La CONTARPtra rischi lavorativie tutela della sicurezza

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QUADERNI DELLA

7° Seminario di aggiornamento dei professionisti CONTARP - La CONTARP tra rischi lavorativi e tutela della sicurezza

7° Seminario di aggiornamento dei professionisti CONTARP

La CONTARP

tra rischi lavorativi

e tutela della sicurezza

16-18 novembre 2011 Auditorium INAIL, Roma Atti

R I V I S T A

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Atti

La CONTARP

tra rischi lavorativi

e tutela della sicurezza

16-18 novembre 2011 Auditorium INAIL, Roma

CONTARP - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione

7° Seminario di aggiornamento dei professionisti CONTARP

Edizione 2011

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Fabrizio Benedetti - Direzione Generale - CONTARP

Stefano D’Agliano - Direzione Regionale Toscana - CONTARP Giuseppe Gargaro - Direzione Generale - CONTARP

Diego Rughi - Direzione Generale - CONTARP

Giusto Tamigio - Direzione Regionale Lombardia - CONTARP Riccardo Vallerga - Direzione Generale - CONTARP

SEGRETERIA SCIENTIFICA

Liliana Frusteri - Direzione Generale - CONTARP

Angelica Schneider Graziosi - Direzione Generale - CONTARP

SEGRETERIA ORGANIZZATIVA Direzione Generale - CONTARP

Maria Teresa Ornatelli - Direzione Generale - CONTARP Maria Grazia Calvani - Direzione Generale - CONTARP Paola Pesci - Direzione Generale - CONTARP

Direzione Regionale Lazio Cinzia Colasanti

Rita De Santis Claudia Urbini

Per informazioni

INAIL - Direzione Generale - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione (CONTARP) Via Roberto Ferruzzi, 40 - 00143 Roma

Tel. 06/54872349-6044; Fax 06/54872365 e-mail: contarp@inail.it

INAIL - Direzione Centrale Comunicazione Piazzale Giulio Pastore, 6 - 00144 Roma Fax 06/54872363

e-mail: dccomunicazione@inail.it

Foto di copertina realizzata da Liliana Frusteri

Questa pubblicazione viene diffusa gratuitamente dall’INAIL. Ne è vietata la vendita.

Stampato dalla Tipolitografia INAIL - Milano - febbraio 2012

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Promuovere la sicurezza sul lavoro, un obiettivo costante per la CONTARP, la Consulenza dell’INAIL che fonda le sue attività sullo studio dei rischi professionali per fornire un supporto tecnico all’Istituto sul fronte assicura- tivo e prevenzionale.

Il 7° Seminario della CONTARP si svolge in un momento di grande impor- tanza per l’INAIL, caratterizzato dalla nascita del “Polo della salute e della sicurezza” e dal conseguente ampliamento delle possibilità di inter- vento per il miglioramento delle condizioni di lavoro. Uno spazio particola- re viene pertanto dedicato alle sinergie operative con l’ex-IPSEMA e l’ex-ISPESL nella convinzione che un impegno forte e integrato tra le diverse strutture tecniche dell’Istituto può portare a un rafforzamento delle sue azioni a vantaggio della tutela dei lavoratori.

Nel corso del seminario i lavori spaziano dalla proposta di modelli per la

riduzione del fenomeno infortunistico e tecnopatico, alla disamina delle

funzioni e del ruolo del professionista della CONTARP in materia di con-

tenzioso amministrativo e giudiziario, alla presentazione delle attività di

studio e di ricerca per la valutazione del rischio, il tutto nell’ottica di una

sempre più efficace azione tecnica perché la cultura della sicurezza diventi

un valore radicato fin nelle più piccole realtà lavorative.

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PRESENTAZIONI ORALI

I SESSIONE: MODELLI PER LA RIDUZIONE DI INFORTUNI E MALATTIE PROFESSIONALI

L. Argenti, P. De Santis, M. Mameli, N.G. Papapietro, A. Terracina: “Il sostegno

economico alle aziende: meccanismi premiali ed incentivanti” 9

B. Belviso, R. Bevilacqua, C. Breschi, E. Della Penda, P. Fioretti, L. Mercadante,

G. Petrozzi, F. Renzetti: “Modelli organizzativi, SGSL e responsabilità sociale” 25 C. Breschi, M.R. Fizzano, P. Ricciardi, G. Rosci: “Gli interventi tecnici dei professionisti della CONTARP nell’ambito del sostegno legislativo, della normazione tecnica,

della comunicazione” 41

D. Conticchio, S. Di Stefano, M. Mameli, L. Quaranta: “La formazione” 53 A. Guercio, E. Della Penda, M. Gullo, A. Mignosa: “Gli accordi nazionali e regionali” 67

II SESSIONE: CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO E GIUDIZIARIO V. Leo, R. Rinaldi, F. Fatone: “Infortunio mortale sul lavoro plurimo: un caso reale.

Analisi delle cause del disastro e normativa tecnica vigente” 81

III SESSIONE: ATTIVITÀ DI STUDI E RICERCHE PER LA VALUTAZIONE DEL RISCHIO

G. Barcellona, D. Bellomo, F. Buscemi, M.P. Marino: “Infortuni e malattie professionali tra i lavoratori marittimi: rappresentazione dei dati e indagine conoscitiva

sul fenomeno tecnopatico” 95

E. Belmonte, C. Breschi, S. D’Agliano, P. Franceschini, M. Mameli, E. Mastrominico, S. Paniccia, B. Pieroni, S. Tramuto, M. Turri, L. Valori: “INAIL e Gruppo Sofidel: un accordo per la messa a punto e la diffusione di buone pratiche per il miglioramento della sicurezza” 109 M. Cacciabue, F. Filippi, B. Fubini, F. Grendene, M. Gullo, M. Ghiazza, M. Tomatis,

G. Rubbonello: “Il rischio lavorativo silice-correlato in Piemonte” 121 G. Colafemmina, T. Mastromartino: “Progetto di ricerca finalizzato alla prevenzione

del rischio da movimentazione manuale dei carichi in edilizia” 131 L. De Filippo, M.A. Gogliettino: “Analisi del fenomeno del rischio da movimenti ripetuti

in Friuli Venezia Giulia: dati statistici e casi studio” 143

C. Esposito, B. Principe, G. Tamigio: “Proposta di un sistema di sicurezza attiva,

installato su motoseghe elettriche ed a scoppio, a protezione dell’operatore” 155 E. Guerrera, M. Villarini, C. Fatigoni, M. Moretti, S. Levorato, S. Monarca: “Effetti

genotossici di nanoparticelle e particelle sub-microniche negli ambienti di lavoro” 165 E. Incocciati, M. Mecchia, P. La Pegna: “Proficiency testing per i laboratori che

effettuano analisi di silice cristallina mediante DRX” 177

N. Todaro, A. Guercio: “Rischi ergonomici per i lavoratori addetti al recupero dei rifiuti

da apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE )” 185

SOMMARIO

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G. Barcellona, D. Bellomo, M. Enea, F. Hopps: “Analisi degli infortuni nel settore sanità in Sicilia attraverso i flussi informativi INAIL Regioni: limiti e scenari di miglioramento dei dati” 203 A. Bianconi, E. Della Penda, F. Ruspolini, L. Taglieri: “Valutazione di alcuni rischi

professionali nei lavori di scavo delle gallerie stradali” 215

C. Breschi, S. D’Agliano, M. Mameli, F. Pini, A. Terracina, S. Tramuto: “La sicurezza nel distretto conciario di Santa Croce sull’Arno: dall’autovalutazione al sistema di gestione” 221 E. Carella, I. Fenoglio, B. Fubini, M. Ghiazza, M. Gullo, M. Tomatis: “Studio della reattività superficiale di polveri nanometriche di interesse per il comparto industriale piemontese” 227 G. Castellet y Ballarà: “Utilizzo di nanoparticelle ingegnerizzate nei laboratori di ricerca:

raccomandazioni per contenere l’esposizione” 237

C. Correzzola, C. Buffa, A. Piccioni, G. Pol: “Il Regolamento REACH e i modelli QSAR, dalla tossicologia computazionale alla tossicologia teorica” 247 A. De Giorgi, G. De Filippis, V. Leo, P. Gelato: “Rischio infortuni e malattie professionali in relazione ai tassi di tariffa applicati dall’INAIL in provincia di Lecce” 259 S. Di Stefano, M. Bernardini, M.R. Avino, A. Iotti: “La sicurezza nei cantieri nasce

a scuola: da studente a… RSPP” 271

R. Eandi, F. Falagario, M. Gullo, M. Pennazio, M.L. Tomaciello: “Il progetto mappe

di rischio. Un esempio di sinergie inter-intraistituzionali” 279 L. Frusteri: “La gestione di emergenze biologiche nel settore aeronautico” 287 G. Giannettino, M. Muratore: “Verifica di possibili danni da esposizione a campi

elettromagnetici da generatori fotovoltaici” 297

R. Giovinazzo, P. Calabrese, V. Chiodo, E. Guerrera, M. Mameli, V. Mordanini, D. Sarto, M. Veltroni: “Banca dati INAIL agenti biologici e ambienti di lavoro” 305 F. Martellotta, L. Calderoni, S. Della Crociata, A. Simone, M. D’Alba, N.G. Papapietro, M. Cervellati: “Valutazione del benessere dei lavoratori nei centri commerciali” 309 R. Piccioni, P. Anzidei, R. Giovinazzo, E. Incocciati, P. Panaro, D. Rughi, G. Stefani:

“Analisi dei rischi occupazionali nel comparto della trasformazione agroalimentare:

il comparto vinicolo e oleario” 321

R. Piccioni, R. Giovinazzo, E. Incocciati, F. Nappi, D. Rughi: “Progetto ‘Sicurezza e benessere’

nelle scuole” 333

P. Santucciu, C. Correzzola, E. Incocciati, M. Mecchia: “Metodi Unichim per polveri

respirabili e silice libera cristallina: tema di igiene industriale o strumento di prevenzione?” 345 D. Sarto, L. Caradonna, U. Caselli, R. Giovinazzo, E. Guerrera, M. Mameli, A. Sangiuolo:

“Validazione di un percorso metodologico integrato per la valutazione del rischio

biologico in sedi INAIL provviste di ‘ambulatori prime cure’ ” 353 L. Taglieri: “Valutazione a fini assicurativi del rischio da esposizione a polvere di toner durante operazioni di installazione e manutenzione di macchine per ufficio” 357 L. Taglieri, P. Desiderio, C. Kunkar: “Valutazione del livello di esposizione lavorativa

(OEC) a benzene negli addetti a distributori di benzina” 363

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I SESSIONE: MODELLI PER LA RIDUZIONE DI INFORTUNI

E MALATTIE PROFESSIONALI

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IL SOSTEGNO ECONOMICO ALLE AZIENDE: MECCANISMI PREMIALI ED INCENTIVANTI

L. ARGENTI*, P. DE SANTIS**, M.MAMELI***, N.G. PAPAPIETRO****, A. TERRACINA*****

RIASSUNTO

La normativa italiana in materia di igiene e sicurezza sul lavoro degli ultimi 15 anni ha pro- gressivamente rafforzato il ruolo istituzionale dell’INAIL nell’ambito della prevenzione nei luoghi di lavoro. Nell’ambito di questo fondamentale ruolo sociale sono stati attivati due meccanismi a supporto del mondo produttivo: la riduzione del premio assicurativo legata alla prevenzione e gli incentivi economici per il miglioramento delle condizioni di sicurezza nei luoghi di lavoro.

In questo lavoro vengono analizzate le esperienze di questo ultimo decennio dal punto di vista del professionista CONTARP al fine di ottimizzare questi meccanismi premiali ed incentivanti a beneficio dell’attività dell’Istituto e in ultima analisi del paese.

SUMMARY

During the last 15 years, INAIL started playing a leading role in the Italian welfare system according to the evolution in the Occupational health and safety Italian legislation particu- larly about prevention. Two primary tools have been used to support productive world:

insurance premium reduction for prevention and financial support to improve workplaces.

This paper analyses the last decade experiences about these two matters from the CON- TARP professionals’ point of view, in order to improve these tools for the benefit of INAIL and Italian welfare system.

1. INTRODUZIONE

Oltre alla funzione storica come ente assicuratore contro gli infortuni e le malattie professionali, l’INAIL ha acquisito, a seguito di diversi atti normativi, ulteriori compiti istituzionali al

* INAIL Direzione Regionale Emilia Romagna - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

** INAIL Direzione Regionale Lazio - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

*** INAIL Direzione Regionale Toscana - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

**** INAIL Direzione Regionale Puglia - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

***** INAIL Direzione Generale - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

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fine di assistere e sostenere le imprese: L’art. 24 del D.Lgs. 626/94 ha attribuito all’INAIL e ad altri enti compiti di formazione, informazione, consulenza ed assistenza alle imprese.

1. Il D.Lgs. 38/2000 ha assegnato all’Istituto il compito di provvedere alla cd. “tutela inte- grata” del lavoratore attraverso un sistema nel quale i momenti della prevenzione, assi- curazione e reinserimento del lavoratore infortunato o tecnopatico si integrano con la finalità di circoscrivere e attenuare il fenomeno infortunistico. In particolare, l’art. 3 comma 1 del D.Lgs. 38/2000 ha confermato una modalità di oscillazione in riduzione sul tasso di premio per interventi di prevenzione, che tenesse conto anche “dell’attuazione delle norme di cui al decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626 e successive modificazioni e integrazioni”. Inoltre, l’art. 23 dello stesso decreto ha previsto l’erogazione di finanziamenti da parte dell’INAIL ad aziende che avessero effettuato interventi migliorativi in materia di sicurezza ed igiene del lavoro.

2. Gli artt. 9-11 del D.Lgs. 81/2008 e s.m.i. hanno ulteriormente dettagliato ed ampliato le attività dell’INAIL di sostegno, finanziamento, assistenza e consulenza alle imprese.

Emblematico è, a tal proposito, l’art. 11 comma 5 che riporta “L’INAIL finanzia .... pro- getti di investimento e formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro rivolti in particolare alle piccole, medie e micro imprese e progetti volti a sperimentare soluzioni innovative e strumenti di natura organizzativa e gestionale ispirati ai principi di responsabilità sociale delle imprese. ...”.

La portata epocale di questi atti normativi non deve essere sottovalutata; infatti significa aver istituzionalizzato in Italia, ed in particolare utilizzando il nostro Istituto, un “sistema di incentivazione economica alla prevenzione” che si sostanzia in due meccanismi principali:

“oscillazione del tasso per prevenzione” ed “interventi di sostegno alle imprese”.

L’introduzione di questi meccanismi è un atto di grande lungimiranza e civiltà del sistema Paese; sostenere infatti la prevenzione nei luoghi di lavoro significa ridurre l’impatto sociale di questa piaga, ridurre i costi sia sociali ed economici, incentivare quindi la produttività e soprattutto migliorare le condizioni dei lavoratori italiani.

Come vedremo i due meccanismi citati sono complementari in termini di destinatari. Infatti se l’oscillazione del tasso si rivolge esclusivamente a quelle aziende che, rispettando la normativa di igiene e sicurezza sul lavoro, introducono ulteriori miglioramenti, gli incentivi alle imprese possono essere utilizzati anche per adeguarsi alla normativa vigente aiutando a sanare cosi un gap purtroppo ancora esistente delle realtà produttive italiane.

Per realizzare questi ambiziosi obiettivi è importante che l’INAIL riesca ad utilizzare effi- cacemente questi strumenti individuando modalità che garantiscano l’effettivo utilizzo di queste somme per il miglioramento delle condizioni di lavoro.

Diventa quindi di capitale importanza l’apporto delle componenti tecniche dell’Istituto. Tra queste la CONTARP ha un ruolo di primissimo piano, per contribuire a progettare tali modalità e successivamente verificare le modalità di utilizzo da pare delle aziende.

Mai prima di adesso nel nostro Paese le esigenze delle imprese in materia di igiene e sicurezza sul lavoro hanno trovato risposte cosi adeguate; il nostro compito adesso è far si che siano sempre più efficaci.

Nel prosieguo di questo lavoro verranno illustrati i due meccanismi, la loro evoluzione in questo ultimo decennio, l’apporto dei professionisti CONTARP evidenziandone punti di forza, di debolezza e le proposte per superare le criticità emerse al fine di rafforzare e rendere sempre più efficaci questi due capisaldi del rapporto dell’INAL con le aziende in materia di prevenzione.

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2. OSCILLAZIONE DEL TASSO PER PREVENZIONE

L’oscillazione per prevenzione, regolamentata dall’art. 24 del D.M. 12/12/2000, si applica alle aziende, operative da almeno un biennio, che abbiano effettuato interventi per il miglioramento delle condizioni di sicurezza e di igiene nei luoghi di lavoro, in aggiunta a quelli minimi previsti dalla normativa vigente. Fino al 2010 questa oscillazione era del 5 o del 10% in funzione della dimensione aziendale. La ratio che sottende a tale meccanismo pre- miale è quella di incentivare quelle aziende virtuose che si sforzano di sposare la cultura della sicurezza oltre l’approccio di mera conformità alla normativa cogente. Pertanto, per poter accedere a tale riduzione, oltre alla regolarità contributiva ed assicurative, è richiesta l’osservanza delle norme in materia di prevenzione infortuni e igiene del lavoro e, soprattutto, di aver eseguito interventi migliorativi in materia di sicurezza e di igiene nei luoghi di lavoro durante l’anno precedente la data della domanda.

Tale meccanismo ha riscosso negli anni un interesse sempre crescente sebbene limitato in termini assoluti. Per incentivare ulteriormente le ditte e rendere maggiormente appetibili gli sconti, il D.M. 3/12/2010 ha complessivamente riarticolato le percentuali di oscillazione fino ad un massimo del 30% secondo lo schema seguente:

Lavoratori - anno Riduzione Lavoratori - anno Riduzione

Fino a 10 30% Da 101 a 200 15%

Da 11 a 50 23% Da 201 a 500 12%

Da 51 a 100 18% Oltre 500 7%

Il meccanismo per accedere all’oscillazione del tasso ex art. 24 in vigore sino al 2011 è rimasto sostanzialmente invariato negli ultimi anni. Entro febbraio di ogni anno le aziende devono presentare istanza di riduzione del tasso, sotto forma di autodichiarazione, su appo- sita modulistica, denominata OT24. Il richiedente dichiara sotto la propria responsabilità di avere i seguenti requisiti per l’ottenimento del beneficio:

1) essere in regola con la contribuzione assicurativa e previdenziale;

2) essere in regola con le normativa in materia di igiene e sicurezza sul lavoro;

1) aver effettuato dei miglioramenti nei luoghi di lavoro rispetto alla normativa cogente.

Una serie dei possibili miglioramenti che devono essere effettuati nell’anno solare precedente sono elencati nel modello stesso. Fino al 2011 bastava sceglierne tre (di cui uno nella sezione formazione) per ottenere il beneficio, oppure sceglierne uno solo della sezione

“interventi particolarmente rilevanti”. Nell’edizione 2012, viceversa, fermo restando la pos- sibilità di scegliere uno degli “interventi particolarmente rilevanti”, a ciascuno degli interventi di miglioramento è stato attribuito un peso in funzione della loro efficacia prevenzionale e/o l’impegno dell’azienda nel realizzarlo. Una modifica che dà ulteriore peso al contributo dei professionisti CONTARP nell’aggiornamento continuo (a cadenza di fatto annuale) del modulo OT24.

La CONTARP tra rischi lavorativi e tutela della sicurezza

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2.1 I professionisti e le oscillazioni del tasso per prevenzione

Parallelamente alla progettazione e continuo aggiornamento del modello, al fine di unifor- mare la trattazione delle richieste di OT24 vengono periodicamente costituiti gruppi di lavoro comprendenti sia professionisti centrali che territoriali, che elaborano le “Istruzioni per la richiesta da parte delle Strutture Territoriali della documentazione probante degli interventi attuati - criteri per la verifica tecnica da parte delle Regionali”. Questo documento costituisce un essenziale strumento di supporto sia per le sedi INAIL che per le aziende che, infine, per gli stessi colleghi impegnati nelle valutazioni a campione degli interventi. Utili sono pure le istruzioni tecniche emesse dalla CONTARP Centrale su specifici quesiti delle CONTARP territoriali, disponibili sia via mail che su ministo interno. Si realizza così un proficuo inter- scambio tra chi è chiamato a valutare le istanze e chi è chiamato a progettarle.

Nell’iter procedurale il ruolo fondamentale del professionista tecnico è rappresentato dalla valutazione tecnica degli interventi migliorativi. Attualmente tale valutazione è svolta preliminarmente (fase di accettazione) per le domande delle ditte che hanno selezionato uno degli interventi migliorativi particolarmente rilevanti della sezione A o della sezione I (Altro) e a campione per tutte le istanze presentate. Nell’iter per il 2012 si sta superando questa fase di verifica preliminare puntando sul valore dell’autodichiarazione della Ditta¹. Questa scelta, pur dettata da esigenze di snellimento e velocizzazione della procedura, potrebbe essere ancora non del tutto matura, vista la percentuale di domande che non supe- rano il vaglio della valutazione preliminare, specie nel caso delle piccole aziende. Occorre dire che l’analisi, sia preliminare che a campione, da parte dei professionisti tecnici ha valore dirimente. La verifica delle domande viene prevalentemente effettuata solo su base docu- mentale senza sopralluoghi in azienda, anche per ovvie ragioni di economia in termini di risorse umane e strumentali.

La verifica sul campo, che in alcuni casi viene effettuata, è un tema ancora oggi dibattuto e controverso in relazione al ruolo del professionista CONTARP, che potrebbe porsi in una non chiara relazione, nei riguardi della verifica dell’ottemperanza rispetto alla normativa cogente in materia di igiene e sicurezza, con gli organi di vigilanza espressamente competenti per legge.

Comunque la maggior parte degli interventi è strutturata in modo da essere dimostrabile solo con idonea documentazione. Ciò nonostante non si tratta di una mera validazione buro- cratica degli adempimenti in materia di salute e sicurezza, ma di una disamina attenta per valutare se sono stati effettuati dalle aziende degli interventi di rilievo oltre a quanto previsto per legge. In assenza di questa valutazione, che può essere effettuata solo dalla CON- TARP, è realistico supporre che potrebbero verificarsi un certo numero di casi in cui il beneficio venga erogato senza la sussistenza dei requisiti necessari. Sarebbe inoltre opportuno disporre di un osservatorio sulle istanze di oscillazione del tasso, che raccolga le informazioni proveniente dalle sedi territoriali così da poter individuare su quali settori ed aree geografiche puntare per una maggiore informazione e diffusione delle modalità di presentazione e trattazione delle domande. In tal senso è anche auspicabile che la percentuale di aziende sottoposte a verifica consenta le valutazioni sopra esposte ed il giusto grado di controllo da parte della pubblica amministrazione, senza tuttavia gravare in maniera eccessiva sulle risorse tecniche in modo da consentire una loro azione anche in altri settori della pre-

1 Tranne che per il campo altro.

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venzione. L’osservatorio dovrebbe anche disporre di dati di follow up verificando nel tempo l’andamento infortunistico e tecnopatico delle ditte cui sono state accolte le istanze di oscillazione per prevenzione discernendo, in funzione degli interventi selezionati, sull’efficacia delle azioni preventive intraprese. Questo costituirebbe un indicatore della reale efficacia di questa tipologia di strumento preventivo ed anche un’indicazione su quali sezioni della modulistica apportare modifiche in fase di progettazione, elaborazione e verifica.

3. INCENTIVI ALLE IMPRESE

Per quel che riguarda gli incentivi alle imprese, come già detto, l’art. 23 del D.Lgs. 38/2000 ha previsto interventi di sostegno da parte dell’INAIL alle aziende a fronte dell’effettuazio- ne di interventi migliorativi in materia di sicurezza e igiene del lavoro. In attuazione a questo dettato normativo, l’INAIL ha attivato gli incentivi (o interventi di sostegno) alle imprese, denominate con acronimo ISI.

Con il D.M. del 15 settembre 2000, integrato dal D.M. 7 febbraio 2001, è stato pubblicato il Regolamento di attuazione² dell’iniziativa, in cui sono stati stabiliti i criteri di priorità, le modalità per la formulazione dei progetti, i termini per la presentazione e l’entità delle risorse da destinare annualmente al finanziamento degli interventi. Sulla base della predetta normativa è stato emanato, in data 2 marzo 2001, un primo bando, poi reiterato, per la presentazione di progetti per favorire l’applicazione degli articoli 21 e 22 del D.Lgs. 626/94 (ISI 1).

Il bando ISI 1, uscito nel 2001, ha avuto due edizioni, per esaurire i fondi stanziati. Era diviso in due parti, una relativa alla formazione e informazione (art. 21 e 22 D.Lgs.

626/94), le cui domande sono state analizzate dalle CONTARP Regionali, ed una relativa alla produzione di strumenti e prodotti informatici e simili a scopo informativo e formativo, per i quali la Contarp Centrale ha effettuato l’istruttoria tecnica ed una specifica commissione presso la DC Prevenzione ha completato l’iter di validazione. Entrambe le parti erano articolate in quattro assi: informazione e/o formazione dei lavoratori, formazione degli RLS, formazione degli addetti alla gestione delle emergenze, formazione finalizzata ad agevolare i datori di lavoro ed i responsabili del servizio di prevenzione e protezione, dipendenti dalle imprese, a svolgere l’attività di informazione e formazione in azienda. In tutto sono stati approvati quasi 5000 progetti di formazione ed informazione, oltre a circa 80 prodotti informatici disponibili sul sito dell’INAIL e presso le sedi territoriali, raggiungendo quasi un milione di destinatari di interventi di formazione e informazione in materia di prevenzione degli infortuni sui luoghi di lavoro: 799.000 lavoratori, 17.282 rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, 93.772 addetti alla gestione delle emergenze, 23.276 datori di lavoro e responsabili dei servizi di prevenzione e protezione.

Nel 2002 è stato emanato il primo bando relativo ai programmi di adeguamento e miglioramento delle condizioni di salute e igiene del lavoro (ISI 2), suddivisi su cinque assi di finanziamento, meccanismo ripetuto nel 2004 e 2006, per esaurire i 180 milioni di euro messi a disposizione dall’INAIL.

Sulla scorta delle esperienze pregresse e a fronte delle nuove previsioni normative (D.Lgs.

2 Regolamento di attuazione del D.Lgs. 23/02/2000, n. 38, art. 23 “Programmi e progetti in materia di sicurezza ed igiene sul lavoro (Testo coordinato dei decreti 7 febbraio 2001 e 15 settembre 2000)”.

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81/2008, art. 11, comma 5), sono state riviste³le modalità di erogazione degli incentivi in precedenza attuate e, nel 2010, sono stati emanati nuovi bandi regionali sperimentali di finanziamento alle imprese. Attualmente si è conclusa la fase istruttoria del bando 2010 ed è in fieri la rendicontazione dei progetti ammessi al finanziamento. Nel maggio 2011 sono iniziati i lavori di revisione della fase sperimentale al fine di redigere il nuovo avviso pubblico, che dovrebbe essere emanato a fine 2011.

3.1 Confronto tra bandi ISI “nuovi e vecchi”

Le modalità di gestione adottate nelle due tipologie di bandi per programmi di adeguamento e miglioramento delle condizioni di salute e igiene del lavoro ISI (2002-2004-2006 rispetto al 2010) hanno seguito filosofie differenti. Nei paragrafi che seguono verranno illustrate le caratteristiche delle due diverse esperienze mettendo in luce punti di forza e debolezza.

3.1.1 ISI 2002, 2004, 2006

I progetti ISI 2 relativi ad interventi strutturali nel campo della SSL, suddivisi in conto interessi ed in conto capitale, prevedevano cinque assi di finanziamento in base ad altrettante tipologie di intervento e con un budget prefissato per ogni asse:

1. Sostituzione di macchine non marcate CE con macchine marcate CE;

2. Acquisto, installazione, ristrutturazione e/o modifica di impianti, apparecchi e dispositivi;

3. Installazione di dispositivi di monitoraggio dello stato dell’ambiente di lavoro;

4. Ristrutturazione e/o modifica strutturale degli ambienti di lavoro;

5. Implementazione di sistemi di gestione aziendale della sicurezza.

La procedura di finanziamento ha previsto una graduatoria di merito a livello nazionale, sti- lata in base al punteggio (funzione di vari parametri) che il singolo progetto otteneva. Solo in caso di parità di punteggio conseguito, veniva data la precedenza a chi aveva presentato la domanda prima degli altri.

I finanziamenti, inoltre, sono stati di due tipi: conto interessi (ai quali potevano accedere anche le aziende che intendevano semplicemente rendere rispondenti alle norme cogenti i propri ambienti di lavoro) e conto capitale, per progetti di riconosciuta valenza prevenzionale. I primi prevedevano facilitazioni di accesso al credito accollandosi, l’INAIL, gli interessi bancari sui prestiti che le aziende richiedevano.

I bandi ISI 2 2002, 2004 e 2006 hanno portato all’approvazione di 14397 progetti presentati dalle aziende in conto interessi, di cui 3418 finanziati anche in conto capitale. I bandi 2002 e 2004 in particolare hanno visto anche la non ammissibilità di 5190 progetti presentati da altrettante aziende, dovuti, per oltre il 70%, ad istruttoria bancaria negativa.

La gestione operativa delle domande prevedeva una prima fase di valutazione amministrativa alla quale faceva seguito una valutazione tecnica da parte dei professionisti CONTARP

3 Deliberazioni del CIV n. 11 del 1° luglio 2009 “Indicazioni a stralcio della relazione programmatica 2010-2012 ai fini della predisposizione del bilancio di previsione 2010”, n. 5 del 14 aprile 2010 “Relazione Programmatica 2011-2013 e n. 9 dell’8 giugno “Relazione Programmatica 2012-2014”.

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regionali. Questi ultimi effettuavano la valutazione delle istanze sulla base di quanto contenuto nella domanda per quanto riguarda il conto interessi e previa presentazione di idonea documentazione per le richieste in conto capitale. Le verifiche mediante sopralluogo nei luoghi di lavoro invece sono state effettuate a campione dopo l’avvenuto finanziamento e la realizzazione dei progetti da parte delle aziende. I sopralluoghi in azienda hanno evidenzia- to varie problematiche nella loro realizzazione e nella corretta documentazione degli stessi (BRESCHI et al., 2009), nonché nella rispondenza di quanto richiesto e quanto effettiva- mente realizzato, che in alcuni casi hanno portato ad un contenzioso legale.

3.1.2 Spunti di riflessione

È lecito domandarsi, dopo tanto sforzo normativo, organizzativo ed economico, quale sia stato il ritorno di questo investimento e l’efficacia dei modelli di finanziamento adottati: nel marzo 2009 la CSA ha effettuato uno studio specifico comparando i due gruppi di aziende che hanno usufruito dei finanziamenti ISI 2002 e 2004 con un campione rappresentativo della realtà produttiva italiana. Lo studio, prendendo in considerazione le denunce di infortunio negli anni dal 2002 al 2007, in sostanza ha evidenziato che:

• I gruppi ISI sono apparsi maggiormente rischiosi rispetto al campione di controllo, sussistendo un’antiselezione (rispetto al rischio) delle aziende che hanno aderito ai programmi ISI e ciò è assolutamente coerente con gli scopi di tale iniziativa che ha voluto, appunto, intervenire in situazioni aziendali maggiormente a rischio infortunistico.

• Il trend delle denunce di infortunio del gruppo ISI 2004 non si è discostato significativa- mente da quello del campione di controllo, a differenza del trend del gruppo ISI 2002 che se ne differenzia sostanzialmente, risultando chiaramente decrescente.

Al di là del risultato numerico sicuramente non esaltante, le prime edizioni dell’ISI hanno avuto però l’indiscusso vantaggio di far percepire il nostro Istituto sempre più come un alleato delle imprese italiane nella lotta al fenomeno infortunistico e tecnopatico e quindi il suo ruolo attivo nella prevenzione.

Volendo formulare alcuni spunti di riflessione sui bandi ISI 2002, 2004 e 2006 occorre evidenziare preliminarmente che l’iniziativa non ha avuto il successo che ci si attendeva.

Lo testimonia anche il fatto che, negli anni successivi al 2002, si è proceduto con ulteriori bandi per smaltire i fondi che residuavano. La causa principale sicuramente è legata alla percentuale a fondo perduto prevista per il conto capitale, peraltro non concesso per la sostituzione di macchine o l’adeguamento di impianti alla normativa vigente. A ciò va aggiunto che molte banche chiedevano fideiussioni con condizioni tali che le aziende non hanno trovato conveniente aderire all’iniziativa, o vi hanno rinunciato in corso d’opera.

Inoltre non sono stati pochi i casi in cui le domande presentate non sono poi state approva- te. Molto spesso si trattava di richieste di finanziamento che esulavano dal miglioramento delle condizioni di SSL e miravano, piuttosto, ad un aumento della produttività aziendale.

A volte, addirittura, si è proceduto con la revoca del finanziamento. Soprattutto nel primo bando si sono presentati casi in cui le aziende, pur avendo ricevuto i finanziamenti, hanno realizzato lavori difformi da quanto approvato in progetto.

Di seguito sono esaminati, distinti per asse, i punti di forza e di debolezza rilevati.

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Asse 1: l’eliminazione da ogni ciclo produttivo di macchine “obsolete” e la loro sostituzione con altre a norma. Doveva rappresentare un elemento migliorativo delle condizioni di lavoro e quindi uno dei principali elementi di forza, tuttavia, non è stato ben compreso, tanto che è stato frequente il caso di reimmissione dei vecchi macchinari sul mercato nazionale o estero.

Asse 2: non poche sono state le difficoltà di verifica della regolarità per gli interventi di tale asse, in quanto non erano sempre reperibili in azienda attestazioni che consentissero di verificare l’avvenuta realizzazione delle modifiche agli impianti o alle macchine secondo la regola d’arte (ad esempio certificati di conformità per gli impianti elettrici e termoidraulici, verifiche degli impianti di terra, Certificati Prevenzione Incendi per gli impianti antincen- dio, certificati di conformità degli impianti modificati).

Asse 3: ben pochi sono stati gli interventi presentati e in ogni caso finanziabili in questo asse.

Asse 4: la maggior parte degli interventi finanziati in questo asse sono apparsi di modesto contenuto tecnico, perché hanno riguardato spesso la ristrutturazione delle aree destinate alle attività amministrative e/o commerciale. Di contro va sottolineato che, grazie agli incentivi INAIL, molte aziende hanno potuto procedere alla rimozione o messa in sicurezza mediante incapsulamento delle coperture in cemento amianto.

Asse 5: spesso le aziende, pur avendo compilato correttamente la richiesta di finanziamento, nella realizzazione del sistema hanno in realtà confuso l’implementazione del SGSL con la costituzione del Servizio Protezione e Prevenzione e la relativa formazione del responsabile e degli addetti, la redazione del manuale SGSL con la redazione del documento di valutazione dei rischi o in qualche caso con il manuale del sistema di qualità (ISO 9000). I risultati delle verifiche tecniche, dunque, hanno messo in eviden- za ancora una volta che soprattutto le imprese di piccole dimensioni vivono la sicurezza come un adempimento alla norma senza cogliere le potenzialità dell’approccio organizzativo e gestionale. Ciò è confermato anche dal basso interesse da parte delle aziende per questo asse di finanziamento, interesse che però, come vedremo più avanti, ha assunto un ben maggiore rilievo nel corso del 2010 segno di una diversa maturità del mondo produttivo su questo tema.

3.1.3 ISI 2010

A fronte delle numerose richieste, provenienti sia dall’interno dell’Istituto che dalle parti sociali, che i finanziamenti fossero erogati con un metodo il più agile, trasparente e veloce possibile utilizzando solo finanziamenti in conto capitale, nel dicembre 2010 è stata emana- to il nuovo avviso pubblico (ISI 2010).

Le novità di rilievo, rispetto al precedente bando ISI, sono state:

• Budget prefissati a livello regionale e gestione locale dell’istruttoria.

• Possibilità, per ogni Direzione Regionale, di fissare la percentuale dei finanziamenti fra un minimo del 50% ed un massimo del 75%.

• Tre linee di finanziamento invece dei cinque assi, senza però fissarne a priori il budget:

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Progetti di investimento, Progetti di formazione e Progetti di responsabilità sociale e di adozione di sistemi di gestione della sicurezza o modelli organizzativi⁴.

Le modalità di presentazione: esclusivamente per via telematica e del tipo “valutativa a sportello” che prevedeva l’istruttoria delle agevolazioni secondo l’ordine cronologico di presentazione delle domande, nonché la definizione di soglie e condizioni minime. Non era prevista la formazione di una graduatoria di merito.

Necessità della presentazione della documentazione inerente il progetto immediatamente dopo l’accettazione della domanda.

Necessità della presentazione di una perizia giurata per importi superiori ai 30.000 euro.

Per questa edizione, differentemente dalle altre edizioni dell’ISI, oltre alla CONTARP è stata coinvolta la CTE (Consulenza Tecnica per l’Edilizia) sia in fase di progettazione che di valutazione a livello regionale.

3.1.4 Primi riscontri del bando 2010

Il bando 2010 ha rappresentato un’utile sperimentazione per testare la validità dell’iniziativa nel raggiungimento degli obiettivi di cui alla previsione normativa dell’articolo 11 (“Attività promozionali”), comma 5, del DLgs 81/2008.

La sperimentazione è risultata sicuramente positiva dal punto di vista dell’interesse manife- stato dalle imprese soprattutto nei confronti degli incentivi per gli investimenti in sicurezza.

L’importo stanziato pari a 60 milioni di euro è stato esaurito nel giro di circa un’ora: in particolare il 95% del budget disponibile è stato esaurito in meno di 30 minuti a fronte di circa 12 milioni di accessi per circa 1 milione 800 mila pagine e oltre 142 mila login di utenti regi- strati nel giorno del cosiddetto click day⁵. Ne è conseguito un blocco del sistema informatico che ha provocato comprensibili proteste da parte dell’utenza; il budget è stato comunque assegnato a circa 1400 aziende e si è potuto procedere regolarmente alla fase successiva.

Inoltre la modalità scelta per la presentazione delle domande, esclusivamente per via informatica, ha certamente penalizzato alcune aziende, soprattutto quelle piccole e non informa- tizzate, come accade di sovente ad esempio in agricoltura. Tale carenza d’altra parte proba- bilmente si sanerà naturalmente negli anni con la progressiva informatizzazione delle aziende italiane o rafforzando la possibilità di supportare le stesse attraverso altre figure professionali (commercialisti, consulenti del lavoro, ecc.). Dal punto di vista del consuntivo fina- le, sono stati predisposti 19410 progetti per un valore economico complessivo di 778 milioni di euro; di questi sono state accolti, con il criterio dell’ordine temporale di presentazione nei limiti dei 60 milioni di euro, 1438 progetti; sono stati perfezionati e risultano finanziabili 1035 progetti; si sono così prodotti residui di fondi pari a 17,6 milioni di euro (circa il 28% dei progetti respinti alla valutazione tecnico/amministrativa).

4 In realtà i progetti di investimento riassumono in sé quelli che erano gli assi da 1 a 4 del vecchio bando ISI2, mentre i Progetti di Formazione corrispondono in parte ai primi bandi ISI1. Infine i finanziamenti relativi ai Progetti di responsabilità sociale e per l’adozione di SGSL o modelli organizzativi rappresentano quello che era il vecchio asse 5 per l’adozione di SGSL, inserendo come finanziabile anche l’adozione di un modello organizzativo ex D.lgs 231/01 o di un modello di RS.

5 Come noto programmato per le ore 14 del 12 gennaio 2011.

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Percentualmente la tipologia dei progetti presentati può così riassumersi:

- 74% relativi ad investimenti (acquisto di macchinari ed attrezzature, ecc);

- 20% riferito all’adozione di sistemi di gestione della sicurezza e salute nei luoghi di lavoro e modelli organizzativi o all’adesione ai principi di responsabilità sociale;

- 6% riferito ad interventi di formazione.

Dimensionalmente le imprese che hanno ottenuto il finanziamento sono state nel 49% (pari a 711 progetti) imprese con un numero di dipendenti compreso tra 1 e 10 unità; globalmen- te, nel 98% del finanziamenti, si è trattato di micro, piccole e medie imprese (fino a 250 dipendenti). Quest’ultimo dato in particolare, in pieno accordo quindi con gli obiettivi ori- ginari dell’intervento⁶(dettati dall’art 11 comma 5 del D.Lgs. 81/08), dimostra la validità dell’impianto tecnico e dei punteggi assegnati ad ogni parametro calibrati proprio per favorire la piccola e media impresa.

I settori di appartenenza delle imprese che hanno partecipato all’iniziativa sono così rias- sunti: attività manifatturiere 41,7% (600 progetti); costruzioni 20,5% (295 progetti); agricoltura, silvi-coltura e pesca 9,2% (133 progetti); commercio all’ingrosso e al dettaglio, riparazioni di autoveicoli e motocicli 8,7% (126 progetti). I rimanenti progetti (circa il 20%) sono afferenti ai seguenti settori di attività: professionali, scientifiche e tecniche; tra- sporto e magazzinaggio; fornitura di acqua; sanità e assistenza sociale; noleggio e supporto alle imprese; alloggio e ristorazione.

A fronte dei primi riscontri della fase di sperimentazione, sono stati richiesti ai professionisti regionali suggerimenti circa il miglioramento dell’iniziativa. Molti sono stati gli spunti forniti, relativi tanto agli aspetti meramente procedurali, sui quali non si ritiene di dover entrare nel merito nella presente relazione, quanto a quelli sostanziali che invece val la pena di esaminare per gli aspetti più rilevanti.

I criteri discrezionali più importanti posti a base della sperimentazione sono stati la previsione di una soglia/punteggio di ammissibilità non elevata e la possibilità, come già accen- nato in premessa, di finanziare anche gli adeguamenti normativi; tali scelte hanno inteso favorire l’adozione di interventi in realtà produttive dove, più che l’eccellenza, fosse neces- sario perseguire il raggiungimento degli standard minimi previsti dalle disposizioni in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro.

Se questi elementi hanno determinato il successo dell’iniziativa va comunque rilevato che tali metodi non consentono in sede di valutazione di premiare la bontà o l’eccellenza tecnica e prevenzionale dei progetti⁷.

Inoltre, seppure consapevoli che la richiesta di una semplificazione della procedura ha suggerito la scelta progettuale di focalizzarsi su un unico agente di rischio, questo ha generato forti dubbi e perplessità. In tal modo, infatti, interventi di largo respiro vengono in qualche modo “limitati”

e in alcuni casi ciò ha incentivato, di fatto, solo interventi puntuali e non generalizzati.

Un altro elemento che dovrebbe essere corretto riguarda la soglia minima di finanziamento;

infatti nelle regioni che hanno scelto di finanziare il 50% in conto capitale, le aziende con meno di 29 addetti, a prescindere dal settore ATECO di appartenenza, interessate all’asse di finanziamento relativo all’adozione dei sistemi di gestione e di modelli organizzativi o di adesione alla responsabilità sociale, sono state penalizzate a causa del limite minimo di

6 Assunzione di soglie/punteggi e condizioni, connesse alla finalità dell’intervento e alle tipologie delle iniziative per l’ammissibilità all’attività istruttoria, in grado di agevolare in particolare piccole, medie e microimprese.

7 Tale criticità come vedremo è stata rilevata anche dal CIV che ha formulato delle proposte in merito.

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finanziamento troppo alto. Ciò è facilmente superabile abbassando la soglia minima di finanziamento, considerando tra l’altro, come si vedrà nel seguito, che il bando 2011 proba- bilmente vedrà limitata tra il 50 e il 65% la possibilità di finanziamento per tutte le regioni.

Sulla scorta di tali primi riscontri dei bandi 2010 e dei suggerimenti da più parte avanzati, il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza dell’Istituto, nel presentare la Relazione Programmatica per il triennio 2012-2014, ha reso noto che sarà avviato nel 2011 il secondo bando con le risorse a disposizione di circa 180 milioni di euro più 17 milioni di euro non assegnati con il precedente bando. Le linee di indirizzo prevedono un incremento degli investimenti per prevenzione, l’adozione di un criterio prioritario di accesso ai fondi per progetti di eccellenza e progetti ispirati a buone prassi (10 milioni sui 180 stanziati), l’avvio di un accurato e costante monitoraggio sui risultati della erogazione degli incentivi attraverso appositi indicatori.

Si stanno quindi approfondendo le seguenti ipotesi di lavoro:

- confermare la procedura a sportello con click day su base regionale, quindi differenzian- do temporalmente la presentazione delle domande per regione;

- fissare un termine per il salvataggio delle domande antecedente allo svolgimento delle procedure: in tal modo sarebbe possibile valutare la tipologie, e quindi i bisogni, espressi dalle richieste e dimensionare in maniera corrispondente i sistemi informatici;

- prevedere una graduatoria a scorrimento, fino ad esaurimento dei fondi stanziati in modo da non avere residui;

- ridimensionare il limite massimo del contributo in conto capitale nel valore compreso fra il 50 ed il 65% dei costi ammissibili sostenuti e documentati per la realizzazione del progetto;

- confermare gli importi massimi e minimi erogabili, rispettivamente pari a centomila e cinquemila euro, pur tenendo conto della criticità sui progetti di RS (Responsabilità Sociale) o di adozione di SGSL o di modelli organizzativi prima citati per i quali la soglia verrà ridotta;

- prevedere nella compilazione delle domande on-line una prima fase di consolidamento, della durata di circa un mese, con l’attribuzione di un ticket identificativo ed una successiva, scaglionata nel tempo, di calendarizzazione dei ticket stessi, cui le aziende farebbe- ro riferimento nel click day (ipotizzato per il mese di novembre);

- calendarizzazione pubblicata sul portale dell’Istituto, nel quale verrebbe inserito anche l’elenco dei ticket presentati, in ordine cronologico, mentre ogni azienda richiedente riceverebbe specifica comunicazione del posizionamento nella graduatoria;

- introduzione di un termine di trenta giorni dalla presentazione della domanda per la presentazione dei documenti in formato cartaceo e la possibilità di autocertificare i requisiti di carattere soggettivo.

Infine, ma non meno importante, la Delibera del CIV prevede la concentrazione, almeno per l’anno 2011, degli incentivi esclusivamente sui progetti di investimento e sulla adozione di SGSL, modelli di organizzazione e gestione e RS, sostenendo, per questi ultimi, la fase di progettazione. Verrebbero quindi meno i progetti di formazione. Si tratta di una scelta che se da un lato può essere compresa, in quanto è stato l’intervento meno richiesto (6%), forse grazie alla disponibilità di fondi interprofessionali, dall’altro, a nostro avviso, andrebbe rivista, in considerazione del fatto che le aziende possono scegliere l’intervento da richiedere senza vincolo alcuno: rischia infatti altrimenti di passare il messaggio che la formazione sia poco importante, peraltro in un periodo storico in cui sono numerose le novità normative (vedi DPR sugli spazi confinati, normativa sui lavori elettrici, ecc.) che necessi- tano di interventi formativi.

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3.2 L’apporto dei professionisti INAIL e gli incentivi di sostegno alle imprese (ISI):

ruolo, responsabilità, limiti ed opportunità

I tecnici dell’Istituto, grazie alle loro competenze ed alla loro multidisciplinarietà, sono chiamati a rivestire un ruolo fondamentale in ogni attività inerente la prevenzione nei luoghi di lavoro messa in campo dall’INAIL. Nel caso degli incentivi alle imprese il coinvolgi- mento riguarda sia la fase di progettazione e realizzazione di tali strumenti che la loro attuazione sul territorio basata sulla valutazione e successiva verifica delle istanze. Inoltre i professionisti INAIL svolgono un’intensa attività di promozione e diffusione sul territorio delle iniziative prevenzionali.

Le differenze tra i bandi ISI 2002-2004-2006 e le nuove modalità del bando 2010 sono già state illustrate. Qui occorre evidenziare come in entrambi i casi le difficoltà interpretative dei bandi si sono volute superare con la modalità FAQ (Frequently Asked Questions), sia pubbliche che interne ad uso dei professionisti valutatori. Sarebbe opportuno esplicitarne chiaramente la valenza legale; inoltre si ritiene che le FAQ, sia interne che esterne, coeren- temente con il dettato di trasparenza della Pubblica Amministrazione, debbano essere debi- tamente registrate, datate e firmate. Infine le FAQ con contenuto prettamente tecnico devono essere emanate dalle strutture professionali centrali competenti in base al vigente modello organizzativo dell’Istituto.

Considerando inoltre che il finanziamento degli interventi di prevenzione è ora istituzionalizzato con l’erogazione annuale di ingenti somme e la responsabilità della valutazione tecnica dei professionisti è vincolante, tale apporto tecnico necessita da una parte di un ricono- scimento a livello normativo e contrattuale da parte dell’Istituto nei confronti delle Consulenze tecniche, definendone e tutelandone ruoli compiti e responsabilità, dall’altra di un’organizzazione efficiente, che si può avere solo delineando modalità e tempi di intera- zione tra le strutture e monitorando e supportando costantemente il lavoro di tutti.

È opportuno ad esempio in sede di procedura informatica interna una maggiore definizione degli ambiti di competenza tecnico ed amministrativo con preciso rispetto dei tempi di gestione da parte di ciascun operatore.

Vi è poi da evidenziare come l’attuale procedura di valutazione limita il ruolo dei professionisti tecnici relativamente sia alla discrezionalità progettuale delle ditte che alla validazione di aspetti, derivanti da dichiarazioni aziendali, di difficile verificabilità, come ad esempio la valutazione del numero degli addetti coinvolti nell’intervento richiesto. Sempre confrontan- doci con i precedenti bandi ISI2, questi ultimi permettevano al consulente tecnico di poter esprimere un giudizio più articolato e mirato sui progetti presentati, dovendo valutarne spe- cificatamente diversi aspetti: qualità, completezza, efficacia, esportabilità, analisi dei prez- zi, documentazione presentata, congruità dell’intervento e sua validità a tutto vantaggio della qualità dei progetti ammessi.

Anche in merito alle ulteriori fasi previste dal bando 2010 (rendicontazione e verifica) e da quelli di prossima emanazione si possono fare delle considerazioni, frutto delle precedenti esperienze condotte. In previsione delle future verifiche dei bandi, vi è la necessità di disporre anticipatamente di indicazioni precise, linee guida sulle modalità di esperimento delle verifiche stesse; queste dovrebbero essere redatte con i consueti metodi di emanazione di atti di indirizzo e coordinamento dalle strutture professionali centrali e territoriali che già hanno affrontato le precedenti esperienze sul campo, prima della partenza di questa nuova attività.

Come già evidenziato per le oscillazioni del tasso, sarebbe utile avviare un osservatorio sui

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finanziamenti ISI che collezioni in forma organica i dati territoriali, li analizzi anche per settore industriale e disponga del follow up del trend infortunistico e tecnopatico. L’osservatorio potrebbe pure favorire la conoscenza dei progetti esportabili e la costituzione di reti di imprese che andrebbe a tutto vantaggio soprattutto delle piccole e micro imprese (da 1 a 50 dipendenti) che, pur costituendo oltre il 95% dei clienti INAIL, riscontrano maggiori difficoltà di accesso ai finanziamenti per problemi organizzativi, informatici e tecnici e risentono maggiormente della crisi economica a discapito degli investimenti in termini di sicurezza.

3.3 Le prospettive e le proposte per la valorizzazione degli strumenti di sostegno alle imprese

Anche per questi nuovi bandi, come per i vecchi, si è avvertita la necessità di migliorare e calibrare questo strumento e la sua portata, in modo da renderlo sempre più appetibile e fruibile dalle imprese (ARGENTI et al. 2006), dunque in grado di svolgere appieno la fun- zione che gli compete e di realizzare compiutamente la ratio ad esso connaturata: il perse- guimento del miglioramento della sicurezza dei lavoratori. È quindi opportuno e doveroso fare tesoro dell’esperienza maturata, ovviando alle eventuali criticità emerse - non ultime le numerose difficoltà operative che si sono palesate in corso d’opera - valorizzando appieno le potenzialità non espresse, e presentando delle concrete proposte di miglioramento, in modo che gli interventi di adeguamento in esame siano sempre più aderenti allo spirito ed agli obiettivi prefissati.

A nostro avviso, il punto fondamentale è puntare sempre più su progetti di eccellenza, privilegiando la qualità rispetto alla quantità, in linea con le richieste del CIV, privilegiando i settori produttivi con maggior incidenza infortunistica e tecnopatia e tenendo sempre presente la necessità di privilegiare la micro impresa. In questo caso i progetti potrebbero essere maggiormente seguiti ed anche più ricchi in termini di idee, di innovazione tecnologica e culturale, e quindi maggiormente significativi; ad esempio dovrebbe essere dato peso alla esportabilità dei progetti così da massimizzare la diffusione di soluzioni e buone prassi in micro e piccole realtà dal ciclo produttivo analogo (ad esempio nei distretti produttivi). In questa prospettiva, le risorse INAIL sarebbero sempre più specializzate, “quasi dedicate”, puntando ad un apporto qualificato. In quest’ottica, questo sistema di finanziamento potrebbe anche configurarsi sempre più anche come forma od occasione per erogare servizi di consulenza e assistenza alle aziende (ARGENTI et al. 2006), (BARRA et al. 2005), secon- do il dettato normativo previsto dall’art. 9 del D.Lgs. 81/2008. c. 2 lett. c, con modalità condivise da definire.

Rispetto ai precedenti bandi, che hanno visto una partecipazione limitata delle aziende, il bando 2010 è stato caratterizzato da un esaurimento quasi immediato delle risorse messe a disposizione. Nonostante questo, o forse proprio per questo, un altro punto molto importante è rappresentato dalla qualità della comunicazione, soprattutto esterna, che dovrebbe esse- re resa sempre più capillare e mirata, con campagne ad hoc più incisive ed efficaci delle attuali, volte non solo a pubblicizzare ed a conferire la più idonea ed estesa visibilità all’iniziativa, ma anche a sensibilizzare, con un approccio assolutamente “formativo”, i destinatari e potenziali fruitori.

In questo ambito un ruolo fondamentale può essere sicuramente svolto dalla CONTARP.

Referenti privilegiati, che possono fungere da catalizzatori, sono rappresentati dagli

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stakeholder interessati ed a vario titolo coinvolti, quali Associazioni di categoria, Regioni, Province, Comuni. Inoltre, è sicuramente positivo puntare sull’informazione “preventiva”, ma anche e soprattutto su quella successiva ai finanziamenti, dando maggiore enfasi e risalto ai migliori progetti in assoluto, con elevato impatto, non solo aziendale, ma anche socio-economico, in modo da ottenere un effetto trainante nei confronti delle altre aziende, e quindi innescare, si spera, un effetto “domino” di circolo virtuoso di competitività sulla sicurezza degli ambienti e dei luoghi di lavoro. Queste iniziative non possono e non devono rimanere uno strumento isolato, ma dovrebbero essere inserite in un quadro di rapporti, protocolli d’intesa, sinergie con gli altri stakeholder opportunamente individuati (Enti Locali, AUSL, associazioni di categoria, ecc.), costituendo una vera e propria rete per la sicurezza, non in competizione con gli strumenti già presenti sul territorio, ma in sinergia con gli stessi.

Infine, va approfondito un altro aspetto fondamentale: la valutazione dell’efficacia degli interventi effettuati dalle aziende e finanziati dall’INAIL; questo aspetto dovrebbe essere attentamente studiato, ad esempio tramite l’individuazione di opportuni indicatori, che con- sentano di verificare l’efficacia degli interventi effettuati. Questo potrebbe portare a ripen- sare anche ad un nuovo ruolo che i professionisti tecnici potrebbero rivestire, non solo nella fase di verifica, ma anche preliminarmente alla presentazione delle domande.

4. CONCLUSIONI

I meccanismi di sostegno economico oggi in essere colmano una richiesta del mondo produttivo che non può essere delusa. É quindi compito dell’INAIL e della CONTARP, una delle sue più importanti componenti tecniche, far sì che queste risorse vengano utilizzate in maniera equa ed efficace.

I professionisti dell’Istituto danno e possono ulteriormente dare un fondamentale contributo per consentire che le risorse destinate all’abbattimento del premio vengano erogate effetti- vamente alle aziende meritevoli e costituiscano pertanto un incentivo a fare prevenzione.

Gli incentivi, in maniera complementare, devono e possono dare supporto soprattutto nei settori produttivi più rischiosi e nelle PMI, privilegiando progetti qualitativamente più efficaci. L’analisi delle esperienze di questi anni, in cui sono stati valutati quasi trentamila progetti tra bandi ISI1 ISI2 e ISI 2010, ha dimostrato come esistano numerose possibilità per una maggiore qualificazione tecnica di questi strumenti, realizzabile soprattutto perfezio- nando i meccanismi degli incentivi alle imprese di nuova generazione.

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C. Breschi, S. D’Agliano, L. Gambacciani, D. Gilioni, M. Mameli, D. Marzano, E.

Mastrominico, E. Nucaro, F. Pini, S. Tramuto, L. Valori: Interventi di sostegno alle impre- se: dai programmi di adeguamento ai progetti di investimento sulla sicurezza in azienda, alla luce della verifica sui programmi finanziati nel 2002 in Toscana, 2009, 6° Seminario di aggiornamento dei professionisti Con.T.A.R.P. “Sicurezza e Prevenzione: esperienze a confronto”, Varese 29 settembre - 1° ottobre 2009, Atti del convegno, pp. 291-297.

Circolare INAIL 25/02/2011 n. 17: Riarticolazione delle percentuali dell’oscillazione per prevenzione (c.d. Terza oscillazione) e nuovi termini per la presentazione delle relative istanze. Riscrittura a tariffa vigente dell’art. 24 del D.M. 12.12.2000.

D.Lgs. 19/09/1994 n. 626: “Attuazione delle direttive 89/391/CEE, 89/654/CEE, 89/655/CEE, 89/656/CEE, 90/269/CEE, 90/270/CEE, 90/394/CEE, 90/679/CEE, 93/88/CEE, 95/63/CE, 97/42/CE, 98/24/CE, 99/38/CE e 99/92/CE riguardanti il migliora- mento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro. Attuazione delle diret- tive 89/391/CEE, 89/654/CEE, 89/655/CEE, 89/656/CEE, 90/269/CEE, 90/270/CEE, 90/394/CEE, 90/679/CEE, 93/88/CEE, 95/63/CE, 97/42, 98/24, 99/38 e 2001/45/CE riguardanti il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro.

Definizione di una prima lista di valori limite indicativi di esposizione professionale agli agenti chimici” in G.U. n. 265 del 12 novembre 1994 - Suppl. Ord.

D.Lgs. 09/04/2008 n. 81: Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro in G.U. n. 101 del 30-4- 2008 - Suppl. Ordinario n.108.

D.M. 03/12/2010: Approvazione della delibera n.79 del Presidente-Commissario straordi- nario dell’INAIL del 21 aprile 2010, concernente la “Riscrittura a tariffa vigente dell’art.

24 del decreto ministeriale 12 dicembre 2010” in G.U. n. 38 del 16 febbraio 2011.

Delibera PRES-C.S. INAIL 21/04/2010 n. 79: Riscrittura a tariffa vigente dell’articolo 24 del DM 12.12.2000. Riarticolazione delle percentuali dell’oscillazione per prevenzione (c.d. Terza oscillazione).

INAIL Consulenza Statistico Attuariale: Analisi Statistica sull’efficacia dell’attività di Prevenzione, Marzo 2009.

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MODELLI ORGANIZZATIVI, SGSL E RESPONSABILITÀ SOCIALE

B. BELVISO*, R. BEVILACQUA**, C. BRESCHI***, E. DELLA PENDA****, P. FIORETTI*****, L. MERCADANTE*****, G. PETROZZI*****,

F. RENZETTI******

RIASSUNTO

L’elaborazione, lo studio, la valutazione di modelli organizzativi, gestionali e di responsa- bilità sociale stanno assumendo una crescente importanza per il miglioramento delle condizioni dei lavoratori e della società. Il lavoro riassume obiettivi, stato dell’arte e problematiche affrontate dalla CONTARP dell’INAIL nella comunicazione, implementazione e valutazione di questi modelli e indica prospettive di sviluppo.

SUMMARY

Processing, study, assessment of organization models, management system and social responsibility are becoming increasingly important for improving workers’ and Society condition. This paper summarizes objectives, progress and problems faced by CONTARP INAIL in communication, implementation and evaluation of such matters.

1. PREMESSA

Il termine “Modelli organizzativi” è stato introdotto in ambito giuridico dal D.Lgs.

231/2001 “Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche”, che ha esteso alle persone giuridiche la responsabilità per i reati commessi in Italia ed all’estero da persone fisiche che operano in loro favore: è stata così introdotta nell’ordinamento la responsabilità amministrativa degli Enti per alcuni reati, commessi nell’interesse o a vantaggio degli stessi, da persone che rivestono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione dell’ente o di una sua organizzazione dotata di autonomia finanziaria o fun-

* INAIL - Direzione Regionale Puglia - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

** INAIL - Direzione Regionale Marche - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

*** INAIL - Direzione Regionale Toscana - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

**** INAIL - Direzione Regionale Umbria - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

***** INAIL - Direzione Generale - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

****** INAIL - Direzione Regionale Emilia Romagna - Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione.

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zionale e da persone sottoposte alla direzione o alla vigilanza di uno dei soggetti sopra indicati. L’ambito di applicazione originario comprendeva reati contro la Pubblica Amministrazione oppure di natura finanziaria (quali indebita percezione di erogazioni pubbliche, truffa ai danni dello Stato o di altro ente pubblico, illegale ripartizione degli utili, falsità nelle comunicazioni sociali, corruzione, ecc.). Il D.Lgs. 81/2008, all’art. 300

“Modifiche al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231”, ha esteso tale disciplina ai reati commessi nell’ambito della salute e sicurezza sul lavoro, stabilendo all’art. 30, “Modelli di organizzazione e di gestione”, i requisiti necessari perché tali modelli abbiano “efficacia esimente” in termini di responsabilità amministrativa. In particolare sono conformi ai requi- siti indicati nel medesimo articolo i Sistemi di Gestione della Salute e Sicurezza sul Lavoro basati sulle Linee Guida UNI-INAIL o sullo standard BS OHSAS 18001:2007.

In Italia questa evoluzione normativa arriva a seguito di un lungo percorso che determina la transizione dalla cultura della sicurezza e salute sul lavoro, basata sulla mera osservanza di norme di legge, ad una cultura che si basa sulla ricerca di risultati in un’ottica di miglioramento continuo da perseguire attraverso le conoscenze, le professionalità e, in definitiva, la responsabilità di tutti i soggetti implicati nella gestione aziendale della sicurezza sul lavoro.

Per la ricerca di una concreta azione di prevenzione, la sicurezza sul lavoro deve diventare gestione sistematica, integrata nella gestione aziendale, per la quale i Sistemi di Gestione in generale e i Sistemi di Gestione della Sicurezza sul Lavoro (SGSL) in particolare, costitui- scono le buone tecniche di riferimento.

Questa evoluzione culturale non nasce dal nulla: da almeno dieci anni l’INAIL, anche attraverso la convinzione, la motivazione e l’impegno dei professionisti della Consulenza Tecnica Accertamento Rischi e Prevenzione (CONTARP), è intervenuto per promuovere una cultura della sicurezza sul lavoro che avesse caratteristiche manageriali ed organizzati- ve, basata sui sistemi di gestione della sicurezza. Anche grazie ai professionisti CONTARP, l’Istituto è stato attore di primo piano nel sostenere l’evoluzione della legislazione verso questo notevole risultato. Già nel corso degli anni ’90, anche attraverso una profonda revisione della propria organizzazione interna, la CONTARP ha orientato gran parte delle sue attività e delle risorse umane e strumentali verso lo sviluppo della Prevenzione. In particolare, i professionisti della Consulenza si sono distinti nella collaborazione alla stesura delle Linee Guida UNI INAIL del 2001. Successivamente, la partecipazione al Comitato di Accreditamento del SINCERT, ora ACCREDIA, ha portato allo sviluppo ed alla revisione del Regolamento Tecnico RT12 “Prescrizioni per l’accreditamento degli Organismi di Certificazione operanti la certificazione dei sistemi di gestione per la salute e sicurezza dei lavoratori”, che fissa i requisiti nazionali per la certificazione secondo lo standard OHSAS 18001. Di particolare rilievo è il contributo dei professionisti CONTARP al Gruppo di Lavoro sul progetto UNI per una Norma Nazionale di Gestione SSL; la norma è attualmente in fase di stallo, ma il gruppo è rimasto comunque attivo con iniziative relative alla valutazione dei rischi e la sicurezza negli appalti. L’applicazione dei SGSL è stata attivamente promossa attraverso una serie di iniziative susseguitesi nel tempo, che riguardano l’organizzazione di corsi qualificati per progettisti SGSL, la formazione di un nutrito gruppo di qualificati auditor interni, la redazione congiunta con le Parti Sociali di SGSL di settore, inte- grati con le problematiche ambientali. Sono state realizzate anche iniziative locali di alto livello e la Consulenza ha svolto un ruolo attivo in tutte le iniziative di incentivazione diret- ta o di riduzione del tasso di tariffa per le imprese che implementano la prevenzione al loro interno. I Professionisti della Consulenza sono stati coinvolti ed hanno attivamente parteci- pato al Gruppo di Lavoro UNI che ha redatto e revisionato la norma UNI 10617 “Impianti a

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rischio di incidente rilevante - sistemi di gestione della sicurezza - terminologia e requisiti essenziali” e hanno promosso iniziative sulla Responsabilità Sociale delle Imprese, che sti- mola le aziende ad allargare gli orizzonti e a riconoscere le proprie responsabilità ed oppor- tunità nei confronti di tutti gli stakeholder e della collettività in generale.

La recente emanazione della norma UNI ISO 26000:2010 “Guida alla responsabilità socia- le” alla cui stesura INAIL ha preso parte attivamente, costituisce un ulteriore stimolo per il progresso sociale e culturale della dimensione della sicurezza in una organizzazione, oltre che volano per future attività di valorizzazione del ruolo dei professionisti CONTARP.

2. QUADRO LEGISLATIVO DI RIFERIMENTO PER I MODELLI ORGANIZZATIVI

L’art. 2, comma 1, lettera dd) del D.Lgs. 81/2008 fornisce la definizione di «Modello di Organizzazione e di Gestione» (MOG):“ modello organizzativo e gestionale

- per la definizione e l’attuazione di una politica aziendale per la salute e sicurezza, - ai sensi dell’articolo 6, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, - idoneo a prevenire i reati di cui agli articoli 589 e 590, terzo comma, del codice penale, commessi con violazione delle norme antinfortunistiche e sulla tutela della salute sul lavo- ro”(omicidio colposo; lesioni personali colpose, gravi e gravissime). Il Sistema di Gestione della Salute e Sicurezza sul Lavoro (SGSL) è definito dalla norma BS OHSAS 18001:2007 come “parte del sistema di gestione di una organizzazione utilizzato per sviluppare la pro- pria politica di gestione di salute e sicurezza sul lavoro e gestire i rischi per la salute e la sicurezza sul lavoro”.

L’art. 30, comma 5, dello stesso decreto fa esplicito riferimento solo a due di questi sistemi strutturati, le Linee Guida UNI-INAIL ed il BS OHSAS 18001:2007: “In sede di prima applicazione, i modelli di organizzazione aziendale definiti conformemente alle Linee guida UNI-INAIL per un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro (SGSL) del 28 set- tembre 2001 o al British Standard OHSAS 18001:2007 si presumono conformi ai requisiti di cui al presente articolo per le parti corrispondenti.”

Dall’entrata in vigore del D.Lgs. 81/2008 si è aperto un ampio dibattito fra gli addetti ai lavori, per cercare di interpretare il pensiero del legislatore, per gli evidenti risvolti pratici legati ai relativi adempimenti. Un chiarimento ufficiale è venuto dalla Circolare n.

15816/2011¹del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 11 luglio 2011, elaborata dalla Commissione Consultiva Permanente ex art. 6 del D.Lgs. 81/2008. Nell’Introduzione di questo documento si legge: “l’unica parte non corrispondente tra le Linee Guida UNI - INAIL, il BS OHSAS 18001:2007 e quanto richiesto all’art. 30 del D.Lgs. n. 81/2008, è l’adozione di un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello”. Tale semplice constatazione, che deriva da un confronto puntuale tra quanto stabilito dall’art. 30 e i due modelli di SGSL, ha fatto cadere numerose delle ipotesi elaborate sulla struttura di un MOG, soprattutto riducendo la complessità del MOG, così

1 Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Circ. 11 luglio 2011, n. 15816 - Modello di organizzazione e gestione ex art. 30 D.Lgs. n. 81/2008. Chiarimenti sul sistema di controllo (comma 4 dell’art. 30 del D.Lgs.

81/2008) ed indicazioni per l’adozione del sistema disciplinare (comma 3 dell’art. 30 del D.Lgs. 81/2008) per le Aziende che hanno adottato un modello organizzativo e di gestione definito conformemente alle Linee Guida UNI-INAIL (edizione 2001) o alle BS OHSAS 18001:2007.