L’Istituto per la Finanza e l’Economia Locale (IFEL) vista la frequenza con la quale negli ultimi tempi gli Enti locali stanno procedendo all’applicazione del baratto amministrativo e attesi i numerosi quesiti prodotti dagli Enti locali in merito all’applicazione delle disposizioni relative al c.d. baratto amministrativo ha ritenuto utile e necessario fornire alcuni chiarimenti per una corretta interpretazione dell’art 24 d.l. 133/2014.
La prima nota di approfondimento risale al 16 ottobre 2015 e definisce alcune cautele nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 24 d.l. 133/214. Ci si riferisce in particolare agli aspetti inerenti:
- L’individuazione dei potenziali beneficiari delle agevolazioni;
- Le attività oggetto del baratto;
- I tributi rispetto ai quali può essere deliberata la riduzione o l’esenzione.
Con tale nota si restringe l’applicabilità della norma alle associazioni, solamente per le proprie posizioni fiscali e ritiene che non possano essere concesse, al contribuente, esenzioni per debiti tributari pregressi. I soggetti potenzialmente beneficiari delle agevolazioni tributarie debbano necessariamente coincidere con i soggetti “abilitati” a presentare progetti di riqualificazione. In questo senso, i beneficiari potranno essere individuati tra cittadini singoli o associati, con la precisazione che, ai fini della
95 concessione dell’agevolazione da parte dei Comuni, la
norma privilegia prioritariamente le “comunità di cittadini
costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute”. In proposito, si ritiene che nel caso delle
citate associazioni di cittadini, la riduzione o l’esenzione potrà essere accordata in via del tutto prioritaria con riferimento ad obbligazioni tributarie di cui è soggetto passivo l’associazione stessa. In altri termini, l’attività cui collegare le agevolazioni non può essere individuata liberamente dal Comune, ma deve essere riconducibile alle tipologie di attività elencate dalla norma nel rispetto del principio della riserva di legge ex art. 23 della Costituzione73. L’individuazione delle attività specifiche
deriva dalla prescrizione secondo cui “l’esenzione è
concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell’esercizio sussidiario”. Tale ultima locuzione può essere
intesa nel senso che il Comune può deliberare le agevolazioni in commento solamente in riferimento ad attività rispetto alle quali si astenga dall’intervenire. In definitiva, il concetto di “inerenza” del tributo per cui si prevede l’agevolazione all’attività svolta dai cittadini (singoli o associati), dovrà essere valutato attentamente in sede di predisposizione della delibera di agevolazione ed ispirato a criteri di ragionevolezza e corrispondenza tra beneficio reso ed agevolazione concessa.
La seconda nota, pubblicata dall’IFEL il 22 ottobre 2015, per certi versi ribadisce quanto già definito nella precedente nota del 16 ottobre, per altri introduce delle
73 Articolo 23 Costituzione: Nessuna prestazione personale o patrimoniale può
96 novità. A differenza della nota precedente, per esempio,
l’IFEL afferma che l'agevolazione può riguardare anche debiti pregressi (e debiti di natura non tributaria)74.
Confermata anche nella seconda versione della nota IFEL l'assenza di particolari limitazioni ai tributi per i quali possono essere previste agevolazioni, purché adeguatamente giustificate e legate ai presupposti impositivi propri di ciascun tributo. Per la quantificazione dell'agevolazione la nota IFEL rettificata non si discosta dalla precedente nota del 16 ottobre 2015. Inoltre IFEL ora apre alla possibilità di ipotizzare agevolazioni anche relative ad entrate patrimoniali, precisando al riguardo che - sebbene l'ambito di applicazione dell'art. 24 si riferisca esplicitamente al campo dei tributi comunali - "istituti analoghi possono
comunque essere attivati con riferimento alle entrate patrimoniali (non tributarie), in relazione alle quali l'Ente Locale può ancor più flessibilmente disporre modalità alternative di adempimento anche sotto il profilo dei pagamenti".75
L’Ifel, come si evidenziava in premessa, è intervenuta sulla questione con una prima comunicazione del 16 ottobre esprimendosi – condivisibilmente – in modo negativo e, quindi, con una successiva comunicazione del 22 ottobre in cui viene modificata la pregressa posizione. Le prime esperienze pratiche sembrano aver tradito lo spirito della disposizione diventando strumenti quasi di tipo, più che sociale, umanitario di intervento a favore di soggetti non in
74 S. Zammarchi, “La delicata questione del baratto amministrativo”, in
Azienditalia, 9/5/2016
75 Samantha Zebri, “Il baratto amministrativo secondo la corte dei conti e
97 grado, tra l’altro, di adempiere a debiti tributari pregressi.
Secondo quanto è dato conoscere, circostanza che ha sollecitato anche l’intervento dell’Ifel, la misura è diventata un autentico baratto in cui, in luogo di piccole prestazioni lavorative, si viene esentati da debiti tributari pregressi. Ammesso che ciò sia legittimamente fattibile, è chiaro che simili esperimenti possono realizzarsi in piccolissime realtà. In comuni di maggiori dimensioni, quanto meno, deve essere predisposto anche un bando vero e proprio, inoltre, andrebbe quantificato il valore della prestazione (evitando ogni assimilazione con un contratto vero e proprio al soggetto che presta “l’attività lavorativa”).
98 Nella tabella 2 si riportano a confronto le considerazioni
espresse dall’associazione Ifel nei due comunicati per meglio evidenziare l’evoluzione di pensiero:
Nota di approfondimento sull’istituto del baratto amministrativo del 16 ottobre 2015 Nota di approfondimento sull’istituto del baratto amministrativo del 22 ottobre 2015
“Da ultimo, occorre precisare che non appare coerente con la ratio della norma la possibilità di prevedere riduzioni o esenzioni anche con
riferimento ad eventuali debiti tributari del contribuente. Un intervento in tal senso appare ancor meno opportuno se si considera il principio di indisponibilità e di irrinunciabilità al credito tributario cui soggiacciono tutte le entrate tributarie comunali. Una valutazione differente potrebbe essere avanzata con riferimento alle entrate patrimoniali (non tributarie) in relazione alle quali esiste un rapporto più diretto con i contribuenti astrattamente idoneo a configurare maggiorimargini di disponibilità da parte dell’ente locale. “
“Da ultimo, con riferimento alla possibilità di prevedere riduzioni od esenzioni relative a debiti pregressi del
contribuente, appare ammissibile estendere il riferimento al “periodo limitato e definito” delle agevolazioni, al fine di comprendere la
compensazione di debiti tributari pregressi attraverso gli interventi previsti dalla norma, con particolare riguardo a situazioni di disagio economico-sociale. Tale estensione terrà comunque fermi i criteri di
determinatezza e
controllabilità dei benefici concessi a fronte
dell’intervento attivato.”
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