GIUGNO 1974 Pubblicazione trimestrale Anno XXXTII - N. 2 Spedizione in abbonamento postale - Gruppo IV
RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO
E S C I E N Z A DEL L E F I N A N Z E
Fondata da B E N V E N U T O G R IZ IO T T I
(e RIVISTA ITALIANA DI DIRITTO FINANZIARIO)
D I R E Z I O N E
GIAN ANTONIO M ICH ELI - GIANNINO PA R R A V IC IN I
COMITATO SCIENTIFICO
ENRICO ALLO RIO - ENZO CAPACCIOLI - CESARE COSCIANI FRANCESCO FO RTE - EM ILIO G ERE LLI - fAN TONIO PESENTI
ALDO SCOTTO - SERGIO STEVE
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INDICE-SOMMARIO
P A R T E P R I M A
Gianni Sartorati - La teoria normativa di bilancio nell’approccio del
P . P .B .S . ...195
Fabrizio Bulckaen - Sui criteri utilitaristici di equità nella distribuzione
delle spese p u b b l i c h e ... 229
Eusebio Gonzàles Garcìa - La cosiddetta « evasione fiscale legittima » (II) 254 Gaspare Falsitta - Il trattamento delle azioni gratuite nelle imposte sui
r e d d i t i ...283
Mario Trimeloni - Il paradosso dei contributi per l’assistenza «
obbliga-toria » di malattia a favore degli avvocati e procuratori . . . . 303 Franco Gallo - Imposta di registro e interessi m o ra to ri...326 Antonio Emanuele Granelli - La tassazione delle « redevances » passive
d’impresa nel quadro della riforma t r i b u t a r i a ... 354
APPUNTI E RASSEGNE
Enrico Ruzzati - Nota sull’imposizione del c o n s u m o ... 364
RASSEGNA D I PUBBLICAZIO N I R E C E N T I ...368
P A R T E S E C O N D A
Salvatore Fiorenza - D el sindacato di costituzionalità delle norm e comu
nitarie in materia di « prestazioni imposte » ... Gian Antonio Micheli - Osservazioni sulla costituzionalità del nuovo
contenzioso t r i b u t a r i o ...
SENTENZE ANNOTATE
Comunità economica europea - Trattato di Roma - Legge di ratifica - Sin dacato di costituzionalità - Prestazioni imposte - Prelievi agricoli - Regolamenti comunitari - Art. 189 Trattato di Roma - Legittimità
(Corte Cosi., 27 dicembre 1973, n. 183) (con nota di S. Fiorenza) . 81
Tributi in genere - Revisione del contenzioso - Questioni non m anifesta mente infondate di costituzionalità (Trib. Genova, ord. 5 aprile 1974) (con nota di G. A. Micheli) ... 100
CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO
SAGGI DI TEORIA E POLITICA ECONOMICA Collana fondata da Francesco Vito
XX
Serie seconda Diretta da Giancarlo Mazzocchi
SEVERINO STERPI
LO SVILUPPO DELL’ANALISI
COSTI-BENEFICI
E LA CRISI DEI VALORI
DEL LIBERO MERCATO
GLI INTERVENTI PUBBLICI CONFORMI ALL’OTTI- MALITA’ PARETIANA E L’ANALISI COSTI-BENE FICI: Economia del benessere paretiana e analisi costi- benefìci - L’analisi costi-benefici come microeconomia del l’investimento pubblico.
I CRITERI GENERALI DI VALUTAZIONE: La valuta zione dei benefìci e dei costi: principi generali - La valu tazione dei benefici e dei costi: un approfondimento - La valutazione dei benefici in assenza dei prezzi di mercato - I problemi di valutazione nel caso di non piena occupazione delle risorse - Il problema del tasso sociale di sconto. LA CRISI DEI VALORI DEL LIBERO MERCATO E IL RUOLO DELL’ANALISI COSTI-BENEFICI: Falli mento del mercato e crisi dei valori - Problemi e limiti dell’analisi costi-benefìci - Considerazioni conclusive.
1 9 7 4 , volume in 8°, p. VII-226, L. 4 .00 0 .
AVVISO Dl CONCORS J
N ella rico rren za del centenario d e lla n a scita di Luigi Einaudi l ’Ente per gli studi m onetari, bancari e finanziari Luigi Einaudi, con se de in Roma, m e tte a concorso:— n. 2 premi, di L. 5.000.000 ciascu n o, da a ttrib u ire a trattazio n i inedite su i seguenti tem i:
— La form azione e la salvaguardia del ris p a rm io in co n dizion i di inflazione.
— Luigi Einaudi e il pe n sie ro e conom ico d e lla sua epoca.
Il term in e di scadenza per la presen tazio n e d e lle m ono grafie è fissa to al 31 m arzo 1976.
— n. 5 premi di L. 1.000.000 ciascu n o, da a ttrib u ire a d iss e rta zio n i di laurea d is c u s s e p re sso q u a ls ia s i Fa co ltà unive rsita ria , negli anni a cca d e m ici 1973/74, 1974/75 e 1975/76, su asp etti del pe n siero e con om ico, finanziario, p o litico e s to ric o di Luigi Einaudi.
Il term in e di scadenza per la presen tazion e d e lle te s i è fissa to al 15 aprile 1977.
CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO
UNIVERSITÀ’ DEGLI STUDI DI PAVIA Istituto di economia aziendale
Serie II N. 6
DARIO VELO
Gli investment trusts
REDDITIVITÀ’ E INFLUENZA DELLA LORO GESTIONE SUL MERCATO FINANZIARIO NELL’ESPERIENZA STATUNITENSE
LO SVILUPPO DEL MOVIMENTO DEGLI INVESTMENT TRUSTS NEGLI STATI UNITI:
Premessa terminologica - Le origini ed il primo sviluppo del mo vimento degli investment trusts - Strutture e forme di organizza zione - L’evoluzione del movimento degli investment trusts - La grande crisi - La regolamentazione degli investment trusts - L’e spansione del movimento degli investment trusts nel secondo dopo guerra - Nuove forme di investment trust.
GLI INVESTMENT TRUSTS E I RISPARMIATORI:
La redditività degli investment trusts: Premesse metodologiche -
La redditività degli investment trusts nei decenni compresi fra il
1954 ed il 1969 - Le redditività annuali degli investment trusts (1958-1969) - Prime conclusioni sulla redditività degli investment
trusts - Elementi che tendono a ridurre la redditività degli invest ment trusts - Conclusioni.
I servizi resi dagli investment trusts: Servizi resi dagli Open-end
Investment Trusts - Servizi resi dai Closed-end Investment Trusts. GLI INVESTMENT TRUSTS E IL SISTEMA ECONOMICO: L’ambiente istituzionale - Gli effetti dell’attività degli investment trusts nell’ambito del mercato azionario statunitense - Gli invest ment trusts ed il finanziamento delle imprese industriali e com merciali - Il comportamento degli investment trusts in quanto azio nisti - Conclusioni - Bibliografia.
197 1, volume in 8°, p. 2 5 7 , con tabelle, L. 3 2 0 0 .
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M ED IO CRED ITO CENTRALE
ESTRATTO DELLA RELAZIONE DI BILANCIO PER IL 1973Il Consiglio Generale del Mediocredito centrale, riunito sotto la presidenza del prof. Giannino Parravicini, ha approvato nei termini di legge il bilancio del l’Istituto per l’esercizio 1973, il cui conto economico si chiude in pareggio per aver ancora destinato gli utili alle operazioni di contributo agli interessi. Nella relazione che accompagna il bilancio si rileva, tra l’altro, che l’attività del Mediocredito cen trale è stata condizionata, nello scorso anno, dall’insufficienza di mezzi finanziari rispetto all’afflusso di domande per il finanziamento tanto nel settore della piccola e media industria quanto in quello delle esportazioni. L’Istituto è stato quindi co stretto ad accogliere soltanto le operazioni che è stato in grado di agevolare con i suoi mezzi: le disponibilità rientrate da precedenti finanziamenti e le disponi bilità esistenti per contributi agli interessi.
I nuovi crediti ammessi all’agevolazione del Mediocredito centrale nel corso dell’esercizio ammontano complessivamente a 408 miliardi di lire, con una dimi nuzione del 40 % circa rispetto all’esercizio precedente. Le erogazioni del Medio- credito centrale hanno consentito agli istituti speciali di credito di elevare la con sistenza degli impieghi agevolati dall’Istituto da 1.350 miliardi nel 1972 a circa 1.405 miliardi nel 1973.
Considerando anche i mutui concessi dal Mediocredito centrale agli istituti primari, la consistenza degli impieghi agevolati sale a 1.804 miliardi. Quest’ultima cifra rappresenta tutto il credito agevolato con gli interventi dell’Istituto e costitui sce il 3 9 % della consistenza a fine 1973 degli impieghi agevolati degli istituti spe ciali di credito^ sui settori delle piccole e medie imprese, delle esportazioni a pa gamento differito e delle imprese danneggiate da calamità naturali.
Nel settore dei crediti agevolati alle piccole e medie imprese industriali sono state accolte 1.852 domande per un ammontare di finanziamenti agevolati di 126 miliardi.
Nel settore delle esportazioni a pagamento differito, il finanziamento agevo- lato delle domande accolte ha comportato impegni per l’Istituto per 210 miliardi di lire, con una flessione del 5 5 % circa. Le nuove operazioni accolte hanno ri- guardato per 5,5 miliardi i paesi industrializzati, per 78,6 miliardi i paesi europei del Comecon e per 126,5 miliardi i paesi in via di sviluppo.
È continuata l’agevolazione a favore delle imprese colpite da calamità na turali. A tutto il 1973 sono state accolte 16.572 domande per complessivi 384,4 mi liardi, di cui 263,6 alle imprese industriali; 104,8 alle imprese commerciali; 13 al turismo e 3 miliardi ai privati e professionisti.
L’Istituto ha inoltre concesso 123 miliardi per nuovi mutui ai Mediocrediti regionali per i finanziamenti alle piccole e medie imprese. I mutui in essere am montano a 399 miliardi. Sempre nel corso dell’ultimo esercizio l’Istituto ha collo cato sul mercato finanziario nuove obbligazioni per complessivi 199 miliardi di valore nominale.
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UNIVERSITÀ’ DEGLI STUDI DI PAVIA Istituto di economia aziendale
Serie II N. 8
Le imprese multinazionali
Caratteristiche funzionali della loro gestione finanziariaa cura di D ARIO VELO
Saggi di: M. Brooke, H. Remmers, A. Majocchi, R. Me. Kinnon,
F. Morris, J. Little, T. Seitovskj, C. Segrè, A. Swoboda, R.
Trifìin, D. Velo
La crisi del sistema monetario internazionale e il problema della moneta europea - La formazione di un mercato europeo dei ca pitali e la strategia finanziaria delle imprese multinazionali.
1 9 7 4 , volume in 8°, p. 4 5 5 L. 6 .5 0 0
STATO ATTUALE
DELLA FINANZA REGIONALE
E LINEE DI RIFORMA
Atti del Convegno Firenze, 12-13 ottobre 1973
Interventi introduttivi - Relazioni - Ricerche - Comunicazioni - Interventi.
1 9 7 4 , volume in 8°, p. 7 2 5 , L. 1 0 .6 0 0
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ALBERTO PREDIERI
LE SOCIETÀ
FINANZIARIE
REGIONALI
Problemi giuridici
N ozion e e fu nzioni della società finanziaria regionale - L e società finanziarie regionali nella nor m azione statale e delle regioni a statuto speciale - L e società fi nanziarie nella norm azione delle regioni a statuto ordinario - L e
norm e statali sul ricorso regio nale al mercato finanziario - Con siderazioni finali.
1972, ristampa inalterata, volume in 8°, p. IX-176, L. 2 3 0 0
CASA EDITRICE DOTT. ANTONINO GIUFFRÈ - MILANO GIUSEPPE PELLINGRA
L'IMPOSIZIONE
T R I B U T A R I A
Voi. I PARTE GENERALEL’obbligazione tributaria - Il presupposto del tributo - La normativa e criteri per la valutazione del presupposto - La dichiarazione tributaria - L’atto di accertamento - Il proce dimento per la determinazione del reddito imponibile - I tributi regolati dalle norme di applicazione della riforma tributaria.
1 9 7 4 , volume in 8°, p. 2 4 6 , L. 3 50 0
Voi. II
LE IMPOSTE DIRETTE
L’imposta sul reddito delle persone fìsiche - L’imposta sul reddito delle persone giuridiche - L’accertamento del reddito delle persone fìsiche - L’imposta sugli incrementi di va lore degli immobili - L’imposta locale sui redditi - La imposta sulle successioni e sulle donazioni - L’anagrafe tributaria.
1 97 4, volume in 8°, p. 2 2 1 , L. 3 20 0
LA TEORIA NORMATIVA DI BILANCIO NELL’APPROCCIO DEL P.P.B.S.
Sommario: 1. Premessa. — 2. Il bilancio inteso come processo burocratico in terno. — 3. Il bilancio inteso come processo determinato da eventi esterni. —- 4. Analisi critica dei due suddetti gruppi di teorie sull’attività di bi lancio. — 5. Il bilancio inteso come processo di ottimizzazione. —- 6. La programmazione di bilancio : osservazioni preliminari in merito a questo nuovo modello normativo di decisioni economico-finanziarie. — 7. Aspetti analitici del modello del PPBS. — 8. Considerazioni particolari in merito all’utilizzazione dell’analisi costi-benefici nell’ambito dell’approccio del PPBS. — 9. Il bilancio di tipo incrementativo e la programmazione di bilancio come validi strumenti di scelte allocative.
1. Dall’analisi della letteratura sul processo di bilancio risulta
anzitutto che l’argomento in questione è stato oggetto di indagine da parte di numerose e diverse discipline. Questa situazione dipende so prattutto dal fatto che nel processo di bilancio gli obiettivi perse guiti, le istituzioni interessate, nonché gli strumenti fiscali impiegati sono assai numerosi e spesso conflittuali.
Attualmente, infatti, il problema in esame riceve l’attenzione non solo di economisti ma anche di studiosi di scienze politiche, dell’am ministrazione e dell’ organizzazione pubblica.
Mentre i contributi concernenti le scienze politiche indagano 1 aspetto istituzionale del processo di decisione implicito nell’attività di bilancio (1), parecchi studi nel settore dell’amministrazione pub blica, riguardando particolari analisi e specificazioni legali di dati bi lanci, trascurano generalmente gli aspetti e le procedure formali di elaborazione di tale attività (2).
La letteratura, invece, che si riferisce agli aspetti organizzativi del processo qui considerato contiene numerosi e specifici riferimenti
(1) Su questo punto c f r . : T. R. Dye, Politics, Economics and the Public
Chicago, Rand McNally, 1967; B. M. Gross, The New Systems Budgeting, iu
«P u b lic Administration Revi w », marzo-aprile 1969; B. M. Russett, W ho
Pays -for D efense, in « T h e American Political Science R ev iew », giugno 1969.
( - ) J P. Crecine, Governmental Problem-Solving, Chicago Rand Me
Nally, 1969, pagg. 8-9.
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•' \
all’attività di bilancio intesa coinè strumento di controllo, ma po chissime analisi per quanto riguarda le procedure di formulazione di rJifiàle attività (3).
¿¡al momento, però, che l’ipotesi implicita in quest’ultima branca della letteratura di tipo organizzativo sembra riguardare il fatto che per ogni ente il processo di formazione del bilancio è particolare di
ogni organizzazione —■ e conseguentemente dipende dai particolari
programmi, obiettivi e procedure dell’ ente in esame — si può con cludere, come meglio vedremo più avanti, che le teorie sugli aspetti organizzativi del bilancio impediscono qualunque processo di gene ralizzazione dei risultati.
L’analisi economica del processo del bilancio esamina, invece, il ruolo che tale strumento assume nel meccanismo di allocazione e di distribuzione delle risorse. Più precisamente, le più recenti analisi eco nomiche dei bilanci pubblici concernono studi che hanno lo scopo di mettere in relazione la spesa con le variabili che rappresentano sia la domanda di servizi, sia la capacità di finanziarli, oppure sono con tributi atti ad individuare le condizioni più razionali per allocare X lire nella attività A piuttosto che nell’attività B (4).
Nell’ambito, poi, di queste ultime teorie normative, col passag gio dalla « vecchia » alla « nuova » economia del benessere, si è as sistito ad un mutamento di enfasi concettuale dei principali obiettivi di politica sociale. Dai concetti, infatti, di « giusto » ed « equo » si è passati a quelli di « ottimo » ed « efficiente » (5). 3 4 5
(3) Per un’ampia ed estesa rassegna bibliografica su questo argomento vedi : J. P. Crucine, op. cit., pagg. 14-19.
(4) Per le citate analisi economiche dei processi di bilancio vedi in
particolare: K. J. Arrow, Social Choice and Individual Values, New York,
John W iley and Sons, Ine., 1951; R. A. Dahl and C. E. Dindblom, Polities Econo
mies and W elfare, New York, H arper and Row Publisher, 1953; P. Samuel-
son, The Pure T heory o f Public Expenditure, in « Review of Economics and
Statistics », Novembre 1954, pagg. 387-389 ; R. A. M i;sgravio and A. T. Peacock,
Classics in the Theory o f Public Finance, New York, The Mcmillan Co., 1958;
R. A. Mxisgrave, The T heory of Public Finance, New York, M cGraw-Hill Book
Co., Inc., 1959; National Bureau of Economic Research, Public Finances;
Feeds, Sources and Utilizations: A Conference, Princeton, Princeton Univer
sity Press, 1961; S. Sacks and W. F. Hellm uth, Financing^ Government tn
a M etropolitan Area, New York, The Free Press, 1961 ; A. K. Campbell and
S. Sacks, M etropolitan A m erica: Fiscal Patterns and Government System,
New York, The Free Press, 1967.
Per una recente rassegna bibliografica sull’argomento vedi, infine : J. Burkhead and J. Miner, Public Expenditure, Chicago, Aldine-Altherton, 1971;
R. Millward, Public Expenditure Economics, New York, McGraw-Hill, 1971 ;
T. Mathew, Economics o f Public Expenditures, Bombay, Vora and Co., 1972.
(5) B. S. Sa iin i, ed., Public Expenditure Analysis, Rotterdam, Rot
197
Il compito fondamentale delle più recenti analisi normative della « nuova » economia del benessere è quello di formulare soluzioni ot time nell’ambito del processo di decisione del bilancio. Tra i nuovi strumenti, poi, che sono stati elaborati allo scopo di ottenere una maggiore razionalità nel processo di bilancio va anzitutto ricordata la programmazione di bilancio.
La programmazione di bilancio, o PPBS (Planning - Program ming - Budgeting System), va oltre, però, la semplice riclassifica zione delle voci di bilancio. Con l’ impiego, infatti, della tecnica ana litica dell’analisi costi-benefici, il PPBS si propone di individuare le condizioni che consentono di ottenere un elevato grado di efficienza nel processo di spesa pubblica (6).
Riassumendo, possiamo quindi affermare che l’attività di bilancio pur ricevendo numerosi contributi da differenti discipline, può so stanzialmente essere interpretata ed analizzata sulla falsariga di tre schemi concettuali ben precisi. Più precisamente tale attività di al locazione delle risorse pubbliche può essere intesa come :
1) un processo burocratico interno all’ ente ; 2) un processo determinato da eventi esterni ; 3) un processo di ottimizzazione.
Questi schemi derivano dai principali processi di decisione de scritti dai vari contributi esistenti in materia di bilancio. In molti dei lavori qui considerati appaiono, infatti, riferimenti interpreta tivi sia positivi (come il bilancio viene fatto) che normativi (come il bilancio dovrebbe essere fatto). 6 * * * * *
(6) Per un’analisi di questi aspetti della spesa pubblica vedi in parti
colare la seguente letteratura straniera: D. Novick, ed., Program Budgeting:
Program Analysts and the Federai Budget, Cambridge, H arvard University
Press, I960 ; II. H. Hinkichs & G. M. Taylor, Program Budgeting and Beneftt-
fo « o Pacific Palisades, California, Foodyear Publishing Co., Ine.,
1969; Joint Economic Committee, The Analysis and Evaluation o f P u llio
S t ’ T r The PP* 8vstem ’ Washington, U.S. Government Printing Ofiice,
J- Lvden and E. G. Miller, eds., Planning Programming Budgeting:
\ §T \ Stem' Approac!l t0 Management, Chicago, Markham Publishing Company,
Per quanto riguarda, invece, i contributi italiani vedasi: R. Onofri
Programmazione e bilancio, Milano, Giuffrè, 1970; G. Sartorati, Program mazione di bilancio a livello regionale e locale, Milano, ILSES 1970- G
,La Programmazione di bilancio negli enti pubblici, Torino, Assòcia-
gram JaziZ e èe^ h ,te’ m -1; CJ . Casabosa-11 sistema di pianificazione, pro-
pagg 725 781 • r m <<,Rlvlsta dl Polltlca Economica », giugno 1972,
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Date queste premesse nelle pagine che seguono esamineremo, quindi, dapprima i principali contributi che si riferiscono ai primi due schemi di teorie positive dell’attività di bilancio e successiva mente le più importanti indagini di tipo normativo che si rifanno agli schemi dell’ economia del benessere.
Nell’ambito di quest’ ultima trattazione daremo, in particolare, ampio spazio all’analisi dei problemi teorico-formali ed operativi, che lo strumento della programmazione di bilancio determina sia sotto il profilo concettuale che metodologico.
A questo proposito occorre osservare, in particolare, che la let teratura esistente nei confronti della programmazione di bilancio è fondamentalmente di tipo espositivo, concernendo sia descrizioni ge nerali del PPBS che concrete e potenziali applicazioni di tale sistema. Nonostante, quindi, il sistema della programmazione di bilancio preveda e stimoli l’ impiego di tecniche analitiche nel processo di de cisione dell’attività di bilancio, poco o niente è stato fatto al fine di valutare le importanti implicazioni (teoriche ed empiriche) che l’impiego di tali tecniche ha nei confronti del suddetto processo.
Questo filone pressoché inesplorato di uno dei più rilevanti aspetti della programmazione di bilancio deriva sostanzialmente da una ge nerale e totale assenza di modelli matematici atti a rappresentare in modo organico e sistematico l'essenza del processo di decisione con templato da tale approccio.
Nell’ambito, perciò, della ricerca qui considerata, ed in partico lare di quella concernente l’analisi dei problemi teorici ed operativi della programmazione di bilancio, abbiamo ritenuto utile dare speci fico rilievo all’ elaborazione di un singolare approccio analitico al PPBS che si fonda sullo studio di un particolare modello matematico. La formulazione di questo modello matematico del PPBS non deve, tuttavia, essere intesa come uno strumento atto a spiegare tutti gli aspetti della programmazione di bilancio, ma piuttosto come un par ticolare schema interpretativo di certe implicazioni basilari e strut turali implicite nel sistema della programmazione di bilancio.
— 199 —
2. Tra i contributi di tipo positivo, che considerano il bilancio
come un processo burocratico interno, acquista particolare rilievo quello di Cyert e March (7). Tali studiosi, infatti, hanno elaborato una particolare teoria sull’allocazione interna delle risorse delle im prese private, la quale con ieggere modifiche può essere estesa anche alle organizzazioni di spesa pubblica. Più precisamente questo con tributo sulla allocazione delle risorse si fonda su quattro concetti
basilari che governano tale processo di distribuzione e cioè :
Risoluzione quasi totale dei conflitti : nell’ambito di tale norma i
conflitti tra obiettivi programmatici non vengono « risolti » attra verso la riduzione di tutti gli obiettivi ad una comune dimensione (al fine di renderli internamente compatibili), ma considerando gli obiet tivi come una serie di vincoli indipendenti da soddisfare tramite una particolare politica.
Tale risoluzione avviene, inoltre, suddividendo ciascun macro- problema in tanti micro-problemi e delegando la trattazione di que sti ultimi a particolari sub-unità organizzative. Tali sub-unità, poi, operando su una serie limitata di problemi ed obiettivi riducono al minimo l’inevitabile conflitto di obiettivi che può sorgere nei reci proci confronti.
Eliminazione dell’ incertezza : l’ incertezza in questo caso viene
raggirata ricorrendo a procedure che tentano di risolvere i problemi all’atto della loro insorgenza piuttosto che prefigurarli e pianificare in anticipo la loro soluzione. La stabilità nel processo di decisione viene, poi, rafforzata mediante l’adozione di uniformi pratiche gestio nali e di bilanci standards.
Ricerca dei problemi : la ricerca di soluzioni alternative viene at
tivata mediante l’ elaborazione e l ’interpretazione continua di pro blemi i quali, a loro volta, vengono esaminati secondo schemi già pre disposti. I>a ricerca delle varie soluzioni alternative procede, poi, sulla base di un semplice modello di causalità che trae origine dalle particolari caratteristiche del problema in esame. Se tale ricerca non dovesse portare a risultati soddisfacenti sarebbe necessario ricorrere a modelli di causalità più complessi.
Organizzazione della capacità analitica di decisione : tale capa
cità si acquisisce con l’esperienza soprattutto in riferimento ai temi dell’analisi degli obiettivi, dei criteri di scelta e delle regole di
ri-(7) R. M.
— 200 —
cerca. Gli obiettivi vengono modificati sulla base della passata espe rienza in argomento.
I criteri di scelta, infine, pur venendo fissati nel breve periodo, tendono a spostarsi nel lungo verso quei criteri che indicano per le sub-unità adempimenti più soddisfacenti. Le regole di ricerca, infine, mutano lentamente ed a seconda della bontà dei risultati raggiunti.
Ciò posto, si tratta ora di vedere quali siano gli effetti che sul piano procedurale e metodologico derivano dall’impiego di queste regole al processo di bilancio pubblico (8).
L’applicazione, ad esempio, all’attività di bilancio pubblico della norma concernente la « risoluzione dei conflitti » si riscontrerebbe soprattutto nei casi in cui l’ammontare delle entrate stimate risultasse inferiore al complesso delle richieste di spesa delle varie ripartizioni. In questa particolare circostanza il corretto ricorso al citato criterio implicherebbe anzitutto che il responsabile del bilancio operasse un ridimensionamento delle varie richieste di spesa in modo tale da non alterare sensibilmente la graduatoria delle priorità finanziarie, tra i vari centri di spesa, a suo tempo stabilita. Tuttavia, a nostro avviso, tale operazione di contenimento e livellamento della spesa potrà es sere attuata solo nei confronti delle spese per manutenzioni ed inve stimenti —- in quanto si riferiscono a voci finanziarie che, entro certi limiti, possono essere agevolmente differite nel tempo — ma non an che in relazione alle spese correnti che, come è noto, tendono ad as sumere annualmente notevoli caratteristiche di rigidità.
II ricorso, a sua volta, e sempre in relazione al processo di bi lancio pubblico, al principio riguardante la « ricerca dei problemi » implica l’adozione e l’elaborazione, da parte degli uffici pubblici, di particolari procedure di bilancio e di programmazione, con lo scopo di attuare razionali allocazioni di risorse tra le varie ripartizioni nel caso in cui le richieste di queste ultime eccedano gli stanziamenti del l’anno precedente di un ammontare superiore ad una certa percen tuale fissa. In altre parole, nei confronti dell’amministrazione pub blica dovrebbe essere formulata tutta una serie di procedure e politi che miranti a stabilire quali richieste di spesa devono essere mante nute, ridotte o eventualmente ampliate.
L’adozione, poi, della norma che si riferisce alla « eliminazione dell’ incertezza » nell’allocazione delle risorse pubbliche determina
an-(8) Su questo punto cfr. in particolare Cyert and March, op. cit.,
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zitutto la formulazione da parte delle varie ripartizioni di uniformi processi contabili di bilancio, ed in secondo luogo la predisposizione, da parte dei diversi uffici tecnici, di una serie di servizi operativi di tipo standard.
Si può, infine, ritenere che 1’ « organizzazione della capacità ana litica di decisione » nel processo di bilancio pubblico riguardi i muta menti di obiettivi nel tempo, le variazioni delle regole di decisione e ricerca, nonché le modificazioni nelle regole di apprendimento. In generale, possiamo quindi osservare che sulla base di tale principio si dovrebbe definire un particolare modello di comportamento ai fini di una razionale allocazione interna delle risorse. Tale modello, però, date le premesse, risulterebbe estremamente dipendente dall’ espe rienza passata.
Da quanto abbiamo esposto risulta, perciò, che la teoria di Cyert e March sull’ organizzazione delle capacità di decisione appartiene a quel gruppo di contributi sulle teorie organizzative che prendono in considerazione i processi di decisione come punti focali nello studio dei problemi amministrativi.
Tra i contributi di questo gruppo meritano, inoltre, una parti colare attenzione per la loro significatività ed originalità anche gli in teressanti e pregevoli studi di Wildavsky ed altri (9).
Tali autori, infatti, elaborano una teoria positiva del bilancio federale americano che si fonda su una dettagliata descrizione del processo di decisione in atto. 11 materiale, poi, per la formulazione di tale teoria è stato ottenuto attraverso una serie di particolari in terviste con i capi ripartizione, capi del personale e dell’ ufficio del bilancio e uomini politici dell’ organo legislativo. La più importante caratteristica di questo lavoro è stata la sua verifica empirica. Tale verifica è stata attuata mediante l’ uso di particolari modelli di re gressione lineare applicati ai processi di decisione del Parlamento.
Dopo aver messo in evidenza la complessità dei problemi incon trati nel processo di formazione del bilancio, le analisi qui conside rate descrivono una serie di criteri utili al fine di ottenere una
note-(9) A. Wildavsky, The Polities of the Budgetary Process, Boston, Little,
Brown and Co., 1964; O. A. Davis, M. A. H. Dempstek and A. Wildavsky, On
the Process of Budgeting, An Empirical Study of Congressional Appropriation,
in Gordon Tullock, ed., « Pap rs on Non-Market Decision M ak in g », Charlottes
ville, Jefferson Center fo r Political Economy, 1966; Id., A T heory of the
Budget Process, in « The American Political Science Review », Settembre 1966,
voi e rapidità di scelta nel processo di decisione. Alcuni di questi cri teri sono :
1. Esperienza in materia di bilancio: un modo razionale di trattare un problema ampio e complesso, come il bilancio, è quello di prendere in considerazione le ipotesi di soluzione più grossolane che si fondano sull’esperienza passata.
2. Semplificazione : ignorare gli aspetti difficili e complessi del processo del bilancio dipende dal fatto che esse concependo il bi- a colui che prende le decisioni.
3. Soddisfare: piuttosto che massimizzare la spesa, le voci di bilancio devono essere impostate in modo da risultare soddisfacenti e sufficienti.
4. Incremento : il fattore più importante ai fini della dimensione e del contenuto del bilancio corrente è il bilancio dell’anno prece dente. La maggior parte degli attuali livelli di spesa sono, infatti, il risultato di precedenti decisioni.
Accanto a questi quattro concetti fondamentali della prassi ope rativa del bilancio pubblico, il Wildavsky elabora, poi, due principi che egli ritiene largamente impiegati dai partecipanti al processo del bilancio federale americano, e cioè la « richiesta base » e la « quota imparziale » (10).
La « richiesta base » è la generale aspettativa tra i suddetti par tecipanti che i programmi verranno attuati sui livelli correnti di spesa, anche se tali spese non includono necessariamente tutte le at tività inerenti a siffatti programmi.
In altre parole, la richiesta di un dipartimento per l’anno t + 1 non deve mai essere inferiore ad una data percentuale fissa calcolata sulla corrispondente richiesta per l’anno t.
La (( quota imparziale » riguarda, invece, non solo la « richie sta base » di un’agenzia, ma anche l’aspettativa che tale agenzia ri ceverà un ulteriore incremento o decremento di fondi rispetto alla
« richiesta base ». Tali incrementi o decrementi di fondi devono, poi,
essere distribuiti « democraticamente » tra le varie agenzie in teressate.
Dall’esposizione della teoria del Wildavsky risulta, quindi, anzi tutto che il ruolo dei partecipanti al processo di bilancio è tipica
mente quello che assumono i vari livelli di personale burocratico, in 110
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generale, ed i membri del Governo, in particolare. Da tale osserva zione ci si può aspettare, infatti, che i capi dei dipartimenti e delle agenzie, chiedano generalmente di più di quanto sia necessario ; che i capi dell’esecutivo od i responsabili di bilancio cerchino di contenere, invece, le suddette richieste; mentre il Parlamento tenda, a sua volta, a tagliare i bilanci presentati dall’ esecutivo.
In generale, possiamo a questo punto osservare, che i vari ap procci allo studio dell’ organizzazione burocratica del processo di bi lancio danno particolare importanza, sia alla funzione dei vari par tecipanti a tale processo, che alle motivazioni implicite ed esplicite dei comportamento di questi ultimi.
Tra questi approcci merita, infine, di essere ricordato, a causa della particolare concezione del processo di decisione politica consi derato, quello elaborato dal Banfield (11). Questo studioso che ana lizza i sistemi di decisione politica dell’area metropolitana di Chi cago, concepisce tale area come una particolare entità, amministrativa governata da una moltitudine di organismi, ciascuno dei quali pos siede in vario grado una certa misura di autorità legale. Questa mol titudine di organismi, a loro volta, opererebbero come un grosso co mitato governativo, in cui ciascun membro è detentore di un potere assoluto di veto. Dal momento, poi, che non vi sarebbe alcuna forma di « comunicazione » tra i vari membri del comitato, in quanto cia scun organismo agisce in modo autonomo ed indipendentemente dal comportamento dei rinìanenti, si ha che l’attività svolta da ogni ente dovrà soddisfare anche tutta una serie di vincoli indipendenti ed im posti dagli altri enti o membri del comitato.
L’estensione di tale modello di decisione politica al processo del bilancio pubblico di una particolare Amministrazione (statale o lo cale) comporta anzitutto l’identificazione dei principali membri del « comitato » (individui o gruppi), nonché la specificazione dei vincoli attribuibili a ciascun membro per l’approvazione del bilancio.
Inteso in questo senso, poi, il modello di Banfield contiene molte analogie con il particolare concetto di obiettivi dei partecipanti al processo di decisione formulato da Oyert-March. In questo ultimo studio, infatti, i suddetti obiettivi vengono concepiti come una serie
i vincoli più o meno indipendenti che devono necessariamente es sere « soddisfatti ».
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Come abbiamo già rilevato, mentre vi sono parecchi studiosi che considerano il processo del bilancio come un fenomeno eminentemente burocratico ed amministrativo soggetto solo in lieve misura a vincoli esterni, ci sono per converso altri studiosi che ritengono questo pro cesso come il risultato di un conflitto decisionale che si manifesta al di fuori dell’organizzazione amministrativa. Dei contributi di questi ultimi ci occuperemo, quindi, nel paragrafo successivo.
3. Come abbiamo già rilevato, numerosi contributi allo studio
economico del processo di bilancio costituiscono dei seri tentativi di retti a correlare le spese con la domanda di servizi, oppure con la di sponibilità di entrate (capacità a pagare) delle comunità (12).
Siffatto collegamento implica, a sua volta, la possibilità di tra durre domande di beni pubblici in specifiche spese, ossia servizi stan
dards. Più precisamente, attraverso queste indagini di tipo econo-
mico-statistico si tenta di mettere in relazione le spese di particolari enti pubblici con appropriate variabili quale la popolazione — che rappresenterebbe la domanda di servizi —, oppure con adeguate sti me della ricchezza degli enti considerati — ricchezza che rappresenta la capacità di pagare.
Tali variabili socio-economiche pur spiegando nel lungo periodo una notevole porzione (dal 10 all’80 %) delle differenze nelle spese per varie categorie funzionali, non sono tuttavia in grado di chia rire le variazioni delle spese nel breve periodo.
Da quanto esposto si può intuire che il modello del processo di bilancio del gruppo di analisi qui considerate è piuttosto semplice. Secondo tale impostazione nel lungo periodo, infatti, il bilancio è un particolare meccanismo attraverso il quale la domanda di servizi (po polazione) viene moltiplicata per alcuni livelli standards di tali ser vizi (misurati in valore pro-capite) ; livelli che a loro volta vengono determinati dall’ammontare della ricchezza pro-capite della comunità
(le comunità più ricche domandano maggiori quantità di servizi di 12
(12) Per una completa rassegna bibliografica degli studi in questione
cfr. in particolare : H. E. Brazer, City Expenditures in the United States,
New York, National Bureau o f Economie Research. 1959; S. Sacks and W. F.
He lm u th, Financing Government in a M etropolitan Area, New York. The
Free Press, 1961; A. K. Campbell and S. Sacks, M etropolitan A m erica: Fiscal
Patterns and Government System, New York, The Free Press, 1967 ; G. Sar-
torati, La finanza degli enti locali: rassegna critica della letteratura e ana
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quelle più povere) al fine di stimare il valore monetario globale di una data funzione di spesa.
Secondo questa visione, quindi, il processo del bilancio si può concepire come uno strumento atto a tradurre domande di servizi in specifiche categorie di spese (offerte di servizi), mentre l’ambiente so cio-economico su cui tali spese riverberano ì loro effetti si può imma ginare come una specie di meccanismo correttivo che gli amministra tori politici, incaricati dell’allocazione delle risorse, devono prendere in. considerazione al momento di effettuare tale scelta.
Le ipotesi assunte e verificate negli studi qui considerati impli cano, quindi, che i bilanci nel lungo periodo siano determinati dalla domanda di servizi e dalla capacità di spendita.
I risultati di tali lavori suggeriscono anzitutto che il concetto di servizio standard non può mai applicarsi nel breve periodo al pro cesso di formazione del bilancio. Ciò dipende ovviamente dal fatto che in particolari momenti congiunturali può accadere che dati livelli di servizi (diversi da quelli standards) derivino da esplicite politiche di contenimento o espansione della spesa pubblica. A loro volta, le pressioni congiunturali soddisfatte da tali politiche possono natural mente essere in contrasto con i fattori socio-economici che determi nano nel lungo periodo il trend di sviluppo dei livelli di ser vizi pubblici.
Dal momento, poi, che varie comunità utilizzano diversi concetti di servizi standards e che solitamente tali standards includono una vasta gamma di comportamenti, appare del tutto ovvio come i sud detti servizi standards risultino pure insignificanti nel breve periodo. Per concludere possiamo rilevare che l’approccio del servizio stan
dard (o costo unitario) all’attività di bilancio si può interpretare
come un particolare modello « coattivo » del processo di decisione, dove il bilancio traduce semplicemente le preferenze delle « forze » socio-economiche in determinati ammontari di spesa. Tali forze agi scono nel senso di stabilire particolari domande di livelli di servizi
(quantum del servizio) e qualità di servizi (costo dei servizi).
Nella letteratura qui considerata si possono trovare altri modelli decisionali di tipo « coattivo » e assai simili a quelli sin qui descritti.
interes-— 206 interes-—
.sati), con la capacità ecl abilità di quest’ultimo a resistere a siffatte pressioni (13).
Più precisamente le suddette pressioni combinate producono come conseguenza una forza la quale, a sua volta, determina l’azione politica.
In particolare, alcuni studiosi sostengono a questo proposito che mentre pochi individui o gruppi sono attivi ed esercitano potere in ogni decisione presa, altri gruppi di individui, operando invece in dif ferenti ma limitati settori di decisione, fanno sì che l’intero processo di bilancio venga a disperdersi (14). La particolare decisione, quindi, presa su ogni singola voce di bilancio è il risultato della somma delle varie forze esercitate su di essa.
Ciò posto, nel paragrafo successivo cercheremo di analizzare cri ticamente in due gruppi i contributi appena esposti e che conside rano l’attività di bilancio come determinata, rispettivamente, da eventi esterni od interni all’ ente pubblico considerato.
4. Quanto abbiamo sopra esposto rappresenta lo « stato della
letteratura » relativa a due importanti filoni di teorie positive sul processo del bilancio degli enti pubblici.
Come si sarà notato, molte delle teorie esaminate risultano di significato non univoco e forse aperte ad interpretazioni differenti da quelle da noi date. Questa ambiguità non è, tuttavia, caratteri stica di una particolare teoria ma riguarda nel complesso un po’ tutti i contributi considerati.
Infatti, le differenze tra le vedute di WTldavsky, Davis, Cyert- March e quelle implicite nei lavori di Saks e Ilelmuth, Brazer e Dahl non sono soltanto differenze formali ma decisamente sostan ziali.
L’ipotesi che i partecipanti all’ attività di bilancio siano degli strumenti passivi, e che nel processo di allocazione delle risorse se guano dettami provenienti dalle forze socio-economiche che caratte rizzano le comunità, è nettamente contrastante con l’ipotesi che detti
partecipanti siano degli operatori attivi nella risoluzione di pro- 13 14
(13) V. O. Key, Jr., Politics, P arties, and Pressure Groups, New York,
The Crowell-Colller Publishing Company, 1958; D. B. Trum an, The Govern
mental Process, New York, A. Knopf, Inc., 1960.
(14) R. A. Dalh, 117/ o G overns?, New Haven, Yale University Press,
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blemi complessi, nell’elaborazione di alternative e criteri razionali di decisione.
Entrambi, quindi, i suddetti gruppi di teorie positive nel tenta tivo di elaborare un valido approccio che ci consenta di spiegare quale processo di decisione venga in concreto attuato, descrivono tale ap proccio partendo da due punti di vista nettamente contrastanti e distinti.
Mentre, infatti, alcuni studiosi vedono il bilancio pubblico come il risultato di un contesto che opera al di fuori dell’ organizzazione amministrativa dell’ ente, vi sono altri studiosi che vedono tale pro cesso come un fenomeno interno all’amministrazione dell’ ente e di tipo meramente burocratico.
Uno dei motivi per cui questi due gruppi di teorie non ci con vincono pienamente ai fini della spiegazione ed interpretazione del problema per concentrarsi su quegli elementi che risultano familiari lancio come un fenomeno « interno » od « esterno », limitano volu tamente la loro analisi ad alcuni aspetti di tale processo, restringendo in questo modo il campo di validità delle teorie stesse.
Più precisamente le ipotesi esplicitamente assunte nei due gruppi di contributi qui considerati fanno sì che il processo di allocazione delle risorse sia diverso da ente ad ente. Questa diversità dipen dendo, a sua volta, dal particolare ambiente socio-economico o par ticolare organizzazione burocratica attraverso la quale operano tali enti, impedisce qualsiasi processo di generalizzazione dei contenuti teorici dei contributi in questione.
Un’altra importante critica nei confronti dei due gruppi di teorie suddette riguarda il fatto che, essendo tali teorie di tipo positivo, non consentono di concepire il bilancio come un processo di ottimiz zazione e conseguentemente di stabilire tutte quelle regole e principi che si rendono necessari per una razionale ed efficiente condotta del- l’economia pubblica.
Poiché per i motivi anzidetti i due gruppi di teorie positive sopra descritte non ci soddisfano pienamente ai fini di una valida e generale interpretazione del processo di allocazione delle risorse nel settore pubblico, passiamo ora a considerare altre fondamentali teorie della finanza pubblica, ed in particolare quel nuovo filone di esse che si rifà agli schemi dei modelli normativi.
— 208
ma piuttosto di dimostrare come tali fenomeni dovrebbero manife starsi per raggiungere obiettivi da considerarsi ottimi sotto il pro filo economico.
Tali modelli normativi, d’altro canto, hanno pur sempre delle strette relazioni con le istituzioni socio-economiche del sistema. Le strutture delle teorie normative dell’ economia pubblica, infatti, sì fondano su particolari valori socio-politici delle società, per cui ven gono elaborate (15).
Date queste osservazioni preliminari possiamo, quindi, conclu dere che la formulazione di un’ ottima teoria di bilancio, in linea generale, dipende dalle particolari relazioni funzionali che preval gono nell’intero settore produttivo dell’ economia.
Ciò chiarito, nel paragrafo successivo esamineremo gli aspetti ed i problemi fondamentali delle principali teorie normative della finanza pubblica.
5. Le più importanti teorie normative nell’ambito degli schemi
della finanza pubblica generalmente si riferiscono a problemi con cernenti la massimizzazione del benessere sociale netto o la funzione di utiiità sociale.
Più precisamente, secondo le suddette teorie per attuare tale processo di massimizzazione la politica di bilancio dovrebbe uni formarsi a due principi basilari.
Il primo di tali principi stabilisce che le risorse dovrebbero distribuirsi tra i diversi usi pubblici in modo da eguagliare per ciascun tipo di spesa l’ utilità marginale. Mentre il secondo afferma che la spesa pubblica globale deve essere elevata fino al punto in cui la soddisfazione ottenuta dall’ ultima lira spesa sia eguale alla soddisfazione perduta dall’ ultima lira prelevata con imposta (16).
Come si può notare l’applicazione di questo schema incontra serie
difficoltà sia per la determinazione delle preferenze individuali su 15 16
(15) Su questo punto cfr. in particolare: R. A. Mtjsgeave, op. eit.,
pagg. 4-5 ; J. P. Crecine, op. cit., pagg. 9-12 ; B. S. Sa h ni, ed., op. cit.,
pagg. 3-16.
(16) M. Pantaleoni, Contributo alla teoria del riparto delle spese pub
bliche, ristampato in « Studi di Finanza Statistica », Bologna, 1938 ; H. Dalton,
Principles of Public Finance, London, Routledge and Kegan Paul, Ltd., 1936,
cap. II ; A. C. Pigou, A Study in Public Finance, London, Macmillan and
Co., Ltd., 1951, pag. 31 ; R. A. Musgrave, op. cit., pagg. 113-115 ; R. A. Musgrave
and A. T. Peacock, Classics in the T heory of Public Finance, London, Macmillan
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cui si fonda la funzione di utilità (o disutilità) sociale, che per l’at tuazione delle scelte tra soluzioni alternative della spesa pubblica. Per quanto riguarda quest’ ultimo punto, infatti, il ricorso al principio dell’ eguale beneficio marginale sembra incapace di fornire alcun concreto strumento al fine di misurare l’ efficienza dei vari pro grammi alternativi di spesa (su tale questione vedremo, tuttavia, più avanti come la nuova economia del benessere, e più precisamente quella branca di essa che si rifa all’analisi costi-benefici, consenta di risolvere, almeno in parte, tale problema).
Nei confronti, invece, del primo problema, concernente come è noto la determinazione dei benefici ottenuti dai servizi erogati e le perdite provenienti dal prelievo, possiamo osservare che tale valu tazione potrebbe ottenersi dalle preferenze individuali attraverso il meccanismo del voto oppure, alternativamente, potrebbe postularsi una funzione di utilità sociale derivante direttamente dalla preferenza dei responsabili del processo di allocazione delle risorse.
In particolare, per quanto riguarda la determinazione dell’ ottimo piano di bilancio attraverso il processo del voto, è stato osservato che tale formulazione è una speciale applicazione del problema generale della scelta sociale. Problema che ha recentemente attratto l’atten zione degli studiosi dell’economia del benessere (17).
A questo proposito occorre rilevare che, a nostro avviso, l’ uso dell’ espediente del voto e l’ inerente obbligatorietà della tassazione (tutti gli individui sono soggetti alla stessa formula di tassazione) rappresentano i soli mezzi per indurre i cittadini a rivelare le loro
preferenze in materia di bisogni pubblici collettivi. 17
(17) H. R. Bowen, Toivard Social Economy, New York, Rinehart and
Company, Inc., 1948; K. Arrow, Social Choice and Individual Values, New
York, John W iley and Sons, Inc., 1951; A. Downs, An Econom ic T heory of
Democracy, New York, Harper and Row, 1957; J. M. Buchanan and G. Tullock, The Calculus o f Consent, Ann Arbor, University o f M ichigan Press,
1962; W. C. Birdsaix, A Study o f the Demand fo r Public Goods, in « Essays
in Fiscal Federalism », Washington, The Brookings Institution, 1965, pagg.
235-294; J. Q. Wilson and C. Banfield, Voting Behaviour on Municipal Public
E xpenditures; A Study in Rationality and Self-Interest, in « T h e Public
Economy o f Urban Com munities», 1965, pagg. 74-91; O. A. Davis, M. A. H.
Dempster and A. Wildavsky, On the Process o f Budgeting: An Empirical
° f Congressional Appropriation, in G. Tullock, ed., «P a p e rs on Non
Market Decision M ak in g», Charlottesville, T. Jefferson Center fo r Political Economy 1966; In., A T heory o f the Budget Process, in « The Am erican Political
Science R e v ie w » Settembre 1966, pagg. 529-547; G. Parravicini, Introduzione
210 —
Per verificare se tale espediente può considerarsi valido occorre in primo luogo stabilire se esista in tutti i casi un ordine sociale (valido cioè per tutta la collettività) derivante dai vari ordini indi viduali (ciascuno per ogni cittadino) in grado di soddisfare certe con dizioni etico-sociali di razionalità collettiva. In altre parole, ciò significa che la scelta derivante da tale ordine sociale non deve rite nersi arbitraria rispetto ai particolari ordini individuali.
A questo scopo va subito detto che l’Arrow ha cercato di stabi lire i tipi di funzione di benessere sociale (o semplicemente regole o misure di maggioranza) in grado di determinare una scelta o risultato sociale che soddisfi le sue famose cinque condizioni di razionalità collettiva. E cioè la funzione del benessere sociale : 1) deve dare un unico risultato ; 2) deve dare un ordine sociale che vari positivamente agli ordini individuali ; 3) non deve influenzare l ’ordine delle alter native; 4) non deve essere imposta; 5) non deve essere dittatoria le (18).
Tutta questa analisi che l’Arrow svolge in termini matematici e simbolici ha evidentemente caratteristiche di natura teorica. Per scopi operativi sembra, tuttavia, più utile elaborare delle procedure capaci di determinare simultaneamente il risultato della scelta so ciale, dati certi ordini e preferenze individuali.
Il maggiore sforzo in questa direzione viene compiuto, a quanto ci consta, dal Black. A questo proposito tale studioso, infatti, ha potuto dimostrare che nell’ambito delle particolari ipotesi di distri buzione di preferenze individuali secondo curve unimodali (curve cioè sempre pendenti verso l’alto o verso il basso, sempre orizzontali, op pure inclinate verso l’alto fino ad un certo punto e verso il basso da tale punto), il metodo delle decisioni a maggioranza semplice (che è uno dei tanti aspetti che può assumere la funzione di benessere so ciale dell’Arrow) porta ad un risultato univoco e ben preciso (19). La validità di siffatta affermazione viene, inoltre, suffragata dalle particolari conclusioni che l’Arrow trae in merito alla ottenibilità e razionalità dei risultati di decisioni prese a maggioranza semplice.
Più in generale, da tale particolare confronto si può anzi dimo strare che il metodo delle decisioni a maggioranza semplice, così
come viene postulato dal Black, soddisfa a tutte le condizioni di ra- 18 19
(18) K. Arrow, op. cit., cap. III.
(19) D. Black, The T heory o f Committees and Elections, Cambridge,
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zionalità collettive poste dall’Arrow nei confronti della funzione di benessere sociale.
Una volta stabilito il fondamento logico e razionale del suddetto metodo di decisione occorre vedere, poi, se tale metodo può utilmente impiegarsi anche nei problemi specifici riguardanti le scelte di bi lancio. Ma per far ciò occorre anzitutto analizzare la forma delle curve preferenziali per quanto concerne i tipi di scelta di una poli tica di bilancio.
Da tale indagine si può facilmente constatare che le preferenze sulla politica di bilancio, sia dal lato della spesa che da quello del l’entrata, risultano qualche volta unimodali (con un solo punto di massimo) ed altre volte, invece, pluriinodali (con più punti di mas simo).
Nel primo caso si può concludere, allora, che l’applicazione della regola della maggioranza semplice porta a risultati soddisfacenti (specialmente per quanto riguarda la determinazione del bilancio complessivo per singoli servizi), mentre nel secondo caso la stessa regola, se applicata, condurrebbe a risultati (scelte sociali) arbi trari (20).
Contro queste ultime affermazioni sulla arbitrarietà dei risultati si può osservare, d’altro canto, che il problema delle decisioni di bi lancio potrebbe essere facilmente risolvibile, qualora esistesse un buon grado di similitudine fra le varie schede preferenziali dei vo tanti.
E a questo proposito, poiché si potrebbe dimostrare che nei bi lanci famigliari le schede preferenziali di persone appartenenti a gruppi sociali ben omogenei sono abbastanza uniformi, ne risulta che, entro certi limiti, si potrebbe ragionevolmente ritenere che questa similitudine si manifesti anche nelle preferenze per i servizi pubblici.
Qualora, perciò, si manifesti questa particolare coesione di gusti sociali (associata magari ad una elevata coscienza politica dei cit tadini), si può concludere che le decisioni in materia di bilancio prese a maggioranza semplice siano da ritenersi arbitrarie solo in senso astratto e formale. Mentre sotto il profilo sostanziale tali decisioni non saranno mai talmente arbitrarie da risultare eccessivamente in tollerabili per la comunità.
A questo punto sembra, inoltre, fronti della validità del sistema del
opportuno rilevare che nei con
voto —r inteso come strumento 20
(20) R. A. M u sgrave, op. cit., pagg. 119-127.
212 —
che consente l’ottenimento di decisioni collettive conformi alla valu tazione dei singoli — è stata mossa la critica del cosiddetto paradosso del voto. Secondo tale critica si fa notare, infatti, che nelle decisioni a maggioranza semplice esistono casi in cui si verificano le cosid dette maggioranze cicliche (o paradosso del voto) (21).
In altre parole, nel caso specifico, la deliberazione adottata di penderà dalla particolare sequenza con cui le varie mozioni vengono poste ai voti. Tale risultato, però, sarà di natura transitoria perché un’altra mozione potrebbe venire presa in considerazione e sconfig gere la precedente decisione. In linea generale, si può, quindi, affer mare che più tardi una mozione entra nel processo di votazione, mag giore è la possibilità che essa venga adottata (22).
Ammesso, quindi, che esistano delle particolari difficoltà nel pas saggio dalle preferenze individuali alle scelte collettive (soprattutto nei confronti di quelle preferenze finanziarie che si strutturano se condo curve pi urimodali), piuttosto che considerare tali scelte im poste in modo autoritario dall’alto, appare preferibile che la teoria della politica di bilancio assuma come punto di partenza le prefe renze dei responsabili delle decisioni pubbliche (ossia le preferenze della classe eletta che ha il governo della cosa pubblica).
Come è stato osservato al riguardo, l’impiego di un simile con cetto di scelta sociale, pur modificando sensibilmente il significato di funzione di benessere sociale, assegna tuttavia ad esso una maggiore rilevanza operativa che può oramai ritenersi acquisita (23).
La funzione di benessere sociale, infatti, se nella sua accezione originaria indica l’ esigenza di esprimere particolari decisioni come presupposto dell’attività economico-finanziaria, nel suo significato strumentale soddisfa allo scopo di formulare, nei diversi casi con creti, ad una enunciazione esplicita degli obiettivi politico-finanziari.
Tale enunciazione consentirebbe, poi, la verifica delle eventuali incompatibilità degli obiettivi stessi, e renderebbe più facile il suc cessivo problema di utilizzazione dei mezzi disponibili per realizzarli. A questo punto sembra opportuno rilevare che, come abbiamo già
notato, nell’ambito di queste nuove concezioni dell’economia del be- 21 22 23
(21) S. Steve, op. cit., pagg. 23-32; G. Parravicini, op. cit., voi. I, pagg. 147-148.
(22) D. Black, op. cit., pagg. 39-51.
(23) A. Bergson, Un riesame di alcuni aspetti dell’economia del benes
sere, Torino, Boringhieri, 1956; J. Tinbergen, Economie P olicy: Principles
— 213
nessere assume particolare rilievo il sistema della programmazione di bilancio, il quale, come è noto, impiega 1’ « efficienza » come criterio base per l’allocazione ottima delle risorse tra i vari programmi di spesa e conseguentemente utilizza l ’analisi costi e benefici come uno dei più validi sistemi per realizzare siffatta ottima allocazione (241.
Nei paragrafi successivi esamineremo, perciò, i più importanti aspetti di questa recente branca della nuova economia del benessere.
6. La programmazione di bilancio (o P l’BS) rappresenta, come
è noto, un tentativo sistematico per elevare sensibilmente la razio nalità del processo di bilancio. In sintesi, il concetto della program mazione di bilancio è quello di operare uno stretto collegamento fra le varie formulazioni di un piano programmatico e la stesura del bi lancio previsionale che ne è l’ espressione finanziaria.
Mediante tale sistema si fissano, anzitutto, certi obiettivi di fondo e si identificano contemporaneamente i criteri di giudizio sul grado di soddisfazione di tali obiettivi in modo che vi sia una « co noscenza generale » di ciò che è lo scopo e l’attività dell’ ente consi derato.
Successivamente, sempre nell’ambito di tale sistema, si sviluppa una particolare classificazione di bilancio delle attività pubbliche in relazione ai diversi scopi specificati, in modo che si possa mettere in luce la quantità ed il tipo di destinazione delle risorse finanziarie assegnate al raggiungimento dei vari obiettivi, e come si proceda in tal senso.
Più precisamente con il metodo qui proposto si richiede : u) un accurata analisi dei fondamentali obiettivi programma tici in ciascuno dei principali settori dell’attività pubblica.
l>) una determinazione del prodotto di dati programmi in ter
mini degli obiettivi summenzionati.
c) una misurazione dei costi totali diretti dei programmi così stabiliti per un periodo pluriennale.
d) un’analisi delle alternative che consentono di ottenere i sud
detti programmi con il minimo costo e massimo beneficio.
Secondo tale sistema, quindi, poiché le voci di bilancio si riferi scono a particolari categorie programmatiche di prodotti ne deriva c e tale schema è in gr-do di misurare e confrontare l ’efficienza di *
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