ASSOCIAZIONI DEL TERZO SETTORE.
3.1 SUSSIDIARIETA’ ORIZZONTALE E
BARATTO
AMMINISTRATIVO
A
CONFRONTO.
La sussidiarietà ha due modalità di espressione: orizzontale e verticale.
In senso orizzontale: il cittadino, sia come singolo sia
attraverso i corpi intermedi, deve avere la possibilità di cooperare con le istituzioni nel definire gli interventi che incidano sulle realtà sociali a lui più vicine
In senso verticale: la ripartizione gerarchica delle
competenze deve essere spostata verso gli enti più vicini al cittadino e, quindi, più vicini ai bisogni del territorio;
La sussidiarietà orizzontale ha trovato, inizialmente, riconoscimento nell’art. 2 della l. n. 265/1999, confluito poi nella l. n. 267/2000 e, infine, nell’art. 118, co. 4, Cost, riformato dalla legge Cost. n.3/2001.
"Stato, Regioni, città metropolitane, Province e Comuni favoriscano l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e
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associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale". 141
La sussidiarietà orizzontale concerne i rapporti tra i cittadini e le Amministrazioni pubbliche attribuendo alle prime la facoltà di svolgere una funzione pubblica. La sussidiarietà orizzontale esprime il criterio di ripartizione delle competenze tra enti locali e soggetti privati, individuali e collettivi, operando come limite all’esercizio delle competenze locali da parte dei poteri pubblici: l’esercizio delle attività di interesse generale spetta ai privati o alle formazioni sociali e l’ente locale ha un ruolo sussidiario di coordinamento, controllo e promozione; solo qualora le funzioni assunte e gli obiettivi prefissati possano essere svolti in modo più efficiente ed efficace ha anche il potere di sostituzione142.
L'origine latina del termine sussidiarietà sta ad indicare due significati prossimi, ma distinti: essere pronti ad intervenire e intervenire per sostenere. Tutti e due questi significati convergono nella enunciazione costituzionale del principio che mette al centro i cittadini attivi, considerandoli una risorsa, le cui azioni sono "produttrici di diritto" senza per questo sminuire il valore delle amministrazioni pubbliche che devono sostenerle nell'interesse generale143.
Il principio costituzionale rinforza e ribadisce in modo assoluto e definitivo l'importanza dell'azione volontaria. Esso afferma sostanzialmente che il perseguimento
141 A. Battista, Il Principio Di Sussidiarietà nel Diritto Italiano E Comunitario,
in Rivista giuridica, pag.51 e ss, 2016.
142 E. Barusso, Diritto degli enti locali: comuni, province, comunità montane,
consorzi, in rivista giuridica pag. 91 e ss.
143 www.treccani.it/enciclopedia/principio-di-sussidiarieta-diritto-
179 dell'interesse generale non è di esclusiva competenza delle
istituzioni pubbliche, ma riguarda anche l'azione dei cittadini, singoli e associati. E' evidente che la sussidiarietà è anche «una nuova forma di esercizio della sovranità popolare che completa le forme tradizionali della partecipazione politica e della partecipazione amministrativa»144.
La sussidiarietà verticale si esplica nell’ambito di distribuzione di competenze amministrative tra diversi livelli di governo territoriali (livello sovranazionale: Unione Europea-Stati membri; livello nazionale: Stato nazionale- regioni; livello subnazionale: Stato-regioni-autonomie locali) ed esprime la modalità d’intervento, sussidiario, degli enti territoriali superiori rispetto a quelli minori, ossia gli organismi superiori intervengono solo se l’esercizio delle funzioni da parte dell’organismo inferiore sia inadeguato per il raggiungimento degli obiettivi. L’art. 118, co 1., Cost., disciplina la sussidiarietà verticale, stabilendo che le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei
144 Le origini della sussidiarietà si rinvengono nella dottrina ecclesiastica che
sosteneva l’importanza del ruolo dei privati e delle comunità minori all’interno della società, ai fini del mantenimento del giusto ordine. Nell’ordinamento italiano la sussidiarietà è stata inizialmente recepita dalla l. n. 59/1997 (cosiddetta legge Bassanini) e dalla l. n. 265/1999 (confluita nella l. 267/2000, testo unico di ordinamento sugli enti locali, t.u.e.l.), per poi divenire principio costituzionale in seguito alla riforma del titolo V, parte II, Cost. attraverso la l. cost. n. 3/2001. Un ruolo fondamentale nell’articolazione concreta del principio di sussidiarietà è stato svolto dalla giurisprudenza costituzionale, che ha ritenuto ammissibili deroghe alla rigida ripartizione delle competenze tra Stato e regioni, in virtù del cosiddetto criterio della dimensione degli interessi (sent. 303/2003, 172/2004; 31, 242, 285 e 383 del 2005 ecc.).
180 principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (l.
cost. n. 12/2004). La norma indica il comune quale ente «a competenza amministrativa generale», poiché organismo territoriale più vicino ai cittadini e in grado di rappresentare meglio le necessità della collettività.
La sussidiarietà, in tal modo, tende a limitare l’azione dell’organizzazione di governo di livello superiore nei confronti dell’organizzazione di livello inferiore, stabilendo che la prima interviene qualora le attività non possano essere adeguatamente ed efficacemente esercitate dal livello inferiore145.
La crescente richiesta di partecipazione dei cittadini alle decisioni e alle azioni che riguardano la cura di interessi aventi rilevanza sociale, presenti nella nostra realtà come in quella di molti altri paesi europei, ha dunque oggi la sua legittimazione nella nostra legge fondamentale. Quest'ultima prevede, dopo la riforma del Titolo V146, anche il dovere da
145 Con la sentenza 303/2003 la Corte costituzionale ha specificato le modalità
di trasferimento delle funzioni amministrative dal livello inferiore al livello superiore, dovuto a «esigenze di carattere unitario», affermando che esso deve essere disposto con legge statale e che, assieme alla funzione amministrativa, deve essere altresì trasferita la funzione legislativa correlata; lo Stato avocando a sé, per sussidiarietà, funzioni amministrative che non possono essere adeguatamente ed efficacemente esercitate ad altri livelli di governo, può e deve, in osservanza del principio di legalità, disciplinare tali funzioni con legge statale. Questa deroga è tuttavia legittima solo se «proporzionata», «ragionevole» e «concordata» con la regione interessata.
146 La principale modifica della riforma riguarda la nuova divisione tra
competenze regionali e competenze dello stato centrale. In precedenza le varie materie legislative erano divise in tre grandi “branche”: una di competenza dello stato, una seconda di “competenze concorrenti”, cioè miste stato regioni e una terza, formata da tutte quelle non nominate esplicitamente che erano di competenza delle regioni. La seconda “branca”, cioè le “materie concorrenti” sono considerate una delle principali cause dell’incertezza causata dalla
181 parte delle amministrazioni pubbliche di favorire tale
partecipazione nella consapevolezza delle conseguenze positive che ne possono derivare per le persone e per la collettività in termini di benessere spirituale e materiale. In effetti l'applicazione di questo principio ha un elevato potenziale di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche in quanto la partecipazione attiva dei cittadini alla vita collettiva può concorrere a migliorare la capacità delle istituzioni di dare risposte più efficaci ai bisogni delle persone e alla soddisfazione dei diritti sociali che la Costituzione ci riconosce e garantisce147.
I cittadini attivi, applicando il principio di sussidiarietà (art. 118 ultimo comma della Costituzione), si prendono cura dei beni comuni. Entrambi, volontari e cittadini attivi, sono "disinteressati", in quanto entrambi esercitano una nuova forma di libertà, solidale e responsabile, che ha come obiettivo la realizzazione non di interessi privati, per quanto assolutamente rispettabili e legittimi, bensì dell'interesse generale.
Quando la Costituzione afferma che i poteri pubblici
"favoriscono le autonome iniziative dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà", essa legittima da
un lato i volontari tradizionali, che da sempre svolgono attività che si possono definire di interesse generale, e dall'altro quei soggetti che si definiscono cittadini attivi,
riforma del 2001. Per correggere questa situazione, la riforma Renzi elimina le materie “concorrenti”, allunga la lista delle competenze statali esclusive, elenca esplicitamente una serie di competenze regionali e lascia a loro anche quelle non esplicitamente nominate.
147 www.cittadinanzattiva.it/aree-di-interesse/.../201-sussidiarieta-e-articolo-
182 persone responsabili e solidali che si prendono cura dei beni
comuni.
I cittadini attivi, in quanto non proprietari bensì custodi dei beni comuni, esercitano nei confronti di tali beni un diritto di cura fondato non sul proprio interesse, come nel caso del diritto di proprietà, bensì sull'interesse generale. Ciò che giustifica il loro impegno è infatti solo in parte un loro interesse diretto e immediato alla produzione, cura e sviluppo dei beni comuni.
Il baratto amministrativo così come disciplinato all’articolo 24 del d.l 133/2014 non è esclusivamente finalizzato al recupero di tasse e multe non pagate dal cittadino, ma si pone proprio nell’ottica della cittadinanza attiva e dello sviluppo e promozione del rapporto tra istituzioni e società civile148. Il termine sta ad identificare, evidentemente, uno “scambio”, in cui gli enti locali si rendono disponibili a concedere qualcosa ai cittadini a fronte di un impegno assunto per la collettività che gli amministratori rappresentano. L’aggettivo “amministrativo”, che qualifica il baratto, sta proprio a significare che sul lato degli enti locali la concessione concerne adempimenti di natura tipicamente amministrativa che possono variare dal riconoscimento di agevolazioni per oneri procedurali alla messa a disposizione di professionalità tecniche per la realizzazione di attività a carico dei cittadini aventi un impatto positivo per la comunità, dalla semplificazione di adempimenti procedurali alle gratificazioni onorifiche e altro ancora. Nel baratto amministrativo si registra pertanto una relazione semplice,
148 G. Scotti,L’art. 24 dello “Sblocca Italia” e il c.d. “Baratto amministrativo”.
Un’opportunità per valorizzare i beni comuni in attuazione della sussidiarietà, in diritto.it, 2016.
183 organizzata sotto forma di una sorta di patto: se i cittadini si
impegnano a realizzare qualcosa di utile per la comunità, l’ente locale si rende disponibile a sostenerlo secondo varie forme. Il baratto amministrativo si configura quale strumento di sostegno sociale, rivolto a quei cittadini che si trovano in oggettive difficoltà nell’adempimento dei propri doveri di contribuenti. Questa peculiare declinazione del baratto amministrativo offre al cittadino una duplice possibilità di scelta: pagare il proprio debito fiscale nei modi e nelle forme ordinarie previste dalla legge oppure scambiarlo con attività positive da esercitare nei confronti della comunità, che consentono l’applicazione di uno sconto o, addirittura, l’annullamento del debito fiscale. La sussidiarietà implica partecipazione, ossia un “fare” e non solo un “dire”; una partecipazione non solo alla discussione ed alla decisione dei problemi, ma anche autonomamente e direttamente alla soluzione degli stessi. Riconoscere che i cittadini possano essere, oltre che amministrati, anche soggetti attivi nella cura dei beni comuni, dunque alleati delle amministrazioni, significa introdurre nella gestione di tali beni risorse oggi del tutto trascurate, quali il tempo, le esperienze, le competenze, le idee, le relazioni sociali, etc. dei cittadini attivi, con vantaggio per le amministrazioni ma soprattutto per l’intera comunità. Dalla disamina effettuata sull’art. 24 del decreto “Sblocca Italia” emerge, quindi, una visione importante del principio di sussidiarietà orizzontale combinato con la tutela del territorio e la valorizzazione degli spazi urbani149.
149 D. Servetti, Sussidiarietà orizzontale promossa: la partecipazione delle
comunità locali alla cura di spazi pubblici (art. 24 d.l. n. 133/2014 - c.d. Sblocca Italia), in Newsletter n. 6 – 1/2015
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