Gli ammortizzatori “privati”

Il d.lgs. n. 148/2015 contiene nel Titolo II la disciplina relativa alle risorse private utilizzate per finanziare misure di sostegno del reddito nei settori privi del sistema dell’integrazione salariale; ossia si cerca di ricorrere a risorse economiche aggiuntive o sostitutive di quelle pubbliche per coniugare avvertite necessità di tutela con esigenze di sostenibilità del sistema previdenziale.

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I primi interventi in questa direzione si sono registrati agli inizi degli anni ’90 ed è soprattutto nell’area dei servizi, anche di pubblica utilità, che è stato sollecitato un intervento privato di protezione sociale, poiché interessata da complesse riorganizzazioni aziendali, in larga parte connesse ai processi di privatizzazione e liberalizzazione.

L’art. 2, c. 28, l. 23 dicembre 1996, n. 662, aspirava a istituire nuove forme di assistenza e di previdenza nell’area esclusa dal sistema delle integrazioni salariali, affidando all’esecutivo e ai sindacati di categoria la costituzione presso l’INPS di appositi fondi di settore, che fossero finanziati da imprese e dipendenti e destinati ad erogare prestazioni di sostegno del reddito e dell’occupazione sostitutive di quelle pubbliche117_{. L’obiettivo venne}

raggiunto successivamente con il regolamento-quadro n. 477 del 27 novembre 1997 in settori significativi, come nel credito, nelle Poste e nelle Ferrovie dello Stato, in quest’ultimo con la costituzione, previo contratto collettivo da recepirsi in decreto ministeriale, dei fondi di categoria. Attraverso questa peculiare forma di bilateralità si sono assicurate così una serie di misure di sostegno: dal cofinanziamento di programmi formativi di riconversione e riqualificazione professionale all’erogazione di assegni ordinari, integrativi della retribuzione dei dipendenti interessati da riduzioni dell’orario o temporaneamente sospesi dal lavoro, ovvero di assegni straordinari, destinati agli “esodati” o licenziati e consistenti in trattamenti di accompagnamento alla pensione di anzianità o di vecchiaia118.

I fondi di solidarietà forniscono strumenti di sostegno al reddito in caso di sospensione o cessazione dell’attività lavorativa dei lavoratori dipendenti di aziende appartenenti a settori non coperti dalla normativa in materia d’integrazione salariale.

Il d.lgs. n. 148/2015 prospetta due modelli di solidarietà bilaterale, tra loro alternativi, ed un ulteriore modello residuale al fine di garantire con finalità analoghe i datori di lavoro non coperti da alcun fondo119.

La l. 28 giugno 2012, n. 92, avente ad oggetto il riordino degli ammortizzatori sociali, ha puntato sul modello dei fondi di sostegno settoriali, al fine di assicurare prestazioni, finanziate dagli appartenenti alla categoria, sostitutive dell’integrazione salariale nelle imprese con più di quindici dipendenti escluse dal suo campo di applicazione120. Analogamente, mediante accordi collettivi, da stipularsi dalle organizzazioni sindacali ed

117 _{Lambertucci, 1997; Passalacqua, 1997.} 118 _{Sigillò Massara, 2008, 109 ss.}

119 _{V. Faioli, 2016, 407 ss.} 120 _{Garofalo D., 2012, 172 ss.}

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imprenditoriali comparativamente più rappresentative a livello nazionale e da recepirsi in rispettivi decreti interministeriali, è stata prevista la costituzione presso l’INPS di fondi bilaterali di solidarietà anche intersettoriali, come autonome gestioni dell’ente previdenziale prive di personalità giuridica, i quali garantiscono “tutele in costanza di rapporto di lavoro” nei casi di riduzione o sospensione dell’attività lavorativa altrove coperti dall’intervento della cassa integrazione. L’istituzione di questi nuovi fondi non è più eventuale, come in passato, bensì necessaria, nel senso che risulta assicurata anche nell’ipotesi di inerzia delle parti sociali. Infatti, per i settori in cui non siano stati stipulati gli accordi collettivi volti ad attivare il fondo bilaterale, provvede un fondo residuale come tutela da costituirsi con decreto interministeriale presso l’INPS121_{, al quale devono contribuire i datori di lavoro di}

quei settori. L’obbligo di istituzione dei fondi bilaterali è diretto a vincolare gli stessi fondi a perseguire una finalità sostitutiva del regime generale dell’integrazione salariale per i settori non coperti da tale regime.

Un’alternativa al modello ordinario è stata riservata ai settori con consolidati sistemi di bilateralità, come l’artigianato e la somministrazione di lavoro, i quali sono ammessi a adeguare alla nuova disciplina i rispettivi accordi istitutivi con una certa flessibilità ed autonomia, funzionali a salvaguardarne le specificità ed a mantenerne le peculiari esigenze. La principale area di intervento di questo modello alternativo ha riguardato il settore dell’artigianato, ad alta frammentazione produttiva aziendale e conseguente elevato numero di imprese di ridotte dimensioni, nel quale da tempo vige un sistema di tutele reddituali, sostitutive o integrative di quelle pubbliche, gestito da enti bilaterali su base contrattuale. A queste stesse forme di previdenza contrattuale è stato, pertanto, consentito di adeguarsi alla finalità imposta ai fondi bilaterali ordinari, piuttosto che all’intera loro disciplina: è stato richiesto, così il rispetto di determinati criteri legali ispirati a quella disciplina ma meno stringenti. È in questo senso che si può allora affermare come il grado di interferenza nell’intervento bilaterale risulti essere molto minore nei fondi bilaterali alternativi rispetto a quelli ordinari, nuovi o adeguati, in quanto si risolvono in un adeguamento “semplificato” e per via esclusivamente contrattuale del fondo già operante nei settori a consolidata bilateralità, all’esito del quale il fondo mantiene la propria natura privata e permane all’esterno dell’INPS, pur necessariamente operando nei termini ridefiniti secondo le prescrizioni legislative.

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Nei confronti dei datori di lavoro che occupano mediamente più di quindici dipendenti appartenenti a settori, tipologie e classi dimensionali che non rientrano nell’ambito di applicazione della normativa in materia di integrazione salariale ordinaria o straordinaria e che non abbiano costituito né fondi di solidarietà bilaterali ordinari né fondi di solidarietà bilaterali alternativi di cui all’art. 27 del d.lgs. 148/2015, opera il fondo residuale istituito con il Decreto interministeriale n. 79141 del 2014 che dal 1° gennaio 2016 ha assunto la denominazione di Fondo di integrazione salariale (FIS). Dunque, per sottrarsi al fondo residuale occorre l’iniziativa delle parti sociali, chiamate ad istituire un fondo ordinario ovvero ad adeguare quello preesistente dell’uno o dell’altro tipo122. Infatti, la scelta di non dotarsi di regimi modellati sulle specifiche esigenze delle categorie rappresentate non evita la confluenza nel fondo residuale e, conseguentemente il prelievo contributivo in suo favore, destinato a finanziare la prestazione sostitutiva garantita dalla legge. Secondo questo profilo, si presenta, dunque, la questione della limitata efficacia soggettiva del contratto collettivo, istitutivo del fondo “adeguato” secondo il modello alternativo, non vincolante nei confronti dei datori di lavoro che non applicano il contratto collettivo. Eppure, si affaccia, d’altra parte, la tutela “legalmente necessaria” perseguita dal sistema dei fondi di solidarietà, secondo cui è posto un vincolo implicito a contribuire ai fondi alternativi da parte di tutti i soggetti rientranti nella rispettiva categoria di riferimento123. Pertanto, questa imposizione contributiva delle aziende ai fondi alternativi deve intendersi nel senso che la mancata contribuzione al fondo alternativo obbliga a contribuire al fondo residuale. Tuttavia, è salvaguardata la possibilità di uscire in qualsiasi momento dal fondo residuale costituendo il fondo specifico, poiché il relativo termine per l’istituzione non è perentorio.

Il FIS, disciplinato dal decreto interministeriale 3 febbraio 2016, n. 94343, nasce dall’adeguamento del fondo di solidarietà residuale alle disposizioni del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 148: costituisce una gestione dell’INPS e gode di gestione finanziaria e patrimoniale autonoma.

La principale novità, introdotta dal d.lgs. n. 148/2015, risulta essere la più ampia copertura realizzata nei settori privi delle integrazioni salariali mediante il sistema dei fondi di solidarietà, il cui campo di applicazione è stato esteso ai datori di lavoro che occupano mediamente più di cinque dipendenti, includendo anche gli apprendisti. Ciò ha comportato la necessità di adeguare, entro il 31 dicembre 2015, alla nuova più bassa soglia dimensionale

122 _{Per una panoramica sui fondi preesistenti adeguati v. LOREA, 2013, p. 397 ss.; D’AMATO, 2015, 51 ss.} 123 _{LISO, 2013, p. 525.}

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i fondi bilaterali costituiti ai sensi della l. n. 92/2012, altrimenti confluendo nel fondo di integrazione salariale (FIS).

Un’altra significativa novità riguarda la tipologia delle prestazioni sostitutive, costituite da un “assegno ordinario” (art. 30) e da un “assegno di solidarietà” (art. 31).

Il fondo include tutti i datori di lavoro, anche non organizzati in forma d’impresa, con prestazioni erogabili a tutte le imprese con un organico tra sei e quindici dipendenti. Per quanto riguarda l’assegno ordinario, il FIS lo eroga in favore dei lavoratori dipendenti, compresi gli apprendisti, nel semestre precedente la data di inizio delle sospensioni o delle riduzioni di orario di lavoro. Viene corrisposto in relazione alle causali di intervento previste dalla normativa in materia di integrazioni salariali ordinarie o straordinarie, una prestazione di importo pari almeno all’integrazione salariale. A questo, possono accedere tutti i lavoratori interessati da riduzione dell’orario di lavoro o sospensione dell’attività lavorativa per cause previste dalla normativa in materia d’integrazione salariale ordinaria o straordinaria, salve eccezioni e cause non dipendenti dalla volontà del lavoratore o del datore di lavoro.

Il d.lgs. n. 148/2015, prevede che i fondi di solidarietà garantiscano, oltre all’assegno ordinario, un assegno di solidarietà. Quest’ultimo in base all’art. 31 viene erogato in favore dei dipendenti di datori di lavoro che stipulano, con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative, accordi collettivi aziendali che stabiliscono una riduzione dell’orario di lavoro, al fine di evitare o ridurre le eccedenze di personale tramite licenziamenti collettivi, o al fine di evitare licenziamenti plurimi individuali per giustificato motivo oggettivo. Quest’ultimo assegno ha sostituito l’abrogato contratto di solidarietà difensivo c.d. minore a suo tempo introdotto nel campo privo di integrazioni salariali e che nel 2009 era stato esteso all’ambito dei licenziamenti individuali plurimi per giustificato motivo oggettivo. Tuttavia, rispetto al precedente trattamento, l’assegno di solidarietà risulta interamente finanziato da risorse private, configurandosi come una prestazione, più che sostituiva, regressiva rispetto ad una già assicurata tutela pubblica.

La misura della prestazione, sia per l’assegno di solidarietà che per l’assegno ordinario, è fissata nell’80% della retribuzione globale che sarebbe spettata al lavoratore per le ore di lavoro non prestate, comprese tra le ore zero e il limite dell’orario contrattuale.

La giurisprudenza costituzionale ha confermato la tendenza a coinvolgere l’azione privata nelle finalità previdenziali perseguite dal secondo comma dell’art. 38 Cost. Quest’ultimo si intende, infatti, come norma aperta che ammette una discrezionalità legislativa nella scelta dei mezzi per realizzare i diritti sociali di prestazione, ed in particolare quelli previdenziali,

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anche facendo ricorso a interventi sia pubblici che privati124. In aggiunta, il sistema dei fondi di solidarietà presenta profili problematici dal punto di vista dei principi costituzionali, specialmente laddove addossa integralmente ai diretti interessati l’onere economico della protezione sociale per certi eventi di bisogno, e in più stabilendo per tutti i fondi l’obbligo di bilancio in pareggio e il divieto di erogare prestazioni in carenza di disponibilità e senza aver preventivamente costituito delle riserve finanziarie.

È prevista, infine, una serie di prestazioni facoltativamente erogabili dai fondi bilaterali ordinari, già introdotte con la l. n. 92/2012, a sua volta riprese dalla l. n. 662/1996. In particolare, i fondi ordinari possono prevedere un “assegno straordinario” per il sostegno al reddito, corrisposto in occasione dei processi di agevolazione all’esodo, a lavoratori che raggiungano i requisiti previsti per il pensionamento di vecchiaia o anticipato nei successivi cinque anni. Infatti, la l. n. 92/2012, riconfermata dal d.lgs. n. 148/2015, ha introdotto una modalità di trattamento volta a gestire gli esuberi senza ricorrere a licenziamenti, anche collettivi: l’INPS eroga una prestazione, ragguagliata alla pensione anche se non ancora maturata, sulla base di accordi aziendali e territoriali nei quali, al fine di incentivare l’esodo dei lavoratori che raggiungono i requisiti pensionistici nei cinque o sette anni, a seconda del fondo di solidarietà di settore, dalla data di cessazione del rapporto di lavoro, il datore di lavoro si sia impegnato a corrispondere ai lavoratori tale prestazione e all’INPS la relativa contribuzione figurativa. Da ciò si evince la contiguità con l’assegno straordinario gestito tramite il fondo.

Sono inoltre previste prestazioni di supporto finanziario a programmi formativi di riconversione o riqualificazione professionale.

In relazione a questa serie di prestazioni, la legge promuove la costituzione di fondi bilaterali ordinari pure nei settori coperti dall’intervento della cassa integrazione.

Infine, derogando in parte a quanto dispone il d.lgs. n. 148/2015, a fronte dell’emergenza epidemiologica COVID-19, il Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 prevede la possibilità di presentare domanda di accesso all’assegno ordinario con specifica causale collegata all’emergenza COVID-19, per i datori di lavoro che già versano la quota di contribuzione al Fondo di Integrazione Salariale, includendo, in via eccezionale, anche i datori che occupano da più di cinque a quindici dipendenti. Per i Fondi di solidarietà di settore i beneficiari sono i lavoratori dipendenti, compresi i lavoratori assunti con contratto di apprendistato

124 _{In dottrina, per questa prospettiva con riferimento ai fondi di solidarietà v. Sigillò Massara, 2012, p. 88 ss.;}

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professionalizzante, esclusi i dirigenti, se non diversamente specificato dai regolamenti dei rispettivi fondi.

Sono previste novità sull’istruttoria volte a favorire l’accesso alla prestazione e garantirne la massima fruizione, in particolare, non è dovuto il pagamento del contributo addizionale, né si tiene conto dei seguenti limiti: limite delle 52 settimane nel biennio mobile o delle 26 settimane nel biennio mobile per il Fondo di integrazione salariale (FIS), limite dei 24 mesi nel quinquennio mobile, limite di 1/3 delle ore lavorabili. Inoltre, limitatamente all’anno 2020, all’assegno ordinario non si applica il c.d. “tetto contributivo aziendale”, ossia il limite economico entro il quale le prestazioni del F.I.S. sono determinate per ciascun datore di lavoro, tenendo conto del solo limite delle risorse pubbliche stanziate dal decreto. Non occorre, poi, che i lavoratori siano in possesso del requisito dell’anzianità di 90 giorni di effettivo lavoro, ma è solo sufficiente che siano alle dipendenze dell’azienda richiedente alla data del 23 febbraio 2020.

L’assegno sarà corrisposto direttamente dall’INPS in seguito all’istanza presentata dal datore di lavoro secondo le modalità previste dall’articolo 19 del d.l. n. 18 del 2020 e, in deroga alla disciplina ordinaria, la domanda potrà essere presentata entro la fine del quarto mese successivo a quello in cui ha avuto inizio il periodo di sospensione o di riduzione dell'attività lavorativa. Non occorre allegare alla domanda alcuna scheda causale, né ogni altra documentazione probatoria.