N.313).
La Corte dei Conti del Veneto elabora un’altra pronuncia dei magistrati contabili in ordine all’istituto del baratto amministrativo introdotto, come è noto, dall’art. 24 del D.L. n. 133/2014, e di recente nuovamente disciplinato – senza alcuna abrogazione delle disposizioni vigenti – dal Codice dei Contratti pubblici D.lgs. n.50/2016. Della necessità di un coordinamento tra le norme che contemplano detto istituto si è, dunque, occupata la Corte dei Conti Veneto che, con la Deliberazione n.313 del 21 giugno 2016, ha svolto un preliminare inquadramento giuridico delle disposizioni normative riguardanti le fattispecie di baratto amministrativo al fine di rispondere ai quesiti formulati da un sindaco in merito all’interpretazione dell’articolo 24 del d.l. 133/2014 rubricato “Misure di agevolazione della
partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione dei territori”. Ebbene, la Corte dei Conti
Veneto previa ricostruzione dell’istituto del c.d. baratto amministrativo, così come introdotto dal citato articolo 24 e poi disciplinato dall’articolo 190 del nuovo Codice dei Contratti (d.lgs. 50/2016), ha rilevato la difficile coesistenza tra le norme ivi menzionate in ragione della mancata abrogazione, da parte del legislatore dell’art. 24 del D.L. 133/2014.
Un problema di coordinamento che, tuttavia, ad avviso della Corte dei Conti può essere superato grazie ad un’attenta lettura delle norme di che trattasi le quali sembrano
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accomunate dalla prospettiva di esaltazione del principio di sussidiarietà orizzontale, che viene anzi assunto espressamente già nella rubrica dell’art. 189, e che si traduce – in concreto – nel consentire alle Amministrazioni interessate la possibilità di adottare forme procedimentali estremamente semplificate.
In particolare il Sindaco del Comune di Lonigo (VI), formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7, comma 8, della Legge 131/2003, in materia di contabilità pubblica, inerente l’applicabilità dell'art. 24. La richiesta di parere, corredato di una serie di considerazioni dottrinali, si incentra in particolare sulle seguenti questioni poste in forma di quesito a questa Sezione:
- Nel caso di applicazione dei soli primo e secondo periodo del citato articolo 24 del d.l. 133/2014, ossia non contemplando l'adozione di agevolazioni tributarie, se gli interventi realizzati da cittadini, singoli o associati, possano essere inquadrati nell'ambito dell'attività di volontariato e, di conseguenza, alla luce della deliberazione della Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 191/2015/PAR, se possano legittimamente essere assunte a carico del bilancio del Comune le spese per le coperture assicurative dei volontari;
- Nel caso in cui gli interventi siano invece collegati a riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività svolta, quale sia il corretto e legittimo inquadramento giuridico, fiscale e assicurativo delle prestazioni rese in compensazione. In particolare, se gli interventi resi dai
cittadini, singoli o associati, qualora inquadrati come prestazioni occasionali di servizio o di lavoro, siano da ricomprendere nell'ambito delle spese del personale;
148 - Se l'istituto del "baratto amministrativo" sia applicabile
anche nel caso in cui debitore di tributi comunali sia
un'impresa.
La Sezione Regionale di controllo della Corte dei conti del Veneto, investita di un parere relativo alla natura delle prestazioni che possono essere rese sulla base dell’art. 24 del D.L. n. 133/2014 e sui riflessi conseguenti sul bilancio del Comune (deliberazione n. 313/2016 depositata il 21 giugno 2016), ha avuto occasione di estendere l’esame anche alle norme successive, introdotte dal Codice degli appalti, ritenendo che “i contenuti di tali recenti disposizioni
delineano fattispecie in grado di intersecarsi con l’applicazione della normativa” dell’art. 24 citato, oltre a delineare non marginali problemi di coordinamento con la stessa”. Viene condotta puntuale disamina degli artt. 189 e
190 del D.lgs. n. 50/2016, sottolineando la prospettiva comune della “esaltazione del principio di sussidiarietà”, peraltro espressamente richiamato dall’art. 189.
Vengono altresì riportate a memoria altre disposizioni del passato, volte a favorire attività di tutela del territorio e di manutenzione dello stesso da parte di categorie di cittadini (gli imprenditori agricoli, a norma dell’art. 15 del D.lgs. n. 228/2001128 e le cooperative e consorzi che operano nel
128 Decreto Legislativo 18 maggio 2001, n. 228: Orientamento e
modernizzazione del settore agricolo, a norma dell'articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57, art 15: Convenzioni con le pubbliche amministrazioni 1. Al fine di favorire lo svolgimento di attivita' funzionali alla sistemazione ed alla manutenzione del territorio, alla salvaguardia del paesaggio agrario e forestale, alla cura ed al mantenimento dell'assetto idrogeologico e di promuovere prestazioni a favore della tutela delle vocazioni produttive del territorio, le pubbliche amministrazioni (( , ivi compresi i consorzi di bonifica, )) possono stipulare convenzioni con gli imprenditori agricoli. 2. Le convenzioni di cui al comma 1 definiscono le prestazioni delle pubbliche amministrazioni che
149 settore della silvicoltura aventi sede nei Comuni montani, a
norma dell’art. 2 comma 134 della Legge 24 dicembre 2007, n. 244129, ai quali possono essere affidati in modo diretto
servizi ambientali e diverse attività di manutenzione e interventi sul territorio).
La Corte esclude poi che la sussidiarietà orizzontale cui è ispirata la norma recata dall’art. 24 del D.L. n. 133/2014,
possono consistere, nel rispetto degli Orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato all'agricoltura anche in finanziamenti, concessioni amministrative, riduzioni tariffarie o realizzazione di opere pubbliche. Per le predette finalita' le pubbliche amministrazioni, in deroga alle norme vigenti, possono stipulare contratti d'appalto con gli imprenditori agricoli di importo annuale non superiore a 50.000 euro nel caso di imprenditori singoli, e a 300.000 euro nel caso di imprenditori in forma associata.
129 Legge 24 dicembre 2007, n. 244: Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato134. Le cooperative e i loro consorzi di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227, che abbiano sede ed esercitino prevalentemente le loro attività nei comuni montani e che, conformemente alle disposizioni del proprio statuto, esercitino attività di sistemazione e manutenzione agraria, forestale e, in genere, del territorio e degli ambienti rurali, possono ricevere in affidamento diretto, a condizione che l'importo dei lavori o servizi non sia superiore a 190.000 euro per anno, dagli enti locali e dagli altri enti di diritto pubblico, in deroga alle vigenti disposizioni
di legge e anche tramite apposite convenzioni: a) lavori attinenti alla valorizzazione e alla gestione e manutenzione dell'ambiente e del paesaggio, quali la forestazione, la selvicoltura, il riassetto idrogeologico, le opere di difesa e di consolidamento del suolo, la sistemazione idraulica, le opere e i servizi di bonifica e a verde; b) servizi tecnici attinenti alla realizzazione delle opere di cui alla lettera a). Possono inoltre essere affidati alle cooperative di produzione agricolo-forestale i servizi tecnici, la realizzazione e la gestione di impianti di produzione di calore alimentati da fonti rinnovabili di origine agricolo-forestale.
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oggetto del parere richiesto, possa essere riconducibile alle imprese; a contrario, se così fosse, potrebbe configurarsi una
fattispecie di indebito aiuto alle imprese, in violazione dei
principi di concorrenzialità stabiliti dalle direttive europee.
Nell’approccio all’esame dell’art. 24 e delle recenti disposizioni del Codice degli appalti (i citati artt. 189 e art. 190) sono richiamati e sottolineati i principi costituzionali di riserva di legge (art. 23 Cost.) da cui discende l’indisponibilità del credito tributario, di capacità contributiva (art. 53 Cost.) e di imparzialità della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.) che precludono l’ammissibilità di modalità di adempimento delle obbligazioni tributarie diverse da quelle previste dalla legge. La contestuale necessità di salvaguardare gli equilibri di bilancio dell’Ente pubblico esclude poi l’applicabilità del baratto di crediti tributari già iscritti in bilancio come residui attivi con prestazioni
A conclusione, dal parere in esame si ritiene di potere ricavare:
- L’impossibilità di applicare il baratto amministrativo ai crediti tributari dell’Ente pubblico già sorti in precedenza (in tal senso la Corte conferma e si allinea espressamente al pare reso dalla Corte dei conti dell’Emilia Romagna);
- La configurazione giuridica della prestazione resa come forma di “collaborazione sociale senza corrispettività di contributo”, che nella evoluzione legislativa ricollegabile al Codice dei contratti, ed in particolare l’art. 190, assume la qualificazione di contratto di partenariato sociale;
- La finalità condivisa dalle tre disposizioni normative esaminate di favorire la partecipazione attiva dei cittadini in
151 forma di sussidiarietà orizzontale, pur nella diversità della
disciplina puntuale delle diverse fattispecie previste;
- La necessità, sul piano applicativo, di assicurare il rispetto dei principi costituzionali che ineriscono l’obbligazione tributaria, nonché il rispetto dei principi di concorrenzialità che governano la materia degli affidamenti di servizi e dei contratti in genere;
- La necessità che l ’Ente pubblico definisca con un atto deliberativo avente natura regolamentare i criteri e le regole con cui intende dare applicazione alle fattispecie di sussidiarietà orizzontale di cui s’è detto, al fine di assicurare il rispetto dei principi indicati.
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