CONTI IN VIRTU’ DELL’APPLICAZIONE DEL BARATTO AMMINISTRATIVO
2.1 COMPOSIZIONE E CONTROLLI DELLA CORTE DEI CONTI.
La Corte dei conti è il più alto organo di controllo dell'amministrazione dello Stato e la suprema magistratura in materia di contabilità pubblica. La sua istituzione risale alla legge 14-8-1862, n. 800, approvata dal Parlamento subalpino a seguito della proclamazione del Regno d'Italia76. L'organo di controllo del nuovo Stato assumeva la figura ed il compito di vigile custode delle leggi di spesa e di giudice dei conti soggetto solo alla legge, costituendo un modello più avanzato, sotto il profilo dell'autonomia e dell’indipendenza. Con l'avvento del fascismo, muovendo dal presupposto che il Parlamento fosse l'unico vero custode delle finanze pubbliche e che ad esso unicamente spettasse la funzione di sindacato finanziario, prevaleva in campo politico e dottrinario l'opinione che la Corte dovesse considerarsi una vera e propria emanazione del Parlamento, ossia una specie di “longa manus” di quest'ultimo77.
76 C. Giuseppe Corte dei Conti, articolo giuridico: Con detta legge, onde
soddisfare l'esigenza ben sintetizzata nella celebre frase di Camillo Benso Conte di Cavour secondo cui «è assoluta necessità concentrare il controllo preventivo e successivo in un magistrato inamovibile», venne disposta l'istituzione della Corte dei conti del Regno d'Italia e l'abolizione delle Corti esistenti negli Stati preunitari, con sedi a Torino, Firenze, Napoli e Palermo.
77 Nel regno fascista, in correlazione con la posizione di preminenza assunta
dal Capo del Governo, la Corte fu invece considerata come il più alto osservatorio del Governo in materia di finanza pubblica.
100 Caduti il fascismo e la monarchia, la Costituzione del nuovo
Stato repubblicano ha confermato in ordine al controllo, i compiti spettanti alla Corte in base al diritto preesistente, specificandone meglio la portata relativamente agli enti finanziati dallo Stato78 e ha ampliato la sfera di competenza
della Corte in ordine alla funzione giurisdizionale, facendovi rientrare genericamente le «materie di contabilità pubblica».79
La Corte dei conti ha comunque continuato fino ad epoca recente ad esercitare un controllo ancora ispirato a schemi
e metodologie in gran parte risalenti alla legislazione dello Stato monarchico e costituito prevalentemente dal controllo preventivo di legittimità su una accozzaglia di decreti emessi dalle amministrazioni statali, che acquistavano efficacia solamente attraverso l'ammissione di un visto. Solamente
con la legge 14-1-1994, n. 2080, è stata attuata un'ampia
riforma dei controlli, che ha drasticamente ridotto le
78 Art 100 Cost: Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-
amministrativa e di tutela della giustizia nell'amministrazione. La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito. La legge assicura l'indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di fronte al Governo
79 Art 103 Cost: Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia
amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.
La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. I tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate.
80 Legge 14 gennaio 1994, n. 20, Disposizioni in materia di giurisdizione e
101 categorie di atti soggetti al controllo preventivo, ampliando
invece l'attività di controllo successivo ed estendendolo alla gestione della generalità delle pubbliche amministrazioni, onde verificarne l'efficienza e la produttività oltreché la legittimità e regolarità. Nel contempo sono state decentrate a livello regionale anche le funzioni giurisdizionali della Corte81. Di recente, la Corte dei conti è stata oggetto di ulteriori modifiche inerenti la sua struttura e il suo funzionamento, così come disciplinato dalla legge n.202 del 2000.
Dopo una breve digressione relativa all’evoluzione normativa, si può procedere a delineare la struttura organizzativa, le funzioni giurisdizionali e di controllo esercitati dalla Corte dei conti, nonché le caratteristiche delle Sezioni Riunite centrali, che vengono definite come il più alto organo collegiale della Corte di conti.
L'organizzazione amministrativa della Corte dei conti è articolata nei seguenti uffici generali:
- Presidenza: è l'organo di direzione della Corte e determina gli indirizzi generali dell'attività amministrativa e della gestione economico-finanziaria. Presiede il Consiglio di presidenza e il Consiglio di amministrazione.
- Consiglio di presidenza: È l'organo di autogoverno dei magistrati contabili, istituito con l'art. 10 della legge 13-4- 1988, n. 11782.
- Consiglio di amministrazione: è presieduto dal Presidente della Corte o da un presidente di sezione da lui delegato ed
81 D.l. 15-11-1993, n. 453, conv. con modif. nella l. 14-1-1994, n. 19.
82 Legge 13 aprile 1988, n. 117 Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio
delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati. (Pubblicata nella G.U. 15 aprile 1988, n. 88)
102 è composto dal Segretario generale o dal vice segretario
generale, da tre dirigenti generali, tra cui quello preposto al coordinamento del servizio del bilancio, da tre magistrati rispettivamente assegnati a funzioni di controllo-referto, giudicanti e requirenti, e da tre dirigenti. È organo prevalentemente consultivo, incaricato di dare pareri e formulare proposte, sia per quanto attiene alla gestione del bilancio sia per la disciplina del personale amministrativo della Corte;
- Segretario generale: è diretto dal Segretario generale, nominato dal Presidente tra i magistrati della Corte e posto al vertice dell'organizzazione amministrativa della Corte dei conti.
- Servizio di controllo interno: è diretto da un collegio presieduto da un magistrato della Corte e composto da tre membri scelti fra i magistrati contabili, i docenti universitari e i dirigenti generali. Opera in posizione di autonomia e risponde direttamente al Presidente della Corte.
Relativamente alle funzioni espletate, invece, la Costituzione italiana attribuisce alla Corte dei conti funzioni di controllo e funzioni giurisdizionali83.
In merito si devono analizzare gli artt. 100 e 103 della Costituzione, che contemplano entrambe le funzioni
83 È innegabile la sua natura di «organo di rilevanza costituzionale» tanto che
la sua esistenza, la posizione e le attribuzioni, nei limiti previsti dalle norme costituzionali, non possono essere modificate se non da leggi costituzionali83.
Inoltre come affermato dalla Corte Costituzionale83, proprio per la posizione
di piena autonomia della Corte dei conti rispetto ad altri poteri, ad essa va riconosciuta la natura di «potere dello Stato» legittimato come tale a sollevare conflitti di attribuzione, ai sensi dell'art. 134 Cost., contro atti o comportamenti di qualsiasi altro organo (ivi compresi il Governo e il Parlamento), reputati lesivi delle sue attribuzioni costituzionalmente garantite.
103 giurisdizionali e di controllo della Corte dei conti, funzioni
successivamente integrate dalla L. n 259/7584.
In particolare l’art 100 della costituzione definisce: “Il
consiglio di stato è organo di consulenza giuridico-
amministrativa e di tutela della giustizia
nell’amministrazione. La corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”. Secondo l'art.
100 Cost, la Corte dei conti «esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo». Trattasi del particolare tipo di controllo caratterizzato dall'esame dei singoli atti per accertarne la rispondenza alle norme dell'ordinamento e alla legge di bilancio, prima che l'atto sia portato ad esecuzione, verificandone la conformità al sistema giuridico e potendone annullare l’efficacia.
Si esercita mediante l'apposizione del visto sull'atto ritenuto legittimo, al quale segue l’inserimento di una copia dell'atto stesso in appositi registri tenuti dalla Corte. In mancanza del visto (che ne condiziona l'efficacia), l'atto non può produrre effetti85.
84 Legge n. 259/75, Partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla
gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
85 Un tale genere di controllo fino a tempi recenti era esercitato su quasi tutti i
104 Per l'art. 100 Cost, la Corte dei conti, oltre al controllo
preventivo di legittimità sugli atti del Governo, esercita
«anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato». A norma dell'art. 3 della legge n. 20 del 199486 la
86 La riforma dei controlli sfociata nella legge 14-1-1994, n. 20, ha invece
drasticamente ridotto le categorie di atti soggetti al controllo preventivo, individuandole nell'elenco tassativo di cui all'art. 3, integr. dall'art. 8 del d.l. 23-10-1996, n. 543 (conv. con modif. nella l. 20-12-1996, n. 639), e modificato dall'art. 43, 6° co., del d.lg. 31-3-1998, n. 80, ed ha inoltre stabilito termini ben precisi entro cui deve essere svolta l'attività di controllo preventivo di detti atti. Ai sensi delle citate norme il controllo preventivo di legittimità si esercita esclusivamente sui seguenti atti non aventi forza di legge: t) provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei ministri; l) atti del Presidente del Consiglio dei ministri e atti dei Ministri aventi ad oggetto la definizione delle piante organiche, il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali e le direttive generali per l'indirizzo e per lo svolgimento dell'azione amministrativa; p) atti normativi a rilevanza esterna, atti di programmazione comportanti spese ed atti generali attuativi di norme comunitarie; r) provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o assegnazione di fondi ed altre deliberazioni emanate nelle materie di cui alle lett. l) e p); 7) provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare; 4) decreti che approvano contratti delle amministrazioni dello Stato, escluse le aziende autonome: attivi di qualunque importo; di appalto d'opera, se di importo superiore al valore stabilito dalla normativa comunitaria per l'applicazione delle procedure di aggiudicazione dei contratti stessi; altri contratti passivi, se di importo superiore ad un decimo del valore suindicato; I) decreti di variazione del bilancio dello Stato, di accertamento dei residui e di assenso preventivo del Ministero del tesoro all'impegno di spese correnti a carico di esercizi successivi; 5) atti per il cui corso sia stato impartito l'ordine scritto del Ministro; i) atti che il Presidente del Consiglio dei ministri richieda di sottoporre temporaneamente a controllo preventivo o che la Corte dei conti deliberi di assoggettare, per un periodo determinato, a controllo preventivo in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta irregolarità rilevate in sede di controllo successivo; W) decreti di cui all'art. 21, 3° co., della legge 23-8-1988, n. 400 (decreti del Presidente del Consiglio dei ministri con cui sono individuati gli uffici e i dipartimenti del Segretario generale). Sono comunque esclusi dal controllo preventivo gli atti e i provvedimenti emanati nelle materie monetaria, creditizia, mobiliare e valutaria.
105 Corte, anche in corso di esercizio, esamina la gestione del
bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché le gestioni fuori bilancio e i fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all'esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa. Tale controllo si esercita sulla base dei criteri generali e degli indirizzi di coordinamento elaborati da un apposito collegio delle Sezioni riunite, nonché dei programmi adottati dalle sezioni centrali di controllo. Esso valuta comparativamente costi, modalità e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa e confronta la situazione effettivamente realizzata con l’attività amministrativa e la situazione ipotizzata dal legislatore come obiettivo da realizzare, in modo da verificare, ai fini della valutazione del conseguimento dei risultati, se le procedure ed i mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con quelli apprestati in situazioni omogenee, siano stati frutto di scelte ottimali dal punto di vista dei costi economici, della speditezza dell’esecuzione e dell’efficienza organizzativa, nonché dell’efficacia dal punto di vista dei risultati. Lo statuto di indipendenza della Corte è prescritto dal comma 3 dell'art. 100 Cost, unitamente a quello dell'altro organo ausiliare del Governo ivi disciplinato, il Consiglio di Stato87.
87 A. Altieri, La funzione consultiva della Corte dei conti nell’Italia federalista,
106 Invece l’art 103 della Costituzione disciplina: “Il
consiglio di stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e in particolare materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. La corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. I tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate.”. Circa la portata della
disposizione contenuta nell'art. 103, 2° co., Cost., per cui «la
Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica», è da notare anzitutto che la norma nella sua
genericità conferma a livello costituzionale il principio generale, già contenuto nella legislazione anteriore, secondo il quale la gestione del pubblico denaro è assoggettata alla garanzia del rendiconto giudiziale innanzi alla Corte dei conti88 . Non è tuttavia pacifico, né in dottrina né in
giurisprudenza, se la norma stabilisca anche una riserva costituzionalmente garantita di giurisdizione a favore della Corte dei conti in materia di responsabilità amministrativa patrimoniale dei dipendenti ed amministratori delle pubbliche amministrazioni. Varie pronunce della stessa Corte Costituzionale89, affermano il carattere non cogente ed
assoluto, ma solo tendenzialmente generale,
89 C. Cost., 10-7-1981, n. 129, u, 1981, 1, 2631; C. Cost., 30-7-1984, n. 241,
K3, 1984, II, 920; C. Cost., 30-12-1987, n. 641, du, 1988, I, 1, 1456; C. Cost., 29-1-1993, n. 24, GI, 1993, I, 1, 1844.
107 dell'attribuzione della giurisdizione operata dall'art. 103
Cost. ammettendo che rientra nella valutazione politica del legislatore ordinario stabilire quali giudizi di responsabilità a carico di amministratori e pubblici dipendenti si debbano svolgere davanti alla Corte dei conti e quali davanti al giudice ordinario. Inoltre l'art. 103 comma 2 Cost., intesta alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e rimette alla legge di attribuire alla giurisdizione della Corte anche altre materie. Poiché già nel precedente ordinamento la legge aveva tradizionalmente attribuito alla Corte la giurisdizione in materia di pensioni civili, militari e di guerra corrisposte a carico dei pubblici bilanci, tale competenza è rimasta alla Corte anche nel nuovo regime costituzionale.
Un’attenzione particolare deve essere rivolta, come è stato precedentemente accennato, alle Sezioni riunite
centrali, che sono il massimo organo collegiale della Corte
dei conti. In sede giurisdizionale, sono presiedute dal Presidente della Corte o da un presidente di sezione e giudicano con sette magistrati. La più importante funzione svolta dalle Sezioni riunite, in sede di controllo, è senz'altro quella riguardante la «parificazione» del rendiconto generale dello Stato. Il rendiconto è trasmesso annualmente dal Ministero del tesoro e le Sezioni riunite ne verificano i risultati ponendoli a confronto con le previsioni contenute nella legge di approvazione del bilancio90. Inoltre della Corte
dei conti fanno parte anche le Sezioni riunite, quali organi di chiusura del sistema di giurisdizione amministrativo- contabile con competenza a decidere sulle questioni di
90 M. Virginillo, “La Corte dei conti e le sue “quasi” nuove sfide”; 2008; ed.
108 massima e sui conflitti di competenza. In particolare la
competenza è articolata in 4 sezioni, con funzioni: giurisdizionali, controllo, deliberante e consultiva, aventi sede a Roma e 3 sezioni speciali: Sezioni riunite per la Sardegna con sede a Cagliari, sezioni riunite per la Sicilia con sede a Palermo e sezioni riunite per il Trentino Alto Adige con sede a Roma. Oltre alla funzione di parificazione, descritta precedentemente, la Corte dei conti a Sezioni riunite esprime il proprio parere su tutti i provvedimenti legislativi di iniziativa governativa che implicano il conferimento di nuove attribuzioni alla corte, oltre che alla soppressione o modificazioni di quelle esistenti o che comunque riguardano l’ordinamento e le sue funzioni91.
91 I. Musio “Organi consultivi e di controllo dell’organizzazione centrale e
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