5. Incentivi agli investitori
5.1 Accesso semplificato, gratuito e diretto al Fondo Centrale d
Alla luce di quanto affermato nel primo capitolo, nelle organizzazioni statuali moderne, con diversa intensità, il potere pubblico svolge, oltre che un ruolo di regolatore e garante del corretto svolgimento dei rapporti tra gli operatori economici attraverso un’attività disciplinare, repressiva e vincolativa, un’attività economica diretta in veste di “mallevadore”. Lo Stato funge da garante per favorire l’instaurazione di rapporti di credito tra privati beneficiari e istituti creditizi. Tale fenomeno affonda le sue radici nell’Ottocento, ma gli anni novanta si configurano come il periodo di maggiore ricorso alla pubblica garanzia.146
Ai fini della nostra trattazione, acquista particolare rilevanza l’istituzione del Fondo Centrale di Garanzia per le piccole e medie imprese per opera della legge n. 662 del 1996, operativo dal 2000 e
145 L. ANNUNZIATA, Come ottenere il 40% di benefici fiscali investendo in
startup. Intervista al fondatore di Mamacrowd in Rivista telematica StartupItalia,
7 febbraio 2019.
75
da giugno 2013, per l’appunto, destinato anche alle startup, alle PMI innovative e agli incubatori certificati. 147
Le modalità operative del Fondo, le condizioni per la concessione della garanzia e i destinatari sono periodicamente aggiornati con decreti ministeriali. Le più recenti modifiche sono state apportate con il decreto interministeriale 14 novembre 2017, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 18 gennaio 2018 il quale, al fine di incrementare ulteriormente l’efficacia e l’efficienza di tale strumento, ha assegnato nuove risorse finanziarie al Fondo per la concessione di garanzie pari a 200 milioni di euro e introdotto alcuni correttivi alla disciplina originaria risalente alla legge del 2013 incentivando i rapporti sinergici tra il Fondo di garanzia e gli interventi in materia di accesso al credito attuati dalle Regioni e altri soggetti garanti.
Concretamente, il Fondo è deputato alla concessione di una garanzia pubblica a favore dei destinatari sopra citati pari ad una quota che non può superare l’80% del prestito erogato dalle banche alle attività imprenditoriali, su tutti i tipi di operazioni sia a breve che a medio-lungo termine. L’ importo massimo è di 2,5 milioni di euro (per ciascuna impresa), da utilizzare anche attraverso più manovre.
147 Art.30, comma 6, D.L. 179/2012: In favore delle start-up innovative, di cui
all'articolo 25, comma 2 e degli incubatori certificati di cui all'articolo 25, comma 5, l'intervento del Fondo centrale di garanzia per le piccole e medie imprese, di cui all'articolo 2, comma 100, lettera a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662, è concesso gratuitamente e secondo criteri e modalità semplificati individuati con decreto di natura non regolamentare del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi entro 60 giorni dalla data di ((entrata in vigore della legge di conversione)) del presente decreto. Le modifiche riguardanti il funzionamento del Fondo devono complessivamente assicurare il rispetto degli equilibri di finanza pubblica; Cfr.
E.R. DESANA, L'impresa fra tradizione e innovazione, Giappichelli, Torino, 2018, pp. 179 ss.
76
La pubblica garanzia può essere attivata, non solo a fronte di finanziamenti concessi da banche, ma anche per finanziamenti concessi da società di leasing e altri intermediari finanziari. L’impresa non può inoltrare la domanda direttamente al Fondo ma deve rivolgersi a una banca per richiedere il finanziamento e, contestualmente, richiedere che sul finanziamento sia acquisita tale garanzia.148 Dunque, l’intervento pubblico non si sostanzia in una diretta ingerenza nel rapporto tra banca e impresa (tassi di interesse, condizioni di rimborso, etc. sono lasciati alla contrattazione tra le parti) ma si limita a facilitare il contatto tra le imprese e i soggetti investitori, colmando l’incertezza di assunzione del rischio di quest’ultimi e rendendo così possibile la concessione di un prestito, altrimenti non ottenibile.149
La concessione di una garanzia pubblica si affianca spesso alle garanzie reali portate dalle imprese nel rimanente 20% mentre la norma vieta espressamente sulla parte garantita dal Fondo l’acquisizione di garanzie reali, assicurative o bancarie.
Ritornando all’oggetto principale del nostro studio, dobbiamo evidenziare che il decreto ministeriale del 23 aprile 2013, in attuazione di quanto previsto all’articolo 30, comma 6, del D.L. n. 179/2012, ha stabilito i criteri e le modalità semplificate di accesso alla garanzia del Fondo in favore di startup innovative e di incubatori certificati. La possibilità di accesso a tale strumento assume particolare importanza per le startup che, essendo realtà
148 La tematica può essere approfondita consultando il seguente link: https://www.fondidigaranzia.it/
77
imprenditoriali appena avviate, incontrano solitamente notevoli difficoltà a ricevere prestiti dalle banche. 150
La garanzia sui finanziamenti bancari alle startup e agli incubatori certificati è concessa a titolo gratuito, con un esonero totale dal pagamento della commissione di accesso alla banca per la richiesta. L’attività istruttoria, tecnica e contabile che si conclude mediante il provvedimento amministrativo di concessione o meno della garanzia dell’operazione creditizia è semplificata ed inoltre, essi godono di una posizione prioritaria rispetto alle altre imprese.
La valutazione del merito creditizio si basa, infatti, su appositi modelli per bilanci previsionali e un business plan redatto sulla base di specifiche regole. 151 Qualora sia presentata una richiesta di riassicurazione e/o controgaranzia da un soggetto garante autorizzato (confidi o altro intermediario) le startup sono ammissibili senza valutazione del merito di credito da parte del Gestore del Fondo.152
Il contributo oggetto di disamina viene considerato da un’ampia parte della dottrina come una species atipica di aiuto di stato, proprio perché non assume la forma di contributo in denaro, pur sostanziandosi come vantaggio di matrice pubblica per il suo beneficiario. Secondo la dottrina di maggioranza tale rapporto di
150 M. AZZOLINI, “Fondo di Garanzia per Start Up – 5 buoni motivi per
accedere”, 6 Aprile 2019.
151 Il merito creditizio rappresenta l'affidabilità di un soggetto dal punto di vista
economico e finanziario. Una valutazione che viene effettuata da chi eroga il credito per valutare il rischio di solvenza. Normalmente, le imprese devono essere in grado di rimborsare il finanziamento garantito. Per tale motivo devono essere considerate economicamente e finanziariamente sana sulla base di appositi modelli di valutazione che utilizzano i dati di bilancio (o delle dichiarazioni fiscali) degli ultimi due esercizi.
152 È possibile consultare i modelli di valutazione presso il sito https://www.fondidigaranzia.it.
78
mallevadoria si configura come una particolare fideiussione in
quanto all’attività del beneficiario, sussidiaria a quella dei pubblici poteri, il soggetto pubblico garante ha un interesse diretto, ossia il supporto all’innovazione. La tesi minoritaria sostiene, invece, che si tratti di un contratto di garanzia atipico dal momento che il destinatario della pubblica garanzia pone in essere attività, secondo il loro parere, non immediatamente collegabili al raggiungimento di pubbliche finalità. 153
Venendo ai dati empirici, un’indagine sull’utilizzo di tale strumento ci porta a metterne in luce alcune criticità.
In primo luogo, bisogna osservare che le banche hanno assunto in relazione ad esso un comportamento che non possiamo definire illecito ma che, senza dubbio, può essere ricondotto ad una mancanza di etica. Attraverso un’interpretazione restrittiva della normativa che esclude sulla parte garantita dal Fondo l’acquisizione di garanzie reali, assicurative o bancarie, hanno richiesto garanzie personali sull’intero dell’importo e non solo sul non coperto 20%.
In secondo luogo, non si può non accennare agli avvenimenti che hanno posto il Fondo di Garanzia al centro del dibattito politico circa un anno fa, alla vigilia delle elezioni del 4 marzo. Ad opera dei mass media “l’ombra nera della vicenda ‘rimborsopoli’ travolse il
M5S”.154 Nel dettaglio, quest’ultimo aveva fatto dell’impegno assunto alla restituzione di metà di quanto percepito, tramite un bonifico destinato al fondo per il micro-credito, il punto di forza del suo programma elettorale. “È quello che ci differenzia dagli altri
partiti” sottolineava il candidato premier Luigi Di Maio; ma ciò che
153 M. GIUSTI, Fondamenti di diritto pubblico dell’economia cit., pp.107 ss. 154 M. PERRONE, Mai più «rimborsopoli»: il M5S apre un conto corrente per le
79
emerse da un’attività di controllo, a seguito di una dichiarazione anonima, era la presenza di un “buco”, di una notevole differenza tra quanto indicato e quanto realmente versato nel fondo. Una cifra che secondo i calcoli arriverebbe a superare il milione di euro.155 Non è possibile in tale sede offrire una descrizione dettagliata di quanto accaduto. Quanto detto è sufficiente per mettere in evidenza che il malfunzionamento illecito dei poteri pubblici ha un notevole effetto nell’amministrazione pubblica dell’economia e, di conseguenza, la necessità di rafforzare i sistemi di controlli. Nel caso analizzato, ad esempio, è stato creato un fondo intermedio che raccoglie i bonifici che prima venivano versati direttamente nel Fondo del Mef e un apposito organismo (Il comitato per le rendicontazioni e i rimborsi del M5S) per “curare attivamente l’organizzazione,
l’amministrazione, il coordinamento, la disciplina, la
rendicontazione e la gestione delle restituzioni degli stipendi e dei rimborsi” percepiti dai membri del partito.156 È necessario specificare che tale fenomeno “non potrebbe essere più deprimente
e oggettivamente in costante peggioramento, purtroppo a prescindere dal colore politico degli amministratori che delinquono”,157 al punto che sempre maggiore importanza sta assumendo la branca penale del diritto pubblico dell’economia. 158
155 F. CAPURSO, Scandalo bonifici M5S, ecco i primi dieci nomi. Grillo: “Alla
fine ci favorirà”, Di Maio: <<Chi ha tradito è fuori>> in La stampa, 13 febbraio
2018.
156 M. PERRONE, op. cit.
157 M. GIUSTI, Fondamenti di diritto pubblico dell’economia cit., p. 11. 158 Ivi, p. 9; Il tema della corruzione è un tema caldo anche con riferimento ai
contratti pubblici dell’innovazione e in particolare il PPI. In sede di recepimento sono state rispettate le volontà del legislatore europeo. È stata data ampia fiducia alle PA alle quali spetterà dimostrare di essere in grado di governare l’elevata discrezionalità intrinseca a quest’ultimo. (S. BIGAZZI, Le “innovazioni” del
partenariato per l’innovazione, in Nuove forme e nuove discipline del partenariato pubblico privato cit., p. 226).
80