 e 2-bis devono stipulare una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato. Le convenzioni prevedono espressamente la possibilità della risoluzione o della revoca, in caso di accertamento da parte del comune di attività non previste nella convenzione.”; il comma 2-quater invece che “Per consentire ai comuni la corretta applicazione delle disposizioni di cui al presente capo, viene istituita e nominata con provvedimento di Giunta regionale, che stabilisce anche composizione e modalità di funzionamento, una consulta regionale per il rilascio di parere preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti di cui al comma 2-bis. La consulta opera senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio regionale.” Per completezza di analisi occorre
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precisare che la disposizione si compone di un ultimo comma,il terzo, che si occupa di contributi e provvidenze affermando che quelli “disciplinati dalla presente legge hanno natura distinta ed integrativa rispetto ai finanziamenti a favore dell’edilizia di culto previsti in altre leggi dello Stato e della Regione, nonché in atti o provvedimenti amministrativi dei comuni diretti a soddisfare specifici interessi locali nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali.”.
c)Le modifiche all’articolo 72
La terza modifica, approntata dall’articolo 1 comma 1° lettera c) della legge, ha riguardato l’articolo 72 che è stato completamente sostituito. Esso concerne il “Piano per le attrezzature religiose”. Tale piano individua specificamente “le aree che accolgono attrezzature religiose o che sono destinate alle attrezzature stesse”, le dimensiona e le disciplina “sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all’articolo 70” (comma 1°). Esso costituisce “atto separato facente parte del piano dei servizi”(comma 1°). Il piano dei servizi, disciplinato dall’articolo 9 della legge regionale n.12 del 2005, è redatto ed approvato dai comuni “al fine di assicurare una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, le eventuali aree per l’edilizia residenziale pubblica e da dotazione
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a verde, i corridoi ecologici e il sistema del verde di connessione tra territorio rurale e quello edificato, nonché tra le opere viabilistiche e le aree urbanizzate ed una loro razionale distribuzione sul territorio comunale, a supporto delle funzioni insediate e previste. […].” (comma 1°). Questo piano unitamente al documento di piano ed al piano delle regole sono gli atti nei quali si articola il “PGT” ossia il piano di governo del territorio che “definisce l’assetto dell’intero territorio comunale” (comma 1° articolo 7 legge regionale n.12 del 2005). Come stabilito dal comma 2° dell’articolo 72 il piano per le attrezzature religiose è il presupposto per l’installazione di nuove attrezzature religiose tanto è che “[..]; senza il suddetto piano non può essere installata nessuna nuova attrezzatura religiosa da confessioni di cui all’articolo 70.” A norma del comma 3° per quanto riguarda la procedura di approvazione esso è sottoposto “alla medesima procedura di approvazione dei piani componenti il PGT di cui all’articolo 13.” che “sono adottati ed approvati dal Consiglio comunale. [..].” (comma 1° articolo 13 legge regionale n.12 del 2005). Il comma 5° dell’articolo 72 indica al riguardo i termini chiarendo che “I comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale recante “Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n.12 (Legge per il governo del
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territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi”. Decorso detto termine il piano è approvato unitamente al nuovo PGT.” I diciotto mesi decorrono dalla data di entrata in vigore della legge regionale 3 febbraio 2015 n.2, che secondo quanto previsto dall’articolo 2 della legge stessa è “il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione.” avvenuta il 5 febbraio 2015. Il comma 4° prevede una peculiarità nel procedimento per la predisposizione del piano perché prevede che vengano “acquisiti i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell’ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva l’autonomia degli organi statali. Resta ferma la facoltà per i comuni di indire referendum nel rispetto delle previsioni statutarie e dell’ordinamento statale.” . Gli ultimi tre commi della norma riguardano rispettivamente: il 6° la possibile valenza sovracomunale del piano, il 7° che cosa il piano deve “tra l’altro” prevedere e l’8° l’ambito di applicazione delle disposizioni dell’articolo. Riguardo alla possibile valenza sovracomunale del piano essa può essere conferita “sulla base di una convenzione tra comuni limitrofi che individua il comune capofila.” specificando che “La procedura di cui all’articolo 4 deve avvenire singolarmente in ogni comune. Il provvedimento finale e conclusivo della procedura è unico e ne è responsabile il
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comune capofila.” e concludendo che “Il piano delle attrezzature religiose sovracomunale costituisce parte del piano dei servizi dei singoli comuni che hanno aderito alla convenzione di cui sopra.” Con riferimento invece al comma 7° si stabilisce che “Il piano delle attrezzature religiose deve prevedere tra l’altro: “a) la presenza di strade di collegamento adeguatamente dimensionate o, se assenti o inadeguate, ne prevede l’esecuzione o l’adeguamento con onere a carico dei richiedenti; b) la presenza di adeguate opere di urbanizzazione primaria o, se assenti o inadeguate, ne prevede l’esecuzione o l’adeguamento con onere a carico dei richiedenti; c) distanze adeguate tra le aree e gli edifici da destinare alle diverse confessioni religiose. Le distanze minime sono definite con deliberazione della Giunta regionale; d) uno spazio da destinare a parcheggio pubblico in misura non inferiore al 200 per cento della superficie lorda di pavimento dell’edificio da destinare a luogo di culto. Il piano dei servizi può prevedere in aggiunta un minimo di posteggi determinati su coefficienti di superficie convenzionali; e) la realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno all’edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne monitori ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale o forze dell’ordine; f) la realizzazione di adeguati servizi igienici, nonché l’accessibilità alle strutture anche da parte di disabili; g) la congruità architettonica e
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dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR.”. L’ultimo comma, infine, precisa che “Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle attrezzature religiose esistenti alla entrata in vigore della legge recante “Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n.12 (Legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi”.”.
2.La questione di legittimità costituzionale relativamente agli articoli 70 commi 2°, 2-bis, 2-ter e 2-quater e 72 commi 4°, 5° e 7° lettere e) e g)
Pochi mesi dopo l’entrata in vigore della legge regionale 3 febbraio 2015 n.2 recante modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005 n.12 è stata sollevata questione di legittimità costituzionale relativamente agli articoli 70 commi 2°, 2-bis, 2-ter e 2-quater e 72 commi 4°, 5° e 7° lettere e) e g) come modificati dall’articolo 1 comma 1° lettere b) e c) della legge regionale 3 febbraio 2015 n.2. Il giudizio di legittimità costituzionale è stato promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 3-7 aprile 2015, depositato in cancelleria il 9 aprile 2015 ed iscritto al n.47 del registro ricorsi 2015. In giudizio si è costituita la Regione Lombardia ed è intervenuta l’Associazione VOX – Osservatorio italiano sui Diritti.
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2.1. La parte ricorrente
2.1.1.La disamina del contenuto degli articoli 70 e 72 nella versione antecedente e successiva alle modifiche
In premessa il ricorrente, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, riporta il contenuto degli articoli 70 e 72 della legge regionale n.12 del 2005 nel testo antecedente e successivo le modifiche oggetto del giudizio di costituzionalità. Il ricorrente ha subito cura di precisare la collocazione delle norme che si trovano nel Capo III, Titolo IV, Parte II della legge regionale n. 12 del 2005 recante “Norme per la realizzazione di edifici culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi”. L’articolo 70 delinea le “Finalità”, l’articolo 72 il “Piano per le attrezzature religiose”. Il Capo comprende anche altre due disposizioni: l’articolo 71 concernente l’”Ambito di applicazione” che stabilisce quali attrezzature la legge definisce “di interesse comune per servizi religiosi” e l’articolo 73 dedicato alle “Modalità e procedure di finanziamento” per la loro realizzazione, per gli interventi da compiere su di essi e per l’acquisto delle aree necessarie.
2.1.2.L’analisi dell’articolo 70
L’analisi del ricorrente inizia dall’articolo 70 osservando che esso disciplinava al suo secondo comma l’applicazione delle disposizioni del Capo III agli enti delle confessioni religiose
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diverse da quella cattolica a condizione che esse fossero “come tali qualificate in base a criteri desumibili dall’ordinamento ed aventi una presenza diffusa, organizzata e stabile nell’ambito del comune ove siano effettuati gli interventi disciplinati dal Capo III, ed i cui statuti esprimano il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e previa stipulazione di convenzione tra il comune e le confessioni interessate.” Nel 2015 l’articolo 1 comma 1° lettera b della legge regionale n.2 ha sostituito l’originario comma 2° e ha inserito i commi bis, ter e 2-quater. Il testo modificato prevede l’applicazione delle norme del Capo III agli enti di culto della Chiesa cattolica (articolo 70 comma 1°), a quelli delle confessioni religiose per le quali lo Stato ha già approvato con legge la relativa intesa ai sensi dell’articolo 8 terzo comma della Costituzione (articolo 70 comma 2°) e agli enti delle altre confessioni religiose che presentassero i requisiti di cui alle lettere a) e b) dell’articolo 70 comma 2-bis ossia una “presenza diffusa, organizzata e consistente a livello territoriale e un significativo insediamento nell’ambito del comune nel quale vengono effettuati gli interventi [..];” e “i relativi statuti esprimono il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori della Costituzione.”. Il comma 2-ter prevede poi che ai fini dell’applicazione delle disposizioni del Capo III “gli enti delle confessioni religiose di cui ai commi 2 e 2-bis devono stipulare
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una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato” la quale prevede “espressamente la possibilità della risoluzione o della revoca, in caso di accertamento da parte del comune di attività non previste nella convenzione.”. Il comma 2-quater infine prevede che al fine di consentire ai comuni la corretta applicazione delle disposizioni del Capo III venga “istituita e nominata con provvedimento di Giunta regionale, che stabilisce anche composizione e modalità di funzionamento, una consulta regionale per il rilascio di parere preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti di cui al comma 2-bis.” operante senza ulteriori oneri a carico del bilancio regionale.
2.1.3.L’analisi dell’articolo 72
In seguito il ricorrente passa alla disamina dell’articolo 72 relativo al “Piano per le attrezzature religiose”. Tale disposizione è stata sostituita dall’articolo 1 comma 1° lettera c) della legge regionale 3 febbraio 2015, n.2. Antecedentemente all’intervento della suddetta legge, la norma prevedeva che, previa valutazione delle istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all’articolo 70, fosse il piano dei servizi di ciascun comune ad individuare, dimensionare e disciplinare le aree che accoglievano attrezzature religiose o fossero a ciò destinate. Tra l’altro il secondo comma della norma prescriveva che il piano dei servizi assicurasse nuove aree per le attrezzature religiose in
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tutti i nuovi insediamenti residenziali, qualunque fosse la dotazione già esistente; il terzo comma consentiva inoltre ai comuni la possibilità di prevedere aree destinate ad accogliere attrezzature religiose di interesse sovracomunale ed il quarto stabiliva che le aree rivolte ad accogliere attrezzature religiose fossero ripartite tra gli enti che ne avessero fatto istanza in base alla consistenza e incidenza sociale delle rispettive confessioni. Successivamente alla modifica si è previsto che l’individuazione, il dimensionamento e la disciplina delle aree che accolgono o sono destinate ad accogliere attrezzature religiose avvenga attraverso il piano delle attrezzature religiose che rappresenta “atto separato facente parte del piano dei servizi” sulla base delle “esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all’articolo 70.” (articolo 72 comma 1°). La disposizione prosegue poi prevedendo l’approvazione del piano per le attrezzature religiose come presupposto per l’installazione di nuove attrezzature religiose (articolo 72 comma 2°) prescrivendo “la medesima procedura di approvazione dei piani componenti il PGT di cui all’articolo 13.” (articolo 72 comma 3°). Per quanto riguarda il procedimento per la predisposizione del piano si prevede poi al comma 4° che nel corso dello stesso “vengono acquisiti i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell’ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al
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fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva l’autonomia degli organi statali.” e che “Resta ferma la facoltà per i comuni di indire referendum nel rispetto delle previsioni statutarie e dell’ordinamento statale.”. Il successivo comma 5° si occupa invece dei termini per l’adozione e l’approvazione del piano da parte dei comuni che deve avvenire “entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale recante “Modifche alla legge regionale 11 marzo 2005, n.12 (Legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi”.”; decorso però il termine “il piano è approvato unitamente al nuovo PGT.”. Al comma 6° si dispone in merito alla possibile valenza sovracomunale del piano e al comma 7° si stabilisce che cosa il piano “deve prevedere tra l’altro” dandone indicazione alle lettere “a) la
presenza di strade di collegamento adeguatamente
dimensionate o, se assenti o inadeguate, ne prevede l’esecuzione o l’adeguamento con onere a carico dei richiedenti; b) la presenza di adeguate opere di urbanizzazione primaria o, se assenti o inadeguate, ne prevede l’esecuzione o l’adeguamento con onere a carico dei richiedenti; c) distanze adeguate tra le aree e gli edifici da destinare alle diverse confessioni religiose. Le distanze minime sono definite con deliberazione della Giunta regionale; d) uno spazio da destinare a parcheggio pubblico in misura non inferiore al 200 per cento
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della superficie lorda di pavimento dell’edificio da destinare a luogo di culto. Il piano dei servizi può prevedere in aggiunta un minimo di posteggi determinati su coefficienti di superficie convenzionali; e) la realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno all’edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne monitori ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale o forze dell’ordine; f) la realizzazione di adeguati servizi igienici, nonché l’accessibilità alle strutture anche da parte di disabili; g) la congruità architettonica e dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR.” di cui agli articoli 19 e seguenti della legge regionale n.12 del 2005. Il comma 8° infine precisa l’ambito di applicazione dell’articolo 72 a seguito della modifica chiarendo che non si applica alle attrezzature religiose già esistenti al momento dell’entrata in vigore della legge regionale n.2 del 2015.
2.1.4. Le censure nei confronti degli articoli 70 e 72
Operata questa premessa a carattere ricognitivo in ordine al contenuto delle disposizioni, il ricorrente formula otto motivi di censura nei confronti di diverse parti degli articoli 70 e 72 della legge regionale n.12 del 2005 come modificati dall’articolo 1 comma 1° lettere b) e c) della legge regionale n.2 del 2015.
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2.1.4.1.I motivi di censura nei riguardi dell’articolo 70
a)Sui commi 2° e 2-bis lettera a) per violazione degli articoli 3, 8 e 19 della Costituzione
Nel primo motivo il ricorrente sostiene che i commi 2° e 2-bis (in particolare la lettera a)) dell’articolo 70 nella nuova formulazione contrastino con gli articoli 3, 8 e 19 della Costituzione asserendo che essi “introducono un’irragionevole disparità di trattamento a danno delle confessioni acattoliche prive di intesa o con intesa non ancora approvata con legge, rispetto alla Chiesa Cattolica e alle altre confessioni religiose con intesa già approvata con legge”. Al riguardo in particolare il ricorrente rileva che alla libertà religiosa delle confessioni diverse dalla cattolica si deve guardare con particolare cura e attenzione in virtù del fatto che le loro condizioni sono precarie proprio in ordine alla garanzia della disponibilità di strutture da destinare al culto e di attrezzature religiose essenziali. Addirittura, sostiene il ricorrente, condizioni ancora più disagiate di quelle delle confessioni di nuova formazione. E’ quindi chiaro, afferma il ricorrente richiamandosi alla sentenza n.195 del 1993, che ponendo complicazioni di natura tecnica – amministrativa, finanziaria e logistica alla edificazione di nuove strutture da destinare al culto, la nuova disciplina discrimina irragionevolmente tra soggetti portatori di identici interessi,
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conculcando e ostacolando l’esercizio di una libertà fondamentale riconosciuta e tutelata dalla Carta costituzionale. Menomato è l’esercizio della libertà religiosa ed in particolare della libertà “di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto,” ovviamente “purché non si tratti di riti contrari al buon costume.” (articolo 19 Costituzione).
b)Sui commi 2-bis lettera b) e 2-quater per violazione dell’articolo 117 comma 2° lettera c) della Costituzione
Il secondo motivo di censura concerne i commi 2-bis lettera b) e 2-quater dell’articolo 70 per violazione dell’articolo 117 comma 2° lettera c) della Costituzione che nel disciplinare il riparto di competenze fra Stato e Regioni ricomprende tra le materie oggetto della legislazione esclusiva statale quella dei “rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose”. Il contrasto, a giudizio del ricorrente, si ha poiché il compito di vagliare la sussistenza dei requisiti indicati alle lettere a) e b) del comma 2-bis è attribuito, ai sensi del comma 2-quater, ad “una consulta regionale” preposta al “rilascio di parere preventivo e obbligatorio” la quale è “istituita e nominata con provvedimento di Giunta regionale, che stabilisce anche composizione e modalità di funzionamento”. Il ricorrente censura quindi il
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disposto del comma 2-quater in quanto lesivo di prerogative che la Costituzione riserva allo Stato ossia il giudizio sulle caratteristiche degli enti confessionali, come le finalità istituzionali ed il rispetto dei principi e dei valori che la Costituzione esprime, che non possono essere esercitate da un organo regionale.
c)Sul comma 2-ter secondo periodo per violazione dell’articolo 19 della Costituzione
Un terzo profilo di incostituzionalità è ravvisato dal ricorrente nel comma 2-ter dell’articolo 70. In questo caso il ricorrente rileva una violazione dell’articolo 19 della Costituzione perché, rispetto alla convenzione a fini urbanistici che gli enti delle confessioni di cui ai commi 2° e 2-bis devono stipulare con il comune interessato ai fini dell’applicazione delle disposizioni del Capo III, i presupposti che devono esistere per poter giustificare una ipotesi di risoluzione o di revoca sono, a giudizio del ricorrente, indicati con una formula troppo generale, indefinita. Le convenzioni, infatti, prevedono espressamente tali due possibilità “in caso di accertamento da parte del comune di attività non previste nella convenzione”. Il Comune, quindi, può disporle unilateralmente qualora accerti lo svolgimento di attività non previste nella convenzione. E proprio su questo punto il ricorrente mette in evidenza come un ente confessionale, nel
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rispetto della legislazione di riferimento, possa comunque svolgere attività anche eterogenee a quelle di religione e di culto, come ad esempio attività culturali o sportive.
d)Sui commi 2-bis, 2-ter e 2-quater complessivamente per violazione dell’articolo 117 comma 1° e comma 2° lettera a) della Costituzione
Il quarto rilievo di costituzionalità che il ricorrente muove alla disciplina regionale in materia di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi riguarda i commi bis, ter e 2-quater dell’articolo 70. Essi sono complessivamente censurati per violazione dell’articolo 117 comma 1° e comma 2° lettera a) della Costituzione. Ad avviso del ricorrente sono qui sanciti i “principi europei ed internazionali in materia di libertà di religione e di culto” in quanto si afferma all’articolo 117 comma 1° che “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali” e al comma 2° lettera a) che “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea”. Il ricorrente richiama in particolare gli articoli 10, 17 e 19 del Trattato sul funzionamento
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dell’Unione europea che affermano la competenza dell’Unione nell’elaborazione e nell’attuazione di politiche di contrasto alle discriminazioni basate sulla religione, il principio del dialogo con le confessioni religiose e che riconoscono e garantiscono l’osservanza delle singole normative nazionali sui rapporti fra confessioni e Stati; gli articoli 10, 21 e 22 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (proclamata a Nizza il 7 dicembre del 2000 e poi adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007) che tutelano la diversità religiosa, garantiscono la libertà di religione e vietano discriminazioni fondate sulla religione ed infine l’articolo 18 del Patto internazionale sui diritti civili e politici (adottato a New York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 25 ottobre 1977, n.881) come interpretato anche alla luce del Commento generale adottato il 20 luglio 1993 dal Comitato per i diritti umani dell’Organizzazione delle Nazioni Unite. Esso obbliga gli Stati contraenti a rispettare la libertà di religione da intendersi in senso ampio ricomprendendo tutti gli atti che siano espressione diretta di fede, tra questi la realizzazione di luoghi destinati al culto e al confronto sociale e culturale tra i componenti della comunità nonché all’adozione di misure infrastrutturali e alla previsione di condizioni che rendano più agevole possibile il pieno sviluppo delle comunità religiose e dei loro membri. I soli limiti che possono eventualmente essere posti sono quelli
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previsti dalla legge che siano necessari, nel rispetto di criteri di proporzionalità e di diretta correlazione, alla salvaguardia di altri diritti e libertà di pari livello ossia la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico, la sanità pubblica e la morale pubblica con il divieto, però, di porre in essere una qualunque forma di restrizione per finalità discriminatorie.
2.1.4.2.I motivi di censura nei riguardi dell’articolo 72
Gli ultimi quattro motivi di censura articolati dal ricorrente si appuntano sull’articolo 72 relativo al piano per le attrezzature religiose.
a)Sui commi 4° e 7° lettera e) per violazione degli articoli 117 comma 2° lettera h) e 118 comma 3° della Costituzione
Il primo degli ultimi quattro profili di costituzionalità rilevato dal ricorrente concerne i commi 4° e 7° lettera e) dell’articolo 72 della legge in seguito alla loro introduzione ad opera dell’articolo 1 comma 1° lettera c) della legge regionale n.2 del 2015. A giudizio del ricorrente essi violano l’articolo 117 comma 2° lettera h) e l’articolo 118 comma 3° della Costituzione. L’articolo 117 comma 2° lettera h) attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia “ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale” e l’articolo 118 comma 3° stabilisce che “La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle
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lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.” La disciplina regionale, nonostante faccia “salva l’autonomia degli organi statali”, prescrive al comma 4° che nel corso del procedimento per la predisposizione del piano vengano “acquisiti i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell’ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica ” e, alla lettera e) del comma 7°, che il piano delle attrezzature religiose deve prevedere tra l’altro “la realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno all’edificio”. Secondo il ricorrente tali disposizioni statuiscono in una materia, quella dell’ “ordine pubblico e sicurezza”, di competenza legislativa esclusiva dello Stato che, a norma dell’articolo 118 comma 3°, si vede riservata pure l’attribuzione della disciplina di eventuali forme di coordinamento tra Stato e Regioni nella stessa materia.
b)Sul comma 4° ultimo periodo per violazione dell’articolo 19 della Costituzione
La seconda censura di costituzionalità relativa all’articolo 72 è mossa dal ricorrente al comma 4° ultimo periodo per violazione dell’articolo 19 della Costituzione. Qui si afferma “la facoltà per i comuni di indire referendum nel rispetto delle previsioni
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statutarie e dell’ordinamento statale.” sui piani per le attrezzature religiose. Ad avviso del ricorrente la facoltà da parte dei comuni di indire referendum in materia subordina l’effettiva possibilità di rivolgere determinati spazi all’accoglimento di luoghi di culto e attrezzature destinate a servizi religiosi “a decisioni espressione di maggioranze politiche o culturali o altro”.
c)Sul comma 7° lettera g) per violazione degli articoli 3, 8 e 19 della Costituzione
La terza censura di costituzionalità sull’articolo 72 si appunta sul comma 7° lettera g) per violazione degli articoli 3, 8 e 19 della Costituzione. Tale disposizione chiude l’elenco relativo al contenuto del piano delle attrezzature religiose indicando che cosa “deve prevedere tra l’altro”. La lettera g) indica che “tra l’altro” il piano deve prevedere: “la congruità architettonica e dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR.”. Secondo il ricorrente la formula, richiamandosi alle “caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo”, è ambigua e non pienamente comprensibile sul piano concettuale tanto da poter ingenerare
prassi applicative largamente discrezionali e,
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enti confessionali in ragione delle particolarità stilistiche ed architettoniche che ne caratterizzano i luoghi di culto per motivi legati alla storia nazionale e a quella della singola confessione.
d)Sul comma 5° per violazione dell’articolo 117 comma 2° lettera l) della Costituzione
L’ultimo rilievo di costituzionalità avanzato dal ricorrente alla disposizione dell’articolo 72 riguarda il comma 5° della stessa. Essa si occupa dei termini per l’adozione e approvazione del piano prescrivendo per i comuni che intendano prevedere nuove attrezzature religiose un termine di “diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale recante “Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n.12 (Legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi”.”; ed eventualmente, in caso di decorso di tale termine, che “il piano è approvato unitamente al nuovo PGT.”. Il ricorrente asserisce l’esistenza di un contrasto con l’articolo 117 comma 2° lettera l) della Costituzione che annovera tra le materie oggetto di competenza legislativa esclusiva dello Stato la “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa”. La criticità, a giudizio del ricorrente, risiede nella circostanza che la contestata disposizione non sancisce un obbligo per tutti i comuni di adottare ed approvare l’apposito piano per la realizzazione di
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nuove attrezzature religiose, ma una mera facoltà per quelli che intendano prevederle. E al riguardo il ricorrente fa presente che l’articolo 3 del decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n.1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’articolo 17 della L. 6 agosto 1967, n.765) nello stabilire i rapporti massimi tra gli spazi destinati a insediamenti residenziali e quelli pubblici o riservati ad attività collettive, prescrive che nella programmazione territoriale comunale siano previsti almeno 2 metri quadrati per abitante da destinare ad attrezzature di interesse comune tra le quali quelle religiose. Si tratta di una previsione normativa di dotazioni minime che, secondo il ricorrente, ha natura inderogabile, inerisce la materia dell’ “ordinamento civile” e risponde ad esigenze di tipo pubblico che si collocano in posizione sovra ordinata rispetto agli interessi individuali.
Qui termina la disamina dei rilievi di costituzionalità operati dal ricorrente in merito alle disposizioni degli articoli 70 e 72 della legge regionale 11 marzo 2005, n.12 come modificati dalla legge regionale 3 febbraio 2015, n.2. Occorre dunque procedere
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ad analizzare la difesa della Regione Lombardia nei confronti delle suddette censure.
2.2.La parte resistente
La Regione Lombardia si è costituita in giudizio con atto depositato il 13 maggio 2015 nella persona del Presidente della Giunta regionale in carica eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza delle questioni sollevate dal ricorrente. Anche la Regione, al pari del ricorrente, effettua immediatamente una ricognizione del contenuto delle due disposizioni incriminate avendo cura, essenzialmente, di mettere in rilievo le innovazioni che sono state operate con la legge regionale n.2 del 2015. Rispetto all’articolo 70 la Regione distingue tra il regime operante prima delle modifiche e quello successivo alle stesse. Antecedentemente la disposizione prevedeva un “regime base” per la Chiesa cattolica ed uno “collaterale” per le altre confessioni alle quali il regime di base era esteso. In seguito la disposizione ha strutturato due modelli “base”, perfettamente equiparati, per la Chiesa cattolica e le confessioni religiose che abbiano l’intesa approvata con legge e un “modello collaterale” per le altre confessioni. La Regione fa inoltre presenti ulteriori novità: la previsione secondo la quale gli statuti delle confessioni con le quali lo Stato non abbia approvato con legge l’intesa devono rispettare i principi ed i valori della Costituzione; la
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risolvibilità o la revoca della convenzione a fini urbanistici con il Comune in caso di accertamento da parte dello stesso di svolgimento di attività non previste e l’istituzione e la nomina da parte della Giunta regionale di una consulta regionale competente a rilasciare ai Comuni pareri preventivi ed obbligatori, ma non vincolanti, sulla sussistenza dei requisiti indicati al comma 2-bis dell’articolo 70 per le confessioni con le quali lo Stato non abbia approvato con legge l’intesa. La Regione, dopo aver analizzato anche il disposto dell’articolo 72, propone le sue osservazioni in merito alle critiche di costituzionalità mosse dalla parte ricorrente, il Presidente del Consiglio dei ministri.
2.2.1.Le repliche alle censure di costituzionalità avanzate nei confronti dell’articolo 70
a)Sui commi 2° e 2-bis lettera a)
Innanzitutto, in replica ai rilievi critici operati nei confronti dell’articolo 70 commi 2° e 2-bis lettera a), la difesa regionale chiarisce che con queste previsioni si è inteso definire ex ante criteri e parametri da poter impiegare praticamente al fine di identificare con precisione quando si è di fronte ad una “confessione religiosa” con le implicazioni che ne seguono. Così facendo si è cercato di arginare il problema che produce, tra l’altro, un notevole contenzioso amministrativo. Il problema della
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qualificazione di un’insieme di persone come “confessione religiosa” è stato a lungo oggetto di discussione nel nostro ordinamento. L’essere riconosciuti come confessione religiosa ha delle implicazioni all’interno dell’ordinamento come l’accesso ai contributi regionali, alla pianificazione urbanistica di strutture destinate al culto; ma occorre individuare la nozione rilevante a questi fini. Per tanto la difesa regionale, richiamandosi anche lei alla sentenza n.195 del 1993, ritiene che l’esclusione dai benefici finanziari ossia dall’attribuzione delle risorse derivanti dagli oneri di urbanizzazione, delle confessioni che manchino di una regolamentazione dei loro rapporti con lo Stato ai sensi dell’articolo 8 comma 3° della Costituzione sia discriminatoria ed in contrasto con il principio costituzionale secondo il quale “Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge.”(articolo 8 comma 1° Costituzione). Al tempo stesso però rileva che per accedere al regime dei benefici suddetti non è sufficiente l’auto-qualificazione del richiedente come confessione religiosa e quindi che, in assenza di una disciplina dei propri rapporti con lo Stato, il carattere religioso dell’ente e delle sue finalità istituzionali dovrà risultare da precedenti riconoscimenti pubblici, da esplicite enunciazioni statutarie o dalla generale considerazione. Registrando un accentuarsi del fenomeno del pluralismo religioso, sociale e culturale sul territorio lombardo e nazionale in generale, il legislatore
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regionale ha avvertito l’esigenza di porre criteri per poter distinguere una confessione religiosa da altre associazioni di persone anche proprio per la necessità di differenziare, sul piano della disciplina, fra edifici e attrezzature destinati a servizi religiosi e sedi di circoli, comitati e associazioni che pure devono essere garantite in quanto espressione di altre libertà di pari tenore costituzionale quali quelle di associazione, riunione e comunicazione. In definitiva su questo primo punto la difesa regionale afferma che le norme del Capo III del Titolo IV della Parte II della legge regionale n.12 del 2005 come modificate dalla legge regionale n.2 del 2015 per la realizzazione di edifici di culto e attrezzature destinate a servizi religiosi si applicano a tutte le confessioni religiose e ci tiene a precisare che dato il rilievo “fisico”, cioè urbanistico, di tali strutture è ragionevole condurre una attività finalizzata ad accertare l’effettiva finalità di culto dell’ente richiedente nonché la reale presenza sul territorio di una domanda diffusa di attività religiose. L’ente, cioè, deve essere in grado di dimostrare l’esistenza di una richiesta forte in tal senso e quindi, conseguentemente, anche di spazi di cui poter disporre per le pratiche del culto. Ciò perché si vuole evitare che si celi, invece, dietro a tali istanze il perseguimento di scopi diversi, per esempio di natura commerciale.
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b)Sui commi 2-bis lettera b) e 2-quater
Sempre con riguardo all’articolo 70 la difesa regionale reagisce alle censure mosse nei confronti dei commi bis lettera b) e 2-quater premurandosi di far osservare che la valutazione del requisito di cui alla lettera b) del comma 2-bis, ossia quello che prescrive che “i relativi statuti esprimono il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori della Costituzione”, era già previsto nella normativa precedente e che non era mai stato messo in discussione. La difesa ha cura di precisare inoltre che si tratta di una condizione la valutazione della cui sussistenza è inesorabilmente assegnata ad autorità differenti da quella statale; e ciò è previsto in tutte le leggi regionali in materia. Per quanto concerne quindi il comma 2-quater la previsione dell’istituzione di una consulta regionale avente il compito di rilasciare pareri preventivi ed obbligatori sulla sussistenza di tali requisiti è, a giudizio della difesa regionale, pienamente rispettosa delle attribuzioni dei comuni poiché rilascia loro pareri non vincolanti. Semplicemente, sempre ad avviso della difesa regionale, il suo operato rende il più possibile corretta l’applicazione della legge grazie alla natura consultiva della sua attività. La possibilità per i comuni di disporre di pareri non vincolanti costituisce un ausilio nell’attività valutativa delle istanze che vengono avanzate perché essi
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rappresentano degli indici, dei criteri orientativi uniformi provenienti da soggetti esperti.
c)Sul comma 2-ter secondo periodo
La difesa regionale argomenta poi in merito alla supposta incostituzionalità del comma 2-ter dell’articolo 70, che prevede ai fini dell’applicazione delle disposizioni del Capo III la stipula da parte degli enti delle confessioni di cui ai commi 2° e 2-bis (enti di confessioni con le quali lo Stato ha approvato con legge l’intesa ai sensi dell’articolo 8 comma 3° della Costituzione ed enti di altre confessioni che presentino i requisiti di presenza diffusa, organizzata e consistente a livello territoriale ed un significativo insediamento nell’ambito del comune nel quale vengono effettuati gli interventi disciplinati dalle norme del Capo III ed i cui statuti esprimono il carattere religioso delle loro finalità istituzionali ed il rispetto dei principi e dei valori della Costituzione) di una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato. In particolare, con riguardo alla previsione espressa da parte delle convenzioni della possibilità della risoluzione o della revoca in ipotesi di accertamento da parte del comune dello svolgimento di attività non previste, la difesa osserva che il legislatore regionale non ha voluto in assoluto vietare l’esecuzione di attività diverse da quelle propriamente legate al culto, ma ha voluto che esse siano appunto “previste” e quindi
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disciplinate all’interno della convenzione. Peraltro la difesa puntualizza che l’istituto della revoca è soggetto alle norme in materia di “tutela dei terzi contraenti” previste dall’ordinamento civile e amministrativo e che pertanto eventuali abusi possono essere portati all’attenzione delle competenti autorità giudiziarie affinché, una volta accertati, vengano sanzionati.
d)Sui commi 2-bis, 2-ter e 2-quater
Per quanto riguarda, invece, le censure complessivamente operate ai commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell’articolo 70 in riferimento ai “principi europei ed internazionali” esse son, ad avviso della Regione, inammissibili in quanto generiche. La difesa, anzi, asserisce che non solo tali principi sovranazionali sono pienamente rispettati dalle suddette disposizioni ma che, addirittura, esse li esaltino apprestando una disciplina che ne assicura l’effettività. Inoltre si pone l’accento su quanto il legislatore regionale abbia innovato riconducendo al concetto di attrezzature religiose, fra quelle considerate dall’articolo 71 come “attrezzature di interesse comune per servizi religiosi”, anche “gli immobili destinati a sedi di associazioni, società o comunità di persone in qualsiasi forma costituite, le cui finalità statutarie o aggregative siano da ricondurre alla religione, all’esercizio del culto o alla professione religiosa quali sale di preghiera, scuole di religione o centri culturali.” (lettera c-bis)
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introdotta dall’articolo 12 comma 1° lettera m) della legge regionale 21 febbraio 2011, n.3 recante “Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2011”. La difesa regionale sostiene quindi che la Regione, nell’approntare tale normativa in materia di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi, abbia semplicemente offerto alla materia una disciplina omaggiando il principio costituzionale secondo il quale “Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge” ma, affermando al tempo stesso, un canone di responsabilità delle stesse verso i propri fedeli e verso il territorio di insediamento. Viene pertanto rigettata la critica di aver operato in modo discriminatorio poiché, in merito alle limitazioni disposte nei confronti degli enti delle confessioni religiose diverse dalla cattolica e da quelle con intesa approvata con legge dello Stato, asserisce la difesa, ogni momento di regolamentazione normativa di un dato fenomeno implica necessariamente una restrizione, la quale è tuttavia ammessa solo in quanto legislativamente prevista e purché sia necessaria, nel rispetto di canoni di proporzionalità e diretta correlazione, alla salvaguardia di altri diritti e libertà fondamentali quali la sicurezza e l’ordine pubblico, la morale e la sanità pubblica.
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2.2.2.Le repliche alle censure di costituzionalità avanzate nei confronti dell’articolo 72
a)Sui commi 4° e 7° lettera e)
Per quanto attiene invece alle censure rivolte all’articolo 72, in primo luogo la Regione contesta l’asserita violazione degli articoli 117 comma 2° lettera h e 118 comma 3° della Costituzione ad opera dei commi 4° e 7° lettera e) della suddetta norma come introdotti dall’articolo 1 comma 1° lettera c) della legge regionale n.2 del 2015. In particolare si eccepisce l’insussistenza di simili violazioni sulla base dello stesso tenore letterale della disposizione la quale, nel disporre che nel corso del procedimento per la predisposizione del piano per le attrezzature religiose vengano acquisiti pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell’ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica, afferma “fatta salva l’autonomia degli organi statali.” Ciò anche con riguardo alla disposizione del comma 7° lettera e) che prescrive la previsione da parte del piano per le attrezzature religiose anche di un impianto di videosorveglianza esterno all’edificio. Pertanto secondo la difesa regionale in merito non si pone alcun profilo di incostituzionalità perché il suddetto comma 4° sancisce in modo esplicito che il coordinamento con gli organi dello Stato
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in materia debba svolgersi nel rispetto della loro autonomia. Una forma di dialogo sul piano della disciplina di determinate materie fra Stato e Regioni espressione, secondo una consuetudine secolare, di leale collaborazione.
b)Sul comma 4° ultimo periodo
In secondo luogo il comma 4° dell’articolo 72 è stato tacciato di incostituzionalità anche con riferimento al suo ultimo periodo, il quale prevede “la facoltà per i comuni di indire referendum nel rispetto delle previsioni statutarie e dell’ordinamento statale”, per violazione dell’articolo 19 della Costituzione. La resistente fa notare che la possibilità per i Comuni di coinvolgere i propri cittadini sensibilizzandoli verso determinati temi e rendendoli attivamente partecipi a problematiche che li riguardano da vicino attraverso consultazioni referendarie non va ad intaccare in alcun modo le prerogative degli enti locali. Addirittura si sostiene che la dinamica partecipava che si realizza attraverso questo tipo di consultazione costituisce un elemento di legittimazione delle scelte di pianificazione del territorio dando piena attuazione ad un principio fondamentale che la Costituzione sancisce in materia di articolazione amministrativa dello Stato in Regioni, Province e Comuni che è quello della sussidiarietà orizzontale. Tale principio è espresso dall’articolo 118 comma 4° dove si prevede che “Stato, Regioni, Città metropolitane,
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Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.”.
c)Sul comma 7° lettera g)
In terzo luogo la difesa regionale respinge, perché infondate, le critiche rivolte al comma 7° lettera g) dell’articolo 72. Tale disposizione prescrive che il piano per le attrezzature religiose, a fianco ad altri aspetti indicati, deve anche prevedere “la congruità architettonica e dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR.”. L’infondatezza dei rilievi di costituzionalità operati risiede nella circostanza che le caratteristiche paesaggistiche lombarde, tanto generali quanto peculiari, sono già individuate nel piano territoriale regionale e che anche la pianificazione comunale dà indicazioni normative e linee guida al fine di assicurare che la realizzazione degli edifici sia ad uso pubblico, che privato, che produttivo sia effettuata in piena sintonia con la cornice paesaggistica ed urbanistica generale.
d)Sul comma 5°
Infine reagendo alle censure articolate nei confronti del comma 5° dell’articolo 72 per violazione dell’articolo 117 comma 2° lettera l) della Costituzione ed in particolare dell’articolo 3 del
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d.m. n.1444 del 1968 con riferimento alla asserita mancanza di obbligatorietà di approvazione del piano delle attrezzature religiose da parte di tutti i comuni, la resistente fa notare come invece tale approvazione non sia facoltativa ma debba avvenire “entro diciotto mesi” dalla data di entrata in vigore della legge regionale n.2 del 2015 e che decorso tale termine “il piano è approvato unitamente al nuovo PGT”. La difesa regionale mette, poi, in rilievo la circostanza che l’articolo 3 del d.m. n.1444 del 1968 non fissa un obbligo di realizzazione di nuove attrezzature religiose, mentre è proprio la contestata disciplina regionale a stabilire le modalità con cui il Comune regolamenta la previsione di nuove strutture religiose. Addirittura si ha cura di sottolineare come il Titolo V della Parte II Costituzione valorizzi fortemente le potestà comunali in materia di governo del territorio e quindi di regolamentazione urbanistica, di pianificazione; molto più di quanto previsto dalla legge 6 agosto 1967, n.765 recante “Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150” alla quale il d.m. n.1444 del 1968 dà attuazione. I Comuni,quindi, vedono esaltato il loro ruolo in questo ambito diventando direttamente responsabili delle scelte di governo del territorio, titolari di competenze e potestà autonome in ragione della loro prossimità alle collettività locali, che consente loro di porsi come le istituzioni che meglio sono in grado di rilevare e comprendere i bisogni del territorio e della comunità che lo
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abita, facendosi carico delle soluzioni da adottare proprio in coerenza con i principi consacrati nel Titolo V di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza .
2.3.La parte interveniente
Nel giudizio innanzi alla Corte è inoltre intervenuta anche l’Associazione VOX – Osservatorio italiano sui Diritti1
con atto depositato l’11 maggio 2015. Nella memoria depositata il 12 ottobre 2015 l’interveniente sostiene l’incostituzionalità della legge regionale n.2 del 2015.
3.Il giudizio della Corte costituzionale
3.1.La dichiarazione di inammissibilità dell’intervento dell’Associazione VOX
La Corte dichiara innanzitutto l’inammissibilità dell’intervento dell’Associazione VOX – Osservatorio italiano sui Diritti poiché il giudizio di costituzionalità delle leggi promosso in via d’azione ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione e degli articoli 31 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n.87 recante “Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale”, si svolge esclusivamente fra soggetti titolari di potestà legislativa. Per i soggetti che ne siano privi è possibile solamente ricorrere
1 L’Associazione VOX – Osservatorio italiano sui Diritti è un’associazione no
profit impegnata in numerose battaglie per i diritti che svolge una significativa attività culturale in tal senso. E’ stata fondata dalla giornalista Silvia Brena e dalla costituzionalista Marilisa D’Amico e vi aderiscono numerose personalità di rilevo del panorama culturale e sociale italiano come costituzionalisti, sociologi, psicologi, medici, giornalisti.
