Il Regolamento per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani è stato attuato per la prima volta il 22 febbraio 2014 dal comune di Bologna. Senza dubbio l’elaborazione e l’approvazione di un regolamento comunale offre un’occasione importante per quanti, tra gli amministratori locali, vogliano sperimentare pratiche di cittadinanza attiva nella convinzione che, sul territorio italiano, vi è un immenso capitale sociale inespresso150.
Le risorse del nostro paese (umane, relazionali ma anche professionali e tecniche) possono essere valorizzate per migliorare il benessere di tutti nella conservazione di un patrimonio che non è né pubblico, né privato, ma di ognuno, dunque comune. Nella convinzione non solo che ciò sia possibile, ma che soprattutto si debba fare appello a queste risorse, l’amministrazione comunale di Bologna, insieme a Labsus, ha redatto un regolamento con l’intenzione di colmare il vuoto normativo presente tra la costituzione, che enuncia il principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118, c. 4), e le sue prassi attuative.151
150 www.forumpa.it/.../il-regolamento-per-i-beni-comuni-compie-un-anno-25-
comuni-lo-hanno-adottato.
151 Diversi Comuni hanno, infatti, disciplinato in apposito regolamento, sulla
base di quello predisposto per la prima volta nel 2014 a Bologna, i “patti di collaborazione” tra cittadini e amministrazione comunale. L'oggetto di questi strumenti negoziali è la disciplina di attività “per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani”. Questi ultimi sono individuati dall'amministrazione comunale, anche su proposta dei cittadini, tra spazi pubblici e spazi privati a uso pubblico, edifici in stato di parziale o totale disuso o deperimento di proprietà del Comune o di terzi, anche privati e anche tra gli edifici confiscati alla criminalità organizzata assegnati al Comune. Le attività previste dai patti
185 Al di là dei numeri il Regolamento sta valorizzando
e liberando energie in tutto il Paese, dimostrando che prendersi cura dei beni comuni materiali (parchi, portici, piazze, beni culturali) e immateriali (cultura, memoria collettiva, integrazione, sport) conviene perché da essi dipende la qualità delle nostre vite. L’esigenza da soddisfare riguardava la necessità di creare delle nuove regole che traducessero il principio costituzionale di sussidiarietà (articolo 118 comma 4 della Costituzione) e permettessero un’alleanza tra cittadini e amministrazioni per
consistono nella realizzazione di interventi, da attuare congiuntamente dai cittadini e dall'amministrazione, “di conservazione e manutenzione”, cioè volti a migliorare la manutenzione, la vivibilità e la qualità di spazi ed edifici o assicurarne la fruibilità collettiva; oppure interventi “di rigenerazione”, volti al recupero o alla trasformazione dei beni.
Il patto di collaborazione serve, da un lato, a definire le responsabilità dei privati e le garanzie per l'amministrazione, dall'altro lato, a determinare quali attività debba svolgere l'amministrazione comunale.
Inoltre, il patto deve indicare le garanzie a copertura di eventuali danni arrecati al Comune in conseguenza della mancata, parziale o difforme realizzazione degli interventi concordati.
Sotto il secondo profilo, il patto individua le attività dell'amministrazione comunale: le forme di sostegno messe a disposizione dal Comune, l'affiancamento del personale comunale ai cittadini, la vigilanza sull'andamento della collaborazione, la gestione delle controversie che possano insorgere durante la collaborazione stessa e l'irrogazione delle sanzioni per inosservanza del regolamento o del patto.
È anche regolata l'eventualità che la proposta di collaborazione determini modifiche sostanziali allo stato dei luoghi o alla destinazione d'uso degli spazi pubblici: in questo caso, essa è sottoposta al vaglio preliminare della giunta comunale (art. 11, comma 9, del regolamento di Bologna). Inoltre, è stabilito che gli interventi, con l'obiettivo di promuovere la creatività urbana, possano consistere nella destinazione a usi temporanei di spazi e immobili di proprietà comunale in attesa di una destinazione d'uso definitiva, “valorizzandone la vocazione artistica, evitando in tal modo la creazione di vuoti urbani e luoghi di conflitto sociale” (in questi termini l'articolo 8 del regolamento di Bologna).
186 lo svolgimento di attività di interesse generale e per la
risoluzione di problemi collettivi. Per la costruzione di questa alleanza il “Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani” prevede la realizzazione di un “patto di collaborazione”, un accordo tra cittadini attivi e pubblica amministrazione.
Il regolamento consta di 36 articoli ed è finalizzato all’attuazione di diverse modalità di collaborazione in materia di cura o rigenerazione dei beni comuni urbani: beni materiali, immateriali o digitali, spazi pubblici o aperti al pubblico, ma anche immobili comunali o di proprietà di terzi in stato di totale o parziale disuso.152
152 Esperienza per i beni comuni: La prima via, solo tentata, è stata quella del
Comune di Napoli. La giunta, con una delibera (n. 259/2014) (22) che poi non è stata approvata dal consiglio comunale, aveva previsto che i beni abbandonati sarebbero stati acquisiti dalla collettività, entrando nel patrimonio del Comune come “beni comuni” e sarebbero stati utilizzati dal Comune direttamente o gestiti da un soggetto esterno per rispondere alle necessità sociali. Secondo i redattori della delibera non si sarebbe trattato di una espropriazione per motivi di interesse generale, che rende necessario corrispondere l'indennizzo al proprietario. Il passaggio della proprietà del bene al Comune, infatti, sarebbe avvenuto automaticamente per la non rispondenza dell'uso del bene alla funzione sociale, sicché il provvedimento dell'amministrazione sarebbe stato meramente ricognitivo (La seconda via è seguita dai regolamenti per la collaborazione nella cura e rigenerazione di beni urbani, sopra descritti. Il loro ambito applicativo, infatti, non è ristretto agli spazi e agli immobili pubblici, ma è esteso agli edifici privati in stato di totale o parziale disuso: gli interventi su di essi — si precisa — saranno possibili o con il consenso dei proprietari oppure ai sensi dell'articolo 838 del codice civile. Quest'ultimo, che sinora non ha mai trovato applicazione, come prima ricordato stabilisce l'espropriabilità dei beni il cui deperimento pregiudichi gravemente il “decoro della città” o le “ragioni dell'arte, della storia o della sanità pubblica”, secondo la disciplina sulla espropriazione per pubblica utilità e con il pagamento di una giusta indennità: si tratta di una ipotesi di espropriazione per pubblica utilità in cui i
187 Il Comune si impegna tanto a ricevere proposte di cura e
rigenerazione da parte dei cittadini quanto a provvedere esso stesso a una periodica ricognizione degli spazi, degli edifici e delle infrastrutture digitali che si prestano ad interventi di cura condivisa. Si tratta in sostanza di condividere con l’Amministrazione la responsabilità della cura o rigenerazione dei beni comuni urbani al fine di migliorarne la fruizione collettiva. Gli interventi di cura o di rigenerazione proposti dai cittadini e co-progettati con il Comune vengono disciplinati da appositi ‘patti di collaborazione’, attraverso i quali si definiscono: l’oggetto di intervento, le modalità e le forme di sostegno.
La platea dei potenziali sottoscrittori dei patti di collaborazione è formata da cittadini singoli o associati, da formazioni sociali stabilmente organizzate o meno e da operatori economici; in ogni caso da soggetti legittimati dalla scelta libera e responsabile di contribuire al miglioramento della qualità della vita153.
La collaborazione tra i cittadini e l’Amministrazione Comunale può prevedere differenti livelli di intensità dell’intervento condiviso, in particolare: la cura occasionale,
motivi di interesse generale sono stati tipizzati dal legislatore, cui i regolamenti fanno semplicemente rinvio.
La terza via è quella seguita dall'articolo 12 del regolamento edilizio del Comune di Milano (28), che prevede la possibilità di attribuire temporaneamente a destinazione pubblica immobili privati non utilizzati, a certe condizioni e seguendo un determinato procedimento. Il predetto regolamento dichiara, innanzitutto, che i proprietari hanno l'obbligo di provvedere alla custodia, alla manutenzione e al decoro della loro proprietà.
153 Labsus (2015). Rapporto Labsus 2015 sull’amministrazione condivisa dei
188 la cura costante e continuativa, la gestione condivisa e la
rigenerazione.
Gli interventi possono riguardare:
– interventi di cura, rigenerazione e gestione condivisa di spazi pubblici
– interventi di cura, rigenerazione e gestione condivisa di edifici
– promozione dell’innovazione sociale e dei servizi collaborativi
– promozione della creatività urbana
– innovazione digitale (a solo titolo esemplificativo: siti, applicazioni, social, alfabetizzazione informatica)
Esiste, pertanto, tra questi regolamenti e l’art. 24, l.n. 164/2014, ora anche art. 190, d.lgs. 50/2016, una potenziale vicinanza nell’oggetto della disciplina, anche se i regolamenti comunali si fanno preferire per una serie di ragioni. In primo luogo, i regolamenti comunali soddisfano il requisito richiamato anche dalla Corte dei conti di essere un provvedimento normativo di carattere generale, dove sono definiti esattamente le condizioni e le modalità con cui il sostegno dei comuni viene assicurato ai cittadini. Peraltro, occorre notare che nell’ambito della disciplina prevista dai regolamenti comunali sono individuate forme di agevolazione e sostegno da parte degli enti locali che hanno anche natura fiscale, similmente a quanto previsto nell’art. 24, l. n. 164/2014.
Così, ad esempio, il regolamento di Bologna (al pari di molti altri regolamenti “gemelli”) riconosce ai cittadini attivi la possibilità di fruire agevolazioni fiscali, in applicazione
189 dell’art. 52, d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446154, che è anche
richiamato dalla Corte dei conti nel suo parere. Inoltre, significativamente, i regolamenti comunali non limitano le forme di sostegno alle sole agevolazioni fiscali: sono previsti, infatti, attribuzioni di beni in natura, messa a disposizione di expertise tecniche, onorificenze, sostegno alla raccolta di finanziamenti di origine privata, ecc.; tutte
154 Art. 52 D.Lgs. 15 dicembre 1997 n.446, Potestà regolamentare generale
delle province e dei comuni 1. Le province ed i comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie, salvo per quanto attiene alla individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della aliquota massima dei singoli tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti. Per quanto non regolamentato si applicano le disposizioni di legge vigenti. 2. I regolamenti sono approvati con deliberazione del comune e della provincia non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione e non hanno effetto prima del 1 gennaio dell'anno successivo. I regolamenti sulle entrate tributarie sono comunicati, unitamente alla relativa delibera comunale o provinciale al Ministero delle finanze, entro trenta giorni dalla data in cui sono divenuti esecutivi e sono resi pubblici mediante avviso nella Gazzetta Ufficiale. 3. Nelle province autonome di Trento e Bolzano, i regolamenti sono adottati in conformità alle disposizioni dello statuto e delle relative norme di attuazione. 4. Il Ministero delle finanze può impugnare i regolamenti per vizi di legittimità avanti gli organi di giustizia amministrativa. La riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate di spettanza delle province e dei comuni viene effettuata con la procedura di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, se affidata ai concessionari del servizio di riscossione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, ovvero con quella indicata dal regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, se svolta in proprio dall'ente locale o affidata agli altri soggetti menzionati alla lettera b) del comma 4.
7. Con decreto del Ministro delle finanze, da emanare secondo le procedure di cui all'articolo 53, sono stabilite disposizioni generali in ordine ai criteri di affidamento e di svolgimento dei servizi in questione al fine di assicurare la necessaria trasparenza e funzionalità, nonche' la misura dei compensi, tenuto anche conto delle effettive riscossioni.
190 modalità che attenuano i problemi giuridici già sollevati. In
secondo luogo, la relazione giuridica che riguarda comuni e cittadini è – nel caso dei regolamenti comunali citati – fondata su un esplicito patto autodeterminato, dove sono fissate le condizioni del rapporto di collaborazione. Diversamente dalle esperienze andate sotto il nome di baratto amministrativo che sono fondate esclusivamente su delibere comunali, i patti di collaborazione presuppongono una costruzione partecipata della relazione giuridica, in cui i cittadini sono parte attiva non solo perché chiamati a realizzarli, ma perché ne sono spesso l’ispirazione, co- progettano gli interventi, determinano essi stessi le condizioni da rispettare. Si stabilisce, in altre parole, una relazione tendenzialmente paritaria.
Inoltre, deve essere notato che, diversamente dal baratto amministrativo, la finalità dei regolamenti comunali è inequivoca: si tratta di una disciplina che intende promuovere la collaborazione tra comuni e cittadini dove, da un lato, non c’è alcun arretramento da parte delle pubbliche amministrazioni e delle loro responsabilità e, dall’altro, ha una funzione di stimolo e promozione della cittadinanza attiva. Non dovrebbe dunque sfuggire che l’esclusiva finalità dei regolamenti comunali è quella di incentivare la cittadinanza attiva e le stesse agevolazioni fiscali, che i regolamenti prevedono, svolgono una funzione promozionale. Non è richiesta dunque una corrispondenza tra quanto dovuto e quanto concesso, che è la logica del baratto amministrativo; si prevedono agevolazioni perché s’intende favorire il coinvolgimento attivo dei cittadini per l’interesse generale. La logica dei regolamenti è, dunque,
191 solidale; quella del baratto, come applicato nella maggior
parte dei casi, è invece economica155.
Infine, si noti che alla base dei regolamenti comunali non vi è alcuna legge. I regolamenti comunali per i beni comuni urbani sono espressione di due norme costituzionali: l’art. 117, c. 6 che stabilisce l’autonomia regolamentare dei comuni e l’art. 118, c. 4, che definisce il principio di sussidiarietà costituzionale. Il che significa che i comuni in questo caso concreto si mettono in connessione direttamente con la costituzione utilizzando gli spazi di autonomia giuridica che questa concede loro156. La legittimazione è
155 F. Giglioni, Rivista trimestrale, Limiti e potenzialità del baratto
amministrativo, 2015
156 Art. 117 Cost. Relazione tra la potestà legislativa statale e regionale: La
potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito
192 offerta così dalla costituzione e dal principio di sussidiarietà
orizzontale che si pone come principio aperto e disponibile a raccogliere le esperienze sociali di collaborazione, attribuendo loro una valenza giuridica. Il principio di legalità è così rispettato sia pure in forme nuove: non è inteso solo come principio di conformità a norme di legge, ma come conformità all’ordine e ai valori stabiliti dalla costituzione che i comuni interpretano secondo autonomia. Naturalmente questo implica che i comuni possono dare diverse concrete applicazioni ma il dato non appare preoccupante. Infatti, scorrendo i quasi cento regolamenti comunali si può intanto scorgere una sostanziale omogeneità dei testi che rendono limitate le differenze; la differenziazione si registra principalmente nei patti di collaborazione che riflettono realmente gli interventi concreti che si vanno realizzando, senza che ciò faccia venire meno le analogie dei regolamenti generali di disciplina. Inoltre, la differenziazione, oltre a essere diventata essa stessa un principio generale dell’ordinamento, rispecchia correttamente le differenze nei territori sia istituzionali sia sociali e, pertanto, appare un valore da preservare. Infine, non vengono meno le forme di responsabilità da parte di comuni e cittadini per la sola applicazione del regolamento: su di essi potrà agire con forza uniformante la giurisprudenza in sede di controllo. In
fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.
193 quest’ottica si è indotti a ritenere che il baratto
amministrativo possa trovare concreta espressione nell’ordinamento interno solo se si salda con un’idea di “amministrazione condivisa” nell’ambito della quale i cittadini sono assunti come una risorsa aggiuntiva dell’amministrazione per la risoluzione di interessi generali, non, invece, in chiave strumentale, come spesso è avvenuto con riferimento ai debitori fiscali. Questo è proprio ciò che viene realizzato attraverso i regolamenti dei beni comuni urbani157.
157 F. Giglioni, Limiti e potenzialità del baratto amministrativo, Rivista
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