174 4 Germania “Gastarbeiter sind keine Gäste” Il reclutamento di lavorator
4.1 Accoglienza e rifiuto La doppia strategia della politica migratoria tedesca.
Dopo l’arresto del reclutamento del 1973, negli anni successivi la politica continuò ad operare seguendo un doppio binario: si iniziò, da un lato, come è stato detto, a prospettare misure di “integrazione” per chi risiedeva da tempo nel paese e dall’altro ai rimpatri.
Per quanto riguarda il primo punto, uno dei primi a riconoscere la necessità di riflettere in una prospettiva di integrazione di lunga durata e non a tempo, come si proponeva (come proponeva la commissione del 1977 costituita dalle autorità federali e regionali) sia a livello federale che a livello regionale, fu Heinz Kühn, ex
Ministerpräsident del Land Nordrhein-Westfahlen.
Egli assunse la carica di Commissario per l’immigrazione (Ausländerbeauftragten) nel 1978 e l’anno successivo scrisse un Memorandum dal titolo Stand und
Weiterentwicklung der Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien in der Bundesrepublik Deutschland (noto come Kühn-Memorandum559). Nelle linee guida di questo documento, vengono esplicitate alcune importanti riflessioni soprattutto di fronte ai dati statistici che stimano la presenza di circa 1 milione tra giovani e bambini, figli di stranieri nel Paese. Kühn, ammettendo l’impossibilità per la società tedesca di tornare indietro e quindi vedendo l’immigrazione come un dato di fatto, riconosce che “la responsabilità sociale nei confronti di persone (Menschen) e dei loro figli che vivono oggi in Germania e di quelli “reclutati” in passato, non può essere una variabile del mercato del lavoro vigente”560
.
Si parla finalmente non solo di lavoratori, ma di persone e della necessità di una “integrazione” incondizionata e duratura (vorbehaltlosen und dauerhaften
Integration), da opporre all’idea in sé contraddittoria e irrealistica (widersprüchlich und unrealistisch) di “un’integrazione a tempo”. Questa nuova politica si deve basare
557
K. Bade, op. cit., p. 367.
558
Ibidem.
559
Heinz Kühn, «Kühn-Memorandum», Bonn, 1979, http://www.migration- online.de/data/khnmemorandum_1.pdf (ultima consultazione 26/04/2015)
560 Ivi, p. 2. “Es muss anerkannt werden, dass hier eine nicht mehr umkehrbare Entwicklung eingetreten
ist und die soziale Verantwortung gegenüber den heute –zumeist schon über eine beachtliche Zeitspanne – in Deutschland lebenden und einstmals in der Mehrzahl gezielt „angeworbenen“ Menschen und ihren Kindern nicht eine Variable der jeweiligen Arbeitsmarktlage sein kann“.
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innanzitutto sul riconoscimento della stabilità del fenomeno migratorio e in secondo luogo deve avere come primi obiettivi i bambini e ragazzi e la loro formazione. Si propone di abolire le misure restrittive nella scuola come le classi separate (Nationalklassen) e si ragiona anche sulla naturalizzazione (Einbürgerung) per giovani nati e cresciuti nel paese. Anche i diritti politici sono importanti e pertanto, si ipotizza l’ammissione alle elezioni comunali per coloro che da tempo soggiornano in Germania.
Queste importanti e lungimiranti valutazioni purtroppo rimasero inascoltate mentre la
Ausländerpolitik, la politica dell’immigrazione, divenne uno dei temi privilegiati dei
dibattiti politici durante le campagne elettorali, soprattutto da parte di quella destra xenofoba che ne farà motivo di scontro.
Negli anni ’80, mentre sarebbe stato necessario un rinnovamento complessivo delle tutele degli stranieri, le politiche in materia di immigrazione si fanno più restrittive, con misure singole e con un mero intento regolativo.
È in questo periodo che si riconosce nello stato assistenziale tedesco-occidentale un modello di integrazione, “politicamente orientato”, in cui i cittadini della comunità europea sono più avvantaggiati rispetto agli altri stranieri, soprattutto ai turchi, i quali costituiscono la minoranza più numerosa all’interno del paese.
In questi anni vengono varate nuove norme per facilitare il rimpatrio degli immigrati e ostacolare le domande di ricongiungimento. La politica del rimpatrio, sulla base della Rückkehrförderungsgesetz, varata nell’autunno 1983, prevede premi per chi lascia il paese e l’esborso delle prestazioni legate alla previdenza sociale. Ma nonostante un dichiarato successo del governo, in realtà tali misure non sortirono l’effetto sperato, in quanto il numero complessivo degli immigrati presenti sul suolo tedesco non diminuì in modo consistente. Intanto negli anni ’80 molte sono le campagne di opinione contro l’immigrazione soprattutto volte ad ostacolare il ricongiungimento familiare delle famiglie turche e denunciando un presunto “abuso del diritto di asilo”, tanto che la parola Asylanten finì per avere un connotato offensivo561.
È la comunità turca una delle più numerose e anche problematiche. In questi anni viene stimato che quasi la metà dei turchi tra i 16 e i 20 anni non frequentava né una scuola né un corso di formazione o aveva un lavoro regolare; due terzi di essi, di età tra i 15 ai 19 anni, non avevano una formazione professionale e non conoscevano la lingua tedesca562.
Nel corso degli anni ’90 il numero dei rifugiati, che chiedevano protezione in un altro
561 U. Herbert, op. cit., p. 299. 562
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paese, da 17 milioni scese a 14 Milioni, ma allo stesso tempo crebbe notevolmente il numero di sfollati interni nel proprio paese.
Il 9 luglio 1990 viene varata una nuova legge sugli stranieri, Gesetzt über die Einreise
und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet (Ausländergesetz – AusIG)563, che entrerà in vigore nella Germania unita il 1 gennaio 1991. Come sostiene Kammerer, alla duplice politica di “integrazione dell’immigrazione sedimentata” e quella del “rifiuto di nuovi ingressi” viene aggiunto un elemento importante, la possibilità di ottenere la cittadinanza tedesca per i cittadini stranieri564. Requisito fondamentale: la conoscenza della lingua tedesca565.
Inoltre, nel ribadire lo stretto legame tra soggiorno e lavoro, i permessi vengono differenziati in 4 categorie a seconda del periodo di tempo e dalle motivazioni566. Si consolidano inoltre le differenze già evidenziate in passato tra gruppi di immigrati: cittadini dell’Unione Europea, cittadini non provenienti da un paese europeo, ma associati (come la Turchia) e i paesi extracomunitari.
Le maggiori innovazioni avvengono però con la legge Gesetz zur Reform des
Staatsangehörigkeitsrechts del 15 luglio 1999 (Legge di riforma della cittadinanza,
entrata in vigore il 1 gennaio 2000567, in cui viene sancito il passaggio dallo ius
sanguinis, risalente ad una norma Guglielmina del 1913, allo ius soli
(Geburtsortprinzip) per i figli di residenti stranieri che nascono in Germania e acquisiscono così direttamente la cittadinanza tedesca568.
563
Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet (Ausländergesetz – AuslG), 9 luglio 1990. Cfr. in particolare il comma § 24 Unbefristete Aufenthaltserlaubnis articolo sul
permesso di soggiorno permanente.
564
P. Kammerer, op. cit., p. 178.
565
Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet (Ausländergesetz – AuslG), 1990 in particolare il comma 86 Ausschlußgründe, in cui viene enunciato che chi fa domanda di
naturalizzazione tra i requisiti, deve avere una sufficiente conoscenza della lingua.
566 P. Kammerer, op. cit., p. 178. I permessi si differenziano in: Aufenthaltsberechtigung- diritto di
soggiorno. “Non è legato a uno scopo determinato di soggiorno e spetta a chi è stato in possesso ininterrotto per 8 anni di permesso di soggiorno, o per tre anni di una Aufenthaltserlaubnis (permesso di soggiorno) a tempo indeterminato. Quest’ultima insieme alla Aufenthaltsberechtigung costituisce lo status più sicuro del quale può godere uno straniero. Per ottenere una Aufenthaltserlaubnis, a tempo indeterminato occorre il possesso da almeno 5 anni di una Aufenthaltserlaubnis a tempo determinato, che vale normalmente per tre. Dopo 8 anni di presenza regolare ininterrotta si ha diritto a richiedere uno “status consolidato di soggiorno”. 2) Aufenthaltsbewilligung. Rilasciata per uno scopo specifico al massimo per due anni. 3) Aufenthaltsbefugnis permesso per ragioni umanitarie o per motivi previsti dal diritto internazionale. 4) Aufenthaltsgestattung durante le procedure per ottenere asilo politico; poi vi è 5) La Duldung, stato di illegalità tollerata per ragioni umanitarie.
567
Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15. Juli 1999, 567
http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Standardartikel/DE/Themen/MigrationIntegration/ohneMarginals palte/Das_Gesetz_zur_Reform.html. (ultima consultazione 03/04/2015).
568
P. Kammerer, op. cit., p. 180. Un bambino nato in Germania è tedesco se 1) uno dei genitori vive da almeno otto anni legalmente e interrottamente in Germania; 2) se uno dei due genitori ha una
Aufenthaltsberechtigung o da almeno tre anni una Aufenthaltserlaubnis a tempo indeterminato. In questi
casi il bambino diventa “automaticamente” tedesco. E nel caso di doppia cittadinanza, al compimento dei 18 anni dovrà optare per una delle due. (Ci sono norme retroattive o transitorie fino all’età di dieci anni se un genitore ha questi requisiti) 3) in generale, poi ha diritto alla cittadinanza tedesca chi gode da almeno otto anni di un permesso di soggiorno (Aufenthaltsberechtigung, Aufentaltserlaubnis a tempo indeterminato), non dipende dall’assistenza sociale, è incensurato, accetta la parte fondamentale della costituzione, rinuncia alla vecchia cittadinanza e dimostra sufficiente conoscenza della lingua tedesca, 4)
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Oltre alla cittadinanza, sono previste anche una serie di provvedimenti nel campo dell’istruzione e della formazione professionale.
Riflettere sulle motivazioni che hanno portato alla modifica del diritto alla cittadinanza in Germania nel passaggio di millennio, può servire al nostro dibattito italiano sull’introduzione dello ius soli per i figli degli stranieri. All’epoca, nel 1998, la Germania contrava circa 7,3 milioni di stranieri presenti sul suo territorio di cui circa la metà vivevano nel paese da almeno dieci, venti e più anni, di questi più di 1, 63 milioni di stranieri sono nati nel paese569.
Pertanto di fronte a questi numeri, si sottolinea la necessità di non lasciar fuori dalla comunità statale (von der staatlichen Gemeinschaft) la minoranza straniera, ritenuta parte significativa e numerosa della popolazione. Si sottolinea anche la necessità di una partecipazione ai diritti e ai doveri da prestare allo Stato tedesco, questioni entrambe già fatte emergere dal governo nel 1988 570.
Le strategie politiche, sotto il cancelliere Gerhard Schroeder, quindi seguono sempre le due principali direzioni di intervento del passato, ma con delle novità: da una parte si approntano tentativi di integrazione, dall’altra la “difesa degli ingressi” ovvero un’immigrazione più professionalmente qualificata. E in tale direzione va la proposta fatta nel 2000 (approvata nell’agosto dello stesso anno) di una Green card destinata a specialisti dell’informatica, soprattutto provenienti dall’India, attraverso cui si offre un permesso di soggiorno e di lavoro per 5 anni.
Per quanto riguarda invece il primo punto, nel 2001 il governo propone una commissione di indagine per studiare i diversi aspetti dell’immigrazione, composta anche da industriali, personalità del mondo associativo e indipendenti571, presieduta dalla parlamentare della CDU Rita Süssmuth.
In questo innovativo documento dal titolo Zuwanderung gestalten, Integration
fördern (programmare l’immigrazione, sostenere l’integrazione) viene esplicitamente
dichiarato nella premessa, che la Germania è di fatto un paese di immigrazione e a trent’anni dalla “politica degli Stop” (1973) bisogna considerare le politiche dell’immigrazione e quelle dell’integrazione come un obiettivo politico unico, quindi
altri figli o mogli/mariti possono ottenere la cittadinanza già dopo quattro anni, i figli dopo i 16 dopo 3 anni di soggiorno 5) il matrimonio con un tedesco non dà in automatico diritto alla cittadinanza.
Inoltre gli anni per ottenere il passaporto tedesco vengono ridotti da 15 a 8 e si concede la doppia cittadinanza ai figli stranieri che sono nati in Germania, ma alla maggiore età scatta l’obbligo di scelta tra una delle due (hanno tempo fino ai 23 anni). Un presupposto per la cittadinanza tedesca è che uno dei due genitori risieda regolarmente da almeno 8 anni e sia un cittadino europeo con libera circolazione, che abbia una cittadinanza equiparata come appartenente agli stati del SEE (spazio economico europeo) oppure possieda un permesso di soggiorno valido per l’UE o un permesso di residenza.
569
Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15. Juli 1999, Gründe für die Riforme. 570 Ibidem.
571Cfr. Lorenza Violini, «Il diritto all’immigrazione nella Repubblica Federale Tedesca: linee politiche e
aspetti normativi», Il diritto dell’immigrazione a cura di Giovanni Cordini, Vittorio Gapsarini Casari, Modena, Mucchi Editore, 2010, p. 634.
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due lati della stessa medaglia.
Deutschland ist faktisch ein Einwanderungsland. Menschen sind gekommen und geblieben – andere sind in ihre Heimatländer zurückgekehrt oder weiter gewandert. Zuwanderung ist zu einem zentralen öffentlichen Thema geworden. Die Anerkennung der Realität ist an die Stelle von Tabus getreten572.
Con questa ammissione, inoltre, si riconosce a livello ufficiale e come fatto storico che i movimenti migratori del passato hanno avuto un ruolo importante nello sviluppo della società tedesca, nonché per la sua composizione attuale. Pertanto la commissione si pone come necessità economica, sociale e politica, di accettare le migrazioni future e programmarle in modo attivo per il bene del paese573.
Il cambio di rotta è testimoniato anche dalla domanda principale che viene posta da questo documento, guardare al fenomeno migratorio:
„Wie können wir die Menschen anderer Herkunft und Kultur in unsere Gesellschaft integrieren? Von der Glaubwürdigkeit der Antwort auf diese Frage wird die Qualität unserer neuen Einwanderungspolitik abhängen“574. Ovvero in che modo “possiamo integrare” chi non è come “noi”?
Ma come viene definita l‘integrazione?
„Integration ist ein gesellschaftlicher Prozess, in den alle in einer Gesellschaft Lebenden jederzeit einbezogen sind. Unverzichtbar ist der Integrationswille. Dieser Integrationswille äußert sich darin, dass sich jeder Einzelne aus eigener Initiative darum bemüht, sich sozial zu integrieren. Dies gilt für Einheimische wie Zugewanderte575.
572
Kommission Zuwanderung- Süssmuth Kommission, «Zuwanderung gestalten, Integration fördern»,
luglio 4, 2001,
http://www.bmi.bund.de/cae/servlet/contentblob/123148/publicationFile/9076/Zuwanderungsbericht_pdf. pdf, p. 1. "La Germania è di fatto un paese di immigrazione. Persone sono arrivate qui, alcune sono rimaste, altre sono ritornate nella terra di origine o hanno continuato la loro migrazione. L’immigrazione è diventata un tema centrale e di discussione pubblica. Il riconoscimento della realtà è messo al posto dei tabù"; (trad. propria).
573
Ibidem.
574
Ivi, p. 199. “In che modo possiamo integrare nella “nostra” società persone di altre origini e cultura? Dall’attendibilità della risposta a questa domanda dipenderà la qualità della politica migratoria”, (trad. propria).
575
Ivi, p. 200. “L’integrazione è pertanto un processo, in cui sono coinvolti tutti coloro che vivono nella società. La volontà di integrarsi non è qualcosa a cui si può rinunciare, ma deve riguardare tutti, “autoctoni” e migranti (traduzione propria)”. Inoltre si afferma che come compito politico l’integrazione mira a rendere possibile una partecipazione legittima alla vita sociale, economica, culturale e politica nel rispetto della diversità culturale. (Als politische Aufgabe zielt Integration darauf ab, Zuwanderern eine gleichberechtigte Teilhabe am gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unter Respektierung kultureller Vielfalt zu ermöglichen).
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Oltre a definire le necessità e priorità economiche e lavorative si dà in questo documento, in maniera ufficiale una definizione di “integrazione” come un compito politico e sociale, che deve riguardare tutta la popolazione. Il sostegno all’integrazione deve permettere la partecipazione dei migranti alla vita economica (sempre al primo punto), sociale, politica e culturale e promuovere la tolleranza, l’accettazione e il rispetto reciproco tra i diversi gruppi576
.
Quindi, in linea teorica si parla di un qualcosa che debba coinvolgere tutta la popolazione. In realtà quando si vanno a vedere le misure, queste sono dirette agli immigrati che sono autorizzati e incoraggiati ad accoglierle e rispettarle. Come accade anche per quanto riguarda l’Italia, almeno nei primi documenti, si vede l’integrazione come un processo, a cui tutti devono dare il proprio contributo, ma dove in realtà sono gli stranieri a doversi “adattare”. Questo squilibrio si farà nel tempo sempre più accentuato, sia in Italia sia in Germania con quella che verrà chiamata civic integration in cui da diritto di integrarsi si passerà ad un dovere di integrazione che ricade sempre sui migranti.
Tra questi provvedimenti, come presupposto per l’integrazione vi è innanzitutto la disponibilità da parte dello straniero ad acquisire la lingua tedesca, così come riconoscere le norme fondamentali, il loro valore e quello della legge tedesca577. Non si parte da zero secondo la Commissione, ma in questi anni, sempre secondo il documento, il “convivere” (Miteinander leben) con persone provenienti da altre parti del mondo e con culture diverse ormai è da tempo una realtà nelle città tedesche, tanto che quotidianamente si fa esperienza dell’altro.
“Wir reisen in ferne Länder, lernen fremde Sprachen und essen gerne Pizza, Döner und Sushi. In unserer Alltagskultur spielen die nationalen Grenzen eine immer geringere Rolle. Dies ist jedoch das Ergebnis eines langen Prozesses, der Zuwanderern wie Aufnahmegesellschaft große Anstrengungen abverlangte und nicht immer konfliktfrei verlief“578.
Per quanto riguarda poi la “programmazione”, il documento sottolinea l’esigenza di tre tipologie di immigrati: i provvisori (con una permanenza di al massimo 5 anni), i definitivi e i giovani qualificati, studenti che vogliano continuare la propria formazione nelle università tedesche per poi rimanere579.
576 Ivi, p. 18. 577 Ibidem. 578
“Viaggiamo verso paesi lontani, impariamo lingue straniere e mangiamo volentieri pizza, kebab e sushi. Nella nostra vita quotidiana i confini nazionali giocano un ruolo sempre più limitato. Questo, però, è il risultato di un lungo processo, che ha richiesto grandi sforzi da parte degli immigrati come della società di accoglienza e non si è sempre svolto senza conflitti”; (trad. propria).
579
191
Questa indagine, e le proposte ivi contenute, considerate troppo progressiste portarono ad una prima proposta di legge nel 2002 (Gesetz zur Steuerung und
Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionesbürgern und Ausländern), che aveva come idea generale quella di
favorire principalmente l’immigrazione altamente qualificata580. In realtà l’attuazione di tale legge fu difficile, in quanto il suo iter di approvazione non fu trasparente e pertanto venne annullata.
Si arriva nel 2005 alla riforma della legge dell’immigrazione, voluta da Schroeder (poi emendata nel 2007). La riforma da un lato introduce elementi di apertura per quanto riguarda la residenza per motivi umanitari, dall’altro procede con una selezione nei confronti dei lavoratori, privilegiando un’immigrazione qualificata con competenze medio-alte, chiudendosi invece nei confronti di quella con basse qualifiche581. L’immigrazione di fatto si farà sempre più selettiva.
Il testo introduce per la prima volta dal blocco del 1973, canali ordinari per l’ingresso di lavoratori stranieri; il permesso di soggiorno viene ridotto a due tipi (prima erano
5) uno temporaneo (Aufenthalterlaubnis) e l’altro permanente
(Niederlassungserlaubnis). L’integrazione viene definita come un insieme di doveri e incentivi, in riferimento ai soli immigrati e non alla comunità di accoglienza582. Sempre nel 2005 viene istituito il Bundesamt für Migration und Flüchtlinge583
(BAMF) l’Ufficio Federale per l’immigrazione e i Rifugiati che ha il compito di
coordinare i programmi destinati ai migranti. Si tratta soprattutto dei corsi di lingua e corsi di integrazione entrambi obbligatori. Nel suo mandato l’Ufficio Federale lavora in collaborazione e coordinamento con i Länder e gli enti locali. Analizzeremo nel prossimo paragrafo il contenuto di questo “nuovo” piano.
580
P. Kammerer, op. cit., pp. 182–183.Diritto di soggiorno e diritto del lavoro vengono trattati per la prima volta in un’unica legge. Permesso di soggiorno e permesso di lavoro vengono unificati in un documento rilasciato dalla Ausländerbehörde d’intesa con l’ufficio del lavoro. Cadono le norme odiose che impediscono ad alcune categorie di immigrati (richiedenti asilo, familiari ricongiunti) l’accesso al mercato del lavoro. (…) Il permesso di soggiorno viene ridotto a due tipi: il permesso di soggiorno a tempo determinato (Aufenthaltserlaubnis) legato ad uno scopo preciso e suscettibile di limitazioni; il permesso di residenza a tempo indeterminato (Niederlassungserlaubnis). Coloro, appartenenti a paesi terzi ma già residenti in Germania godranno automaticamente di una Niederlassungserlaubnis; mentre per alcune categorie di immigrati futuri il proprio status peggiorerà. Novità anche per il ricongiungimento familiare che favovirà l’intero nucleo familiare. Viene creato il nuovo Bundesamt für Migration und
Flüchtlinge con la competenza di stabilire un tetto massimo o delle quote di immigrazione e metodi di
selezione (basati sul sistema a punti); agevolare il rientro in patria degli immigrati; amministrare il registro centrale della popolazione straniera in Germania; promuovere misure di integrazione. Si privilegia l’immigrazione proveniente dai paesi UE e altamente qualificata. Per favorire l’integrazione dei nuovi arrivati si prevedono corsi di lingua obbligatoria e si richiede una conoscenza più approfondita della lingua tedesca.
581
Francesca Angelini, Marco Benvenuti, Angelo Schillaci (a cura di), Le nuove frontiere del diritto
dell’immigrazione; integrazione, diritti, sicurezza. Atti del Convegno di Roma, 2-3 febbraio 2011, Napoli,
Jovene, 2011, p. 145.
582
V. Carbone, M. Russo Spena, op. cit., p. 153.
583 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, http://www.bamf.de/DE/Startseite/startseite-node.html