DETTATO DELLA LEGGE N.164/2014 ART. 24.
La gestione di aree, in realtà, non è una novità dell'attuale Codice dei contratti pubblici, in quanto era già stata disciplinata all'art. 4 della Legge n. 10/2013 sullo sviluppo degli spazi verdi61. Pertanto nella trattazione che segue
approfondiremo in particolare il partenariato di gestione e faremo un confronto tra la legge n.10/2013 e l’articolo 24 del Decreto sblocca Italia,
Il partenariato di gestione ha ad oggetto “le attività di
manutenzione relative al verde pubblico urbano, agli immobili di origine rurale riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere ceduti al comune nell’ambito delle convenzioni e delle norme previste negli strumenti urbanistici attuativi, comunque denominati, con esclusione degli immobili ad uso scolastico e sportivo”.
Pertanto il partenariato di gestione così definito, prende a riferimento la cura, il mantenimento e la valorizzazione di quelli che vengono definiti interessi sensibili, ovvero ambientali, paesaggistico-territoriali, del patrimonio storico–artistico, della salute e della pubblica incolumità. In questo campo è stato dato ampio spazio ai privati, anche a fronte della limitatezza di risorse pubbliche.62
61 Legge 10/2013 del 14 gennaio 2013 “Norme per lo sviluppo degli spazi verdi
urbani”,
62 M. Roversi Monaco, “Il comune, amministratore del patrimonio edilizio
84 Le amministrazioni comunali, infatti, possono dare la
disponibilità del bene di loro proprietà inutilizzato a privati, che si impegnano a modificarlo attuando interventi tali da renderlo fruibile al pubblico, a gestirlo per un certo tempo, per poi restituirlo così come modificato. Ciò, o attraverso lo strumento della concessione dell'uso del bene inutilizzato, che impegna il concessionario al pagamento di un canone concessorio, o attraverso un contratto di locazione oppure ancora attraverso un contratto di comodato d'uso, accompagnati da convenzione. Non solo i privati vengono coinvolti su iniziativa dall'amministrazione, ma spesso accade il contrario, anche perché chi avverte l'esigenza di interventi di questo tipo è la comunità che vive a contatto con i beni in disuso o in stato di degrado: questo è dunque un caso esemplare di applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale.63
63 Il Comune ha un ruolo centrale nell'amministrazione del patrimonio edilizio
inutilizzato, anche di fronte alle competenze di altri enti locali e ai condizionamenti dettati dal legislatore statale e da quello regionale. È, infatti, il Comune che può consentire il riuso, attraverso il regolamento edilizio, la pianificazione urbanistica (di cui gli aspetti rilevanti saranno approfonditi nei prossimi due paragrafi) e il rilascio di titoli edilizi. Di particolare importanza è il rilascio del permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici ai sensi dell'articolo 14 del d.P.R. n. 380/2001, testo unico in materia edilizia (t.u.ed.), applicabile per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, ove la deroga può riguardare non solo i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati, ma, a determinate condizioni, anche la destinazione d'uso, nel caso di interventi di ristrutturazione edilizia. Inoltre, il Comune può agevolare la realizzazione di progetti di ristrutturazione, recupero e riuso di immobili dismessi o in via di dismissione attraverso la riduzione del contributo di costruzione (art. 17, co. 4 bis del t.u.ed.) e può agevolare interventi di recupero e riuso di aree e beni immobili inutilizzati che partano dalla comunità locale ed abbiano finalità di interesse generale, con la riduzione o l'esenzione dei tributi dovuti per le attività poste in essere, limitatamente a un certo periodo (d.-l. n. 133/2014, art. 24).
85 La legge statale n.10/2013 del 14 gennaio 2013 “Norme per
lo sviluppo degli spazi verdi urbani”, apporta delle
modifiche alla legge n. 113 del 29 gennaio 1992 e va in questa direzione64.
L’articolo 4 della legge 10/2013 è rubricato “Misure per la
salvaguardia e la gestione delle dotazioni territoriali di standard previste nell’ambito degli strumenti urbanistici attuativi dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n 1444.” 65
La novità inserita all’art 4 è quella del Comitato per lo sviluppo del verde pubblico.
Tale comitato opera trasversalmente:
- Rappresenta lo strumento di monitoraggio in relazione alle disposizioni della legge 113 del 92, che verrà presentato attraverso una relazione annuale;
64 Legge 29 gennaio 1992, n. 113, “Obbligo per il comune di residenza di porre
a dimora un albero per ogni neonato, a seguito della registrazione anagrafica”.
65 Legge n 10/2013 art 4 comma 4. Le aree riservate al verde pubblico urbano
e gli immobili di origine rurale, riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere, con esclusione degli immobili ad uso scolastico e sportivo, ceduti al comune nell'ambito delle convenzioni e delle norme previste negli strumenti urbanistici attuativi, comunque denominati, possono essere concessi in gestione, per quanto concerne la manutenzione, con diritto di prelazione ai cittadini residenti nei comprensori oggetto delle suddette convenzioni e su cui insistono i suddetti beni o aree, mediante procedura di evidenza pubblica, in forma ristretta, senza pubblicazione del bando di gara. 5. Ai fini della partecipazione alle procedure di evidenza pubblica di cui al comma 4, i cittadini residenti costituiscono un consorzio del comprensorio che raggiunga almeno il 66 per cento della proprietà della lottizzazione. 6. Le regioni e i comuni possono prevedere incentivi alla gestione diretta delle aree e degli immobili di cui al comma 4 da parte dei cittadini costituiti in consorzi anche mediante riduzione dei tributi propri.
86 - Promuove un piano nazionale che sia da vademecum
alla progettazione delle aree verdi permanenti nelle zone a maggior densità urbana;
- Verifica che gli enti locali abbiano effettivamente provveduto alla tutela dei cittadini attraverso una manutenzione ordinaria del verde pubblico.
L’articolo estende le attività del comitato non solo al monitoraggio annuale sui piani regolatori nelle loro varie articolazioni per il rispetto dei vincoli di verde urbano o per l’adozione di varianti per il verde, ma prevede anche l’utilizzo del 50% minimo delle maggiori entrate derivanti da permessi e sanzioni per la realizzazione di opere pubbliche di recupero urbanistico e manutenzione del patrimonio comunale.
Inoltre l’articolo 4 al comma 4 riconosce la possibilità di: - concedere in gestione le aree riservate al verde pubblico urbano e gli immobili di origine rurale, riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere per quanto concerne la manutenzione, con diritto di prelazione ai cittadini residenti nei comprensori oggetto delle suddette convenzioni mediante procedura di evidenza pubblica, in forma ristretta, senza pubblicazione del bando di gara;
-concedere incentivi alla gestione diretta delle aree e degli immobili da parte dei cittadini costituiti in consorzi anche mediante riduzione dei tributi propri.
La norma contenuta nell'art. 24, comma 1 del DL n. 133/201466, convertito con modificazioni dalla L. n.
66 Articolo 24 d.l. 133/2014: I comuni possono definire con apposita delibera i
criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione al territorio da riqualificare. Gli interventi possono riguardare la pulizia, la manutenzione,
87 164/2014, presenta delle differenze rilevanti con l'art. 4,
commi 4 ss., della L. n. 10/2013. Nel dettaglio, quelle di seguito individuate appaiono essere le maggiori particolarità:
1) l'art. 24 ammette che la realizzazione di interventi possa aver luogo anche su progetti presentati da cittadini singoli, anziché solo associati come lo prevede l’art 4 comma 4;
2) gli interventi di cui all'art. 24 possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano, e non solamente la manutenzione aree riservate al verde pubblico urbano e gli immobili di origine rurale, riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere;
3) ai sensi dell'art. 24 le riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere,(deliberabile dai comuni, per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere), sono
l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano. In relazione alla tipologia dei predetti interventi, i comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere. L'esenzione e' concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere. Tali riduzioni sono concesse prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute.
88 concedibili prioritariamente a comunità di cittadini costituite
in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute, mentre l'art. 4, ultimo comma, prevede che l'attribuzione di incentivi alla gestione diretta delle aree e degli immobili, mediante riduzione dei tributi propri, può avvenire solo a vantaggio di cittadini costituiti in consorzi.
Complessivamente, sembra di poter dire che le previsioni di cui all'art. 24 tendono, per la loro ampiezza, a riassorbire in sé (almeno buona parte di) quelle di cui all'art. 4, commi 4 ss. Quanto alla possibilità per i comuni di “deliberare in
relazione alla tipologia dei predetti interventi, riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere, concedendole, più specificamente, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere, e prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute”, la sensazione è che la norma
non autorizzi indiscriminatamente gli enti locali a disporre la riduzione o l'esonero, ma esiga piuttosto un preciso rapporto di connessione fra attività posta in essere e tributo interessato67.
In conclusione, occorre qui ricordare, che fra le diverse manifestazioni del partenariato di gestione, possiamo ricomprendere il «contratto di area» ed i «patti territoriali». Istituti, questi, che sembrano prestarsi ad un confronto produttivo orientato alla definizione più chiara del nuovo del partenariato di gestione e del baratto sancito all’articolo 24 del d.l n.133/2014.
67 Camera dei deputati, Deliberazione n. 5/2015 Roma, 9 febbraio 2015
“Concessione di Aree Verde: Confronto tra il dettato dell'art. 4 della L 10/2013 e il dettato dell'art. 24 comma 1della Legge 164/2014”
89 Il contratto di area è definito come «lo strumento
operativo, concordato tra amministrazioni, anche locali, rappresentanze dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché eventuali altri soggetti interessati, per la realizzazione di azioni finalizzate ad accelerare lo sviluppo e la creazione di nuova occupazione in territori circoscritti».
La giurisprudenza qualifica lo stesso come strumento di «programmazione negoziata», collocato «a pieno titolo
nell'ambito della c.d. azione amministrativa per accordi, e che pertanto ricade sotto la disciplina generale dell'art. 11 delle l. n. 241/90».68
Altra giurisprudenza aggiunge poi, incrementando i tratti di affinità col baratto amministrativo, che il contratto d'area costituisce «uno specifico strumento di contrattazione con la
68 Articolo 11 legge 241/1990: 1. In accoglimento di osservazioni e proposte
presentate a norma dell’articolo 10, l’amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero, nei casi previsti dalla legge, in sostituzione di questo. 1- bis. Al fine di favorire la conclusione degli accordi di cui al comma 1, il responsabile del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita, separatamente o contestualmente, il destinatario del provvedimento ed eventuali controinteressati. 2. Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili. 3. Gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi. 4. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente dall’accordo, salvo l’obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato. 5. Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al presente articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
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finalità specifica di recuperare, bonificare e riconvertire la produzione di vaste aree industriali dismesse».
Come i contratti d'area, anche i «patti territoriali» sono promossi e redatti a cura di una o più amministrazioni locali e finalizzati allo «sviluppo integrato di aree territoriali». Essi costituiscono più direttamente «espressione del
principio di partenariato sociale, più precisamente del partenariato di gestione, rappresentando lo strumento per l'individuazione di un complesso coordinato di interventi di tipo produttivo e promozionale, nonché di quelli infrastrutturali ad essi funzionali, ai quali concorra il finanziamento pubblico».69
È da questa pur sintetica specificazione in ordine alle finalità dei contratti di area e dei patti territoriali, entrambi partenariati di gestione ma, nello specifico, riconducibili al genus del partenariato sociale, che si possono comprendere le affinità con il baratto amministrativo. In tutti e tre i casi, infatti, emergono tratti comuni e caratterizzanti costituiti dalla presenza di un accordo fra soggetti pubblici e privati finalizzato ad interventi di tipo promozionale o di recupero di aree non adeguatamente utilizzate e/o degradate.70
69 Così, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 22 gennaio 2001 n. 344. 70 Tribunale Salerno, Sez. II, 5 luglio 2010 n. 1596.
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