L’agricoltura irrigua regionale e la nuova Politica Agricola Comunitaria

Nel maggio 2008, la Commissione Europea ha formulato alcune proposte legislative atte ad imprimere un’accelerazione al processo di riforma della PAC avviato nel 2003 (Riforma Fischler) ed a rendere la PAC più rispondente alle nuove esigenze ed alle sfide che si profileranno per i mercati agroalimentare nei prossimi anni. Tale iniziativa prende nel suo complesso il nome di Health Check (“ verifica dello stato di salute”) ed è frutto di una gestazione piuttosto breve, iniziata nel novembre 2007, quando la Commissione Europea ha diramato la Comunicazione “ In preparazione alla

valutazione dello stato di salute della PAC”, con la quale si gettavano le prime basi di questa revisione

intermedia (Commissione Europea, 2007).

Tra i principali obiettivi dell’Health Check si riconoscono (Commissione Europea, 2008): • l’aggiornamento del regime del pagamento unico, attraverso al rimozione dei regimi di pagamento

rimasti del tutto o parzialmente accoppiati alla produzione di uno specifico prodotto (con l’eccezione delle vacche da latte della carne di pecora). Il pieno disaccopiamento dovrà avvenire a partire dal 2010;

• L’abolizione delle quote latte a partire dall’aprile 2015 ed un’uscita graduale dai regimi attuali; • L’abolizione del set-aside obbligatorio;

• Semplificazione dei criteri di cross compliance, eliminando parametri di riferimento che non sono rilevanti o non sono sotto il controllo dell’imprenditore;

• Riformulazione dei pagamenti supplementari. Si prevede la possibilità per gli Stati Membri di introdurre misure volte a sostenere comparti o regioni in difficoltà o incentivare l'utilizzo di strumenti innovativi di gestione del rischio a favore degli agricoltori, non necessariamente nei settori nei quali viene applicata la trattenuta degli aiuti diretti.

• Abolizione di alcuni interventi pubblici nell’ambito delle OCM in modo tale da garantire che gli strumenti di controllo dell'offerta non frenino la capacità degli agricoltori di rispondere ai segnali del mercato;

• Aumento della modulazione dei finanziamenti dal primo al secondo pilastro della PAC. La proposta consiste nell’incrementare il tasso di riduzione dei pagamenti per le imprese che percepiscono più di 5 mila € di aiuti dal 5% al 13% a partire dal 2010. Tagli supplementari dovranno essere effettuati su aziende di grande dimensione. I fondi distratti da questa fonte, dovranno servire a rinvigorire le politiche di sviluppo rurale sotto il profilo finanziario.

Per maggiori informazioni circa i contenuti del pacchetto di proposte della Commissione, dello stato delle trattative per il recepimento delle proposte commissariali e per l’analisi degli eventuali scenari che si svilupperanno con l’implementazione dell’Health Check si rimanda a Bascou (2008), De Filippis (2007) e Pupo d’Andrea (2008a).

Per quel che concerne gli obiettivi del presente lavoro, la complessità della Riforma – intendendo con ciò l’intero il processo che parte dalla Riforma Fischler del 2003 e si è sviluppato fino ad oggi – le trattative tra i vari Stati Membri, le profonde incertezze legate al contesto economico internazionale – la crisi economica ed energetica, le trattative in sede WTO, lo svilupparsi di eventuali nuovi scenari geopolitici, ecc. – ed altri fattori istituzionali non consentono di esprimere previsioni attendibili circa gli effetti che la nuova PAC genererà sui comparti illustrati nel capitolo 438_.

Un aspetto critico concerne, per esempio, le modalità con le quali verranno fissati i pagamenti unici. Ad oggi, ciascuno Stato membro poteva scegliere tra tre soluzioni. La prima consiste nel determinare il premio sulla base del valore del premio “ storico”, stimato come media dei pagamenti riscossi dall’azienda in un triennio di riferimento pregresso all’anno di applicazione (modello storico). La seconda si identifica con la fissazione del premio sulla base del valore dei premi registrati in una regione, in modo tale da non giustificare discrasie tra imprese collocate in uno stesso territorio (regionalizzazione del premio). La terza formula consiste in una via intermedia tra le due.

Con l’implementazione della Riforma Fischler, l’Italia ha adottato il secondo criterio di determinazione del premio. L’Health Check richiede, invece, agli Stati quali l’Italia di rivedere la formula a partire dal 2010 e di introdurre il criterio di regionalizzazione per la fissazione del premio con decorrenza dal 2013.

38 _{Vedasi Daugbjerg e Swinbank (2008) per l’analisi del contesto economico ed istituzionale in cui si innesta l’Health}

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Rimandando a Commissione Europea (2008) per approfondimenti sulla proposta e sui meccanismi da applicare, si citi invece l’analisi condotta da Pupo d’Andrea (2008b), volta a simulare i possibili effetti che l’introduzione di diverse soglie di regionalizzazione nella determinazione del premio arrecherebbero sull’agricoltura italiana. Dallo studio emerge che a seconda della quota da destinare al criterio della regionalizzazione (10%, 50%, 100% dell’intero budget nazionale da destinare al pagamento del premio unico) e del criterio con il quale individuare le “ regioni” di riferimento si andrebbe incontro a diversi livelli di re-distribuzione dei premi tra le varie Regioni amministrative italiane.

In particolare, nello scenario con la quota di regionalizzazione al 50%, l’analisi suggerisce che la Sardegna potrà disporre di premi più remunerativi. Nel caso in cui la regione di riferimento coincida con le macro-regioni cui solitamente è diviso lo stivale – Italia settentrionale, centrale, meridionale ed insulare - la Sardegna beneficerebbe di oltre il 12% delle risorse in più. Nel caso in cui, invece, la regione di riferimento coincidesse con l’Italia nel suo complesso, la re-distribuzione a favore della Sardegna sarebbe ancora più ingente e pari ad oltre il 45% di quanto fissato con i criteri attuali.

Sulla stessa linea, Anania e Tenuta (2008) rilevano, invero, che a seconda dello scenario proposto la consistenza dei premi in Sardegna è destinata talvolta a migliorare e talvolta a peggiorare.

Per quanto riguarda le singole colture, l’analisi di Pupo d’Andrea (2008b) stima che, a prescindere dallo scenario ipotizzato, le aziende che maggiormente beneficeranno di questa revisione del criterio di determinazione del premio unico dovrebbero essere quelle che producono vite e quelle che coltivano frutta, agrumi ed ortaggi.

Si tratta di risultati che appaiono altamente confortanti per il futuro dell’agricoltura irrigua in Sardegna. Se tali valutazioni fossero effettivamente confermate da successivi riscontri, ciò vorrebbe significare che la Sardegna dovrebbe disporre di maggiori risorse concesse dal primo pilastro della PAC e queste risorse aggiuntive saranno destinate soprattutto alle colture che più delle altre ricorrono all’irrigazione.

Il pacchetto di proposte dell’Health Check contiene altre positive indicazioni a favore dello sviluppo dell’agricoltura irrigua. Uno dei cardini di questa revisione è, infatti, l’aumento della quota di modulazione dei finanziamenti dal primo al secondo pilastro della PAC (politica di sviluppo rurale). Tale maggiorazione dei finanziamenti da destinare allo sviluppo rurale è, nelle intenzioni del legislatore comunitario, finalizzata ad intensificare le azioni su alcune emergenze di particolare rilevanza ed attualità:

• i cambiamenti climatici ed il rispetto del protocollo di Kyoto; • le energie rinnovabili ed i biocarburanti;

• la tutela della biodiversità; • la gestione delle risorse idriche.

Ne consegue che nell’ottica della revisione dell’Health Check, il tema delle risorse idriche occupa un ruolo strategico, verso il quale si intende rafforzare gli sforzi finanziari e realizzare un numero maggiore di interventi rispetto a quanto previsto in prima istanza con il varo del nuovo corso di sviluppo rurale39_{. Sotto questo profilo, è senz’altro apprezzabile che a distanza di pochi anni}

dall’approvazione del Reg. CE 1968/05 sullo sviluppo rurale si sia colta l’occasione di revisione della PAC per destinare maggiori risorse alla tutela ed alla gestione delle risorse idriche.

Zezza (2007) sottolinea i meriti dell’Health Check su questo versante. In passato si è più volte ricorso in modo eccessivo e sbagliato all’irrigazione, concorrendo a peggiorare la qualità delle acque (salinizzazione e contaminazione delle falde acquifere) e dell’ambiente (riduzione delle zone umide ad elevato valore ambientale, danneggiamento degli habitat acquatici), oltre che a depauperare lo stato della risorsa (abbassamento del livello dei corpi idrici superficiali e consumi eccessivi). Pertanto, è bene che – così come enfatizzato dall’Health Check – il tema della gestione dell’acqua sia affrontato attraverso la realizzazione di interventi che siano espressione di precise misure di politiche di sviluppo rurale, territoriale ed ambientale.

Allo stesso tempo, Zezza (2007) riconosce che un siffatto sforzo dovrebbe essere inquadrato entro un framework di interventi di più ampio respiro, che vede le misure di sviluppo rurale concepite in accordo con le altre politiche comunitarie in materia ambientale, energetica e gestione delle risorse.

È questo un punto di vista certamente condivisibile, che richiama l’attenzione sulla necessità di affrontare i problemi legati, nella fattispecie, all’uso irriguo dell’acqua con un approccio multilivellare, per quel che concerne il processo decisionale e le competenze amministrative, e multifunzionale, per quel che attiene il riconoscimento delle valenze riconosciute all’acqua, da un dato punto di vista, e all’agricoltura, da un altro punto di vista. Lo sviluppo dell’agricoltura irrigua passa, infatti, per l’adozione di politiche che siano in grado di tener conto di una pletora di fattori piuttosto ampia, spesso riconducibili a problemi ed obiettivi disparati e, talvolta, apparentemente contradditori tra loro. Bazzani e Zucaro (2008) sottolineano come la conflittualità tra Enti ed istituzioni preposte alla gestione dell’acqua sia alla base delle molte inefficienze registrate in fase di utilizzo e gestione della risorsa irrigua in Italia. È chiaro, quindi, che la risoluzione di tali conflittualità – nei confronti delle quali la Riforma dei Consorzi di bonifica in Sardegna cerca di orientarsi, seppur rimangono parecchie le perplessità a riguardo – potrebbe dare impulso allo sviluppo armonico e razionale dell’agricoltura irrigua nell’isola.

Come promuovere la maggior diffusione dell’irrigazione nelle aziende e, nel contempo, limitare l’offerta di acqua? In che modo gestire la competizione per l’uso dell’acqua tra le varie utenze? Su quali basi praticare la tariffazione, quali prezzi adottare e come orientarsi verso l’imputazione del costo pieno dell’acqua? Come tener conto delle esternalità connesse all’uso dell’acqua nelle politiche agricole e di sviluppo rurale? Questi ed altri quesiti costituiscono interrogativi sui quali si dovranno imperniare le politiche di gestione della risorsa e di sviluppo dell’agricoltura irrigua, attraverso un approccio integrato che solo in parte è presente nella programmazione comunitaria (e nazionale e regionale) sia in materia di agricoltura che di acqua ed in seno alla PAC.

La Sardegna in particolare – a causa di palesi debolezze strutturali e di condizioni pedo- climatiche sfavorevoli - necessita di disporre di politiche che siano pienamente efficienti e mirate a far fronte alle diverse esigenze. Si è visto nei capitoli precedenti come determinate congiunture legate alle disponibilità d’acqua (p.e., l’agrumicoltura nella Sardegna meridionale) o a cambiamenti di natura normativa (p.e., la riforma dell’Organizzazione Comune del Mercato dello zucchero) abbiano generato mutamenti di rilievo nel panorama dell’agricoltura irrigua regionale. Una politica che promuova misure a sostegno del comparto irriguo entro una cornice normativa organica che tenga conto in modo armonioso dei vari aspetti connessi all’uso dell’acqua potrebbe nel futuro arginare gli effetti di certi mutamenti e garantire alle imprese maggiori sicurezze sia economiche che riguardo agli approvvigionamenti idrici.