La funzione consultiva della Corte dei conti era stata già prevista nel regio decreto n.1214/1934,92 consistendo in linea generale nella formulazione di pareri al Governo e ai Ministri al fine della formazione di atti normativi e provvedimenti amministrativi.
Di particolare rilievo è, però, la riforma della funzione consultiva, attuata dalla legge n. 131/2003 (Legge c.d. “La Loggia”), che con l’art. 7, comma 8 ha conferito alla Corte una specifica forma di funzione consultiva a favore delle Regioni, delle province, dei comuni e delle città metropolitane nelle materie di contabilità pubblica. La norma dispone che “Le Regioni possono richiedere
ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane”.
Quindi la legge di attuazione n. 131/2003, art. 7, commi 7 e 893, ha attribuito alle Sezioni regionali della Corte dei conti,
92 Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214 Approvazione del testo unico delle
leggi sulla Corte dei conti. (Pubblicato nella G.U. 1° agosto 1934, n. 179).
93 La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti è prevista dall’art. 7, comma 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 che, innovando il sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei conti, ha previsto che le Regioni, le Province, le Città metropolitane ed i Comuni possano formulare alle Sezioni regionali della Corte quesiti nella materia della contabilità pubblica. Art. 7.
110 da un lato, compiti di controllo della sana e corretta gestione
finanziaria di Regioni ed enti locali, dall’altro, una funzione consultiva nei confronti degli enti locali, con espresso riferimento alle materie di contabilità di cui all’art. 103 Cost. Dopo aver individuato la normativa di riferimento, di seguito si procederà ad individuare le particolari attività svolte dalla funzione consultiva della Corte dei conti, la sua natura, i motivi e i quesiti più richiesti per i quali gli enti territoriali richiedono i pareri alla Corte dei conti, nonché gli aspetti applicativi e procedimentali previsti dalla disciplina.
In primo luogo la funzione consultiva consiste in una particolare attività ausiliare di sostegno tecnico-giuridico, obiettivo e neutrale, dell’agire amministrativo, che appare,
(Attuazione dell’articolo 118 della Costituzione in materia di esercizio delle funzioni amministrative)
7. La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati. Resta ferma la potestà delle Regioni a statuto speciale, nell’esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità. Per la determinazione dei parametri di gestione relativa al controllo interno, la Corte dei conti si avvale anche degli studi condotti in materia dal Ministero dell’interno. 8. Le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane.
111 in un’ottica costituzionalmente orientata, elemento
essenziale sia per l’attuazione dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa anche in sede locale sia per la realizzazione di un apparato pubblico che, nel suo complesso, opera per il perseguimento dell’interesse della collettività. È bene specificare che si tratta di “funzione consultiva” e non “consulenza
giuridica”94.
A ben vedere la funzione consultiva ha natura facoltativa: gli Enti interessati sono liberi, pertanto, di ricorrervi o meno nell’esercizio delle attività di gestione riferite alle materie della contabilità pubblica; in ragione di tale facoltà, è rimessa alla valutazione dell’autorità competente, l’opportunità o, talvolta, la necessità di acquisire un determinato parere95.
Prima di delineare i motivi e l’oggetto delle richieste di parere da parte degli Enti, è importante evidenziare come in diritto amministrativo ci sia una reale differenza tra parere e atto amministrativo. I pareri infatti, sono una categoria di atti amministrativi che, pur essendo posti da una pubblica
94 Per “materia di contabilità pubblica “deve intendersi tutto ciò che attiene ai
bilanci di previsione, ai rendiconti, ai beni patrimoniali, ai tributi, alle entrate patrimoniali, alla attività contrattuale, alla sistematica dei controlli interni ed esterni, alla contabilità finanziaria, patrimoniale ed economica. In quanto all’ ambito oggettivo della funzione deve evidenziarsi che la funzione consultiva risulta inibita a fronte di quesiti involgenti valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto di eventuali iniziative giudiziarie di competenza della Procura Regionale. Ciò allo scopo di elidere il rischio che le richieste di pareri vengano utilizzate a fini strumentalmente elusivi allo scopo di acquisire pronunce consultive tese ad eliminare o ad attenuare responsabilità amministrative per danno erariale su fatti già commessi.
112 amministrazione, non hanno l’esecutorietà e neanche
l’imperatività. Sono privi di autonomia funzionale perché vengono emessi con finalità preparatoria degli atti successivi da adottare, oppure in vista di un provvedimento finale di un procedimento amministrativo, assumendo, di conseguenza, la veste di atto endo-procedimentale. Inoltre non consistono in una manifestazione di volontà, come lo è invece il provvedimento amministrativo.
I pareri della corte dei conti, per essere ammissibili, devono riguardare: atti generali, atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi o statuti) o secondaria, regolamenti di contabilità, circolari, soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella contabilità, compilazione dei bilanci e dei rendiconti, preventiva valutazione di formulari e scritture contabili che gli enti intendono adottare96. In merito all’ambito di
estensione della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti e merito all’oggetto del parere, sono intervenute sia le Sezioni riunite sia la Sezione delle autonomie con pronunce di orientamento generale, rispettivamente, ai sensi dell’articolo 17, comma 31, d.l. n. 78/200997 e dell’articolo 6, comma 4, d.l. n.
96 La formulazione di pareri su atti di normazione non è una novità avendo il
suo precedente storico nell’ obbligo di cui all’ R.D.L. n° 273/1939 conferito alle Sezioni Riunite della Corte su tutti i provvedimenti legislativi aventi ad oggetto integrazioni o modifiche dell’ordinamento e delle funzioni della Corte dei Conti.
97 Decreto legge, 1 luglio 2009, n. 78 Provvedimenti anticrisi, art 17 comma
31 31. Al fine di garantire la coerenza nell'unitaria attività svolta dalla Corte dei conti per le funzioni che ad essa spettano in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione al federalismo fiscale, il Presidente della Corte medesima può disporre che le sezioni riunite adottino pronunce di orientamento generale sulle questioni risolte in maniera difforme dalle sezioni
113 174/201298. In particolare, con deliberazione 17 novembre
2010, n. 54, le Sezioni riunite hanno affermato che l’art. 7, comma 8, della legge n. 131/200399 “conferisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non già una funzione di consulenza di portata generale, bensì limitata alla materia di contabilità pubblica”, precisando inoltre che
la nozione di contabilità pubblica non si estende sino a ricomprendere la totalità dell’azione amministrativa che presenti riflessi di natura finanziaria, ma deve intendersi limitata al “sistema di principi e di norme che regolano
l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti
regionali di controllo nonche' sui casi che presentano una questione di massima di particolare rilevanza. Tutte le sezioni regionali di controllo si conformano alle pronunce di orientamento generale adottate dalle sezioni riunite.
98 Decreto legge, 10 ottobre 2012, n. 174 Disposizioni urgenti in materia di
finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012 Art. 6 Sviluppo degli strumenti di controllo della gestione finalizzati all'applicazione della revisione della spesa presso gli enti locali e ruolo della Corte dei Conti, comma 4. : In presenza di interpretazioni discordanti delle norme rilevanti per l’attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza, la Sezione delle autonomie emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali di controllo si conformano. Resta salva l'applicazione dell'articolo 17, comma 31, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, nei casi riconosciuti dal Presidente della Corte dei conti di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica ovvero qualora si tratti di applicazione di norme che coinvolgono l’attività delle Sezioni centrali di controllo.
99 Legge 5 giugno 2003, n. 131 "Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 " pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 132 del 10 Giugno 2003, Art 7 comma 8: Le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane.
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pubblici”. Bisogna osservare che relativamente ai quesiti più
ricorrenti, per i quali si richiedono pareri, si possono delineare tra le questioni più recenti quelli che riguardano la materia dei rapporti patrimoniali, gestionali e finanziari tra gli Enti Locali e le società da questi partecipate a vario titolo e, sempre in tema di organismi “strumentali” dell’ente locale, le disposizioni restrittive di finanza pubblica dirette a contenere la spesa relativa al personale in servizio presso tali organismi. In tema di patto di stabilità una cospicua parte dell’attività consultiva ha riguardato le limitazioni relative alle assunzioni di personale, le modalità di computo della relativa spesa, la ripartizione della stessa nel caso di servizi gestiti in convenzione tra più Enti Locali, la neutralità dei finanziamenti comunitari e la possibilità del loro utilizzo da parte dell’ente a prescindere dalla propria posizione rispetto al patto di stabilità. Infine, si ricorda che, per consolidato orientamento, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di carattere generale e non fatti gestionali specifici, non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte dei conti100. Il parere della Corte dei conti va acquisito
anche nel caso di revisione delle disposizioni che interessano l’ordinamento contabile e per la modifica o creazione di modelli di conti, scritture o documenti contabili. Inoltre deve essere sentito il parere della Corte dei conti sulle iniziative legislative aventi ad oggetto il conferimento di nuove attribuzioni alla Corte, la soppressione o modificazione di quelle esistenti o che riguardano l’ordinamento interno dell’Istituto o le sue funzioni.
115 Venendo alla procedura, una volta pervenuta la richiesta alla
Sezione, la stessa deve essere inoltrata anche alle altre sezioni regionali di controllo ed al coordinamento (assolto dalla Sezione Autonomie), allo scopo di adottare la modalità procedimentale maggiormente adeguata alla fattispecie concreta. Peraltro, se il parere verte su questioni di locale interesse con conseguente applicazione della normazione locale o regionale o di agevole soluzione per prassi o giurisprudenza consolidata, l’esercizio della funzione consulenziale da parte della singola Sezione investita dalla richiesta può essere esercitato da subito. Da un punto di vista strettamente procedimentale, la suddetta richiesta di parere deve essere sottoscritta da un organo rappresentativo della collettività amministrata (Presidente, Sindaco, Presidente del Consiglio) ovvero da organi appositamente delegati e trasmessa al Consiglio delle Autonomie locali che si occuperà delle condizioni di ammissibilità oggettive e soggettive previste dall’art 7, comma 8, legge n.131 del 5 giungo 2003. Sotto il profilo procedimentale, inoltre, la pronuncia consultiva va adottata in sede collegiale, sottoscritta dal Relatore e dal Presidente, inviata alla P.A. richiedente ed al presidente di Coordinamento delle sezioni regionali per l’informativa alle altre sezioni regionali.
Inoltre a seguito dell’art. 17 comma 31 del decreto legge n. 78 del 2009101 convertito con modificazioni nella legge 3
agosto 2009 n.102 è previsto, in caso di difformità di orientamenti delle Sezioni regionali di controllo sulla medesima questione, sia nell’esercizio della funzione di
101 Decreto legge, 1 luglio 2009, n. 78 Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga
116 controllo che della funzione consultiva ovvero su questioni
di massima di particolare rilevanza, un ruolo di orientamento generale alle Sezioni Riunite intestando a quest’ultime, su iniziativa del Presidente della Corte, una funzione assimilabile alla cosiddetta nomofilachia di cui all’art 65 del regio decreto 30 gennaio 1941, n.12 (legge sull’ordinamento giudiziario) 102. L’ordinamento ha ritenuto di individuare una sede ove comporre eventuali antinomie di carattere interpretativo al fine di garantire la corretta applicazione della legge rispetto ai singoli casi e la risoluzione delle questioni di massima103.
In conclusione alla luce delle osservazioni qui preposte, si possono evidenziare due limiti relativi alla funzione consultiva: uno materiale ovvero l’attività consultiva verte soltanto su materie di contabilità pubblica, principalmente la materia di bilancio con il sistema di principi e norme che
102 Regio decreto, 30 gennaio 1941, n. 12 Ordinamento giudiziario, art 65:
Attribuzioni della corte suprema di cassazione. La corte suprema di cassazione, quale organo supremo della giustizia, assicura l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge, l'unita', del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni; regola i conflitti di competenza e di attribuzioni, ed adempie gli altri compiti ad essa conferiti dalla legge. La corte suprema di cassazione ha sede in Roma ed ha giurisdizione su tutto il territorio del Regno, dell'Impero e su ogni altro territorio soggetto alla sovranità dello Stato.
103 L’art. 4 della legge n. 161/1953 aveva stabilito: “Ove una sezione
giurisdizionale della Corte dei conti rilevi che il punto di diritto sottoposto al suo esame ha dato luogo a contrasti giurisprudenziali può, con ordinanza emanata su richiesta delle parti o di ufficio, rimettere il giudizio alle sezioni riunite. Prima della discussione il presidente della Corte dei conti, su istanza delle parti o di ufficio, può rimettere alle sezioni riunite i giudizi che rendano necessaria la risoluzione di questioni di massima di particolare importanza. Per i giudizi per i quali è ammesso l’appello alle sezioni riunite ai sensi delle vigenti disposizioni, il deferimento alle sezioni medesime previsto dai commi precedenti è subordinato al consenso delle parti”.
117 regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e
degli Enti Pubblici. La materia di contabilità pubblica però deve essere intesa in senso dinamico e riguarda non solo la gestione del bilancio, ma anche le modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa, fissati nelle leggi finanziarie e collegati direttamente alla sana gestione finanziaria dell’Ente e ai pertinenti equilibri di bilancio; l’altro funzionale, che invece, attiene ai limiti della funzione consultiva sia rispetto alle altre funzioni attribuite alla Corte sia rispetto alle funzioni attribuite dall’ordinamento ad altri enti, ad esempio il parere su fattispecie all’esame della Procura regionale104.
104 F. Frasca, L'attività consultiva della Corte dei Conti; in particolare i pareri,
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