Capitolo 3: L’assetto istituzionale degli ammortizzatori sociali in Italia
3.13 La Cassa Integrazione Guadagni in deroga (CIGD)
Secondo un’analisi sugli ammortizzatori sociali in deroga condotta da Domenico Garofalo125, egli afferma che questi «sono caratterizzati da una comune ratio di fondo,
rispetto agli “ordinari”, e cioè favorire la conservazione della potenzialità produttiva delle imprese, della quale il capitale umano è la componente primaria, ed al contempo assicurare un reddito, da impiegare in consumi, agganciandone il godimento alla c.d. “condizionalità”»126, salvo a non diventare a volte strumenti funzionali a coprire il «lungo
percorso di avvicinamento al trattamento pensionistico, con un elevato costo a carico della
125 V. D. GAROFALO, 2010 126 V. D. GAROFALO, 2013
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collettività», come accaduto in alcuni settori economico-produttivi, contraddistinti da significative «patologie aziendali»127.
Il sistema degli ammortizzatori sociali in deroga è stato oggetto di una improcrastinabile e necessaria razionalizzazione normativa, spinta, inoltre, dalle esigenze di riduzione della spesa pubblica128. La questione è stata trattata già nella l. n. 92/2012129 con un intervento di riforma dei trattamenti di sostegno al reddito, in grado di prescindere dall’apporto esclusivo della fiscalità generale (come accade per il sistema degli ammortizzatori sociali in deroga), e completata dalle varie leggi di stabilità successive alla riforma Fornero, ma soprattutto dal
Jobs Act 2130.
I principi acquisiti al complesso sistema degli ammortizzatori sociali in deroga, che si applicano anche ai trattamenti in deroga, sono quelli della progressiva riduzione del trattamento e della condizionalità, ribadendosi i requisiti di accesso solitamente validi per i due strumenti di sostegno al reddito standard131; tuttavia, a differenza degli ammortizzatori sociali tradizionali l’erogazione di quelli in deroga è condizionata alle risorse stanziate, ciò significa che il lavoratore astrattamente avente diritto potrebbe non ricevere la prestazione per incapienza132.
Con riferimento alla Cassa integrazione guadagni in deroga (CIGD), si tratta di un intervento di integrazione salariale a sostegno di imprese che non possono ricorrere agli strumenti ordinari perché esclusi all’origine da questa tutela o perché hanno già esaurito il periodo di fruizione delle tutele ordinarie. Per quanto attiene al suo campo di applicazione soggettivo, può essere richiesto dalle imprese di cui all’art. 2082 c.c., dai piccoli imprenditori di cui all’art. 2083 c.c. (coltivatori diretti del fondo, artigiani, piccoli commercianti) e dalle
127 Così Corte conti, sez. centr. Contr., 11 marzo 2014, delib. N. 4/2014/G, spec. 3, che si sofferma anche sulla
quantificazione degli oneri sostenuti per mettere in campo gli strumenti in deroga, pari a circa 5,78 miliardi di euro solo tra gennaio 2009 e luglio 2013.
128 V. in tal senso Corte conti, sez. centr. Contr., 11 marzo 2014, delib. N. 4/2014/G, spec. 3, che fa riferimento
al settore del trasporto aereo.
129 Sulla riforma degli ammortizzatori sociali nella l. n. 92/2012 v. CINELLI, 2013a, nonché GAROFALO D.,
2013b.
130 Sulla riforma degli ammortizzatori sociali nel d.lgs. n. 148/2015 si rinvia a GAROFALO D., 2016. 131 V. l’art. 2, c. 67, l. n. 92/2012.
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cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381 con riferimento ai lavoratori che hanno instaurato con la cooperativa un rapporto di lavoro subordinato133.
In ordine alla durata della CIGD, il d.m. n. 83473/2014 opera una distinzione tra imprese assoggettate o meno alla CIGO/CIGS e alla disciplina dei fondi ex art. 3, cc. 4-41, l. n. 92/2012, in relazione a ciascuna unità produttiva. I periodi della CIGD non contribuiscono al raggiungimento del limite dei 36 mesi nel quinquennio previsto per la CIGS. Per il 2016 le aziende che rientrano nel Fondo di Integrazione Salariale (FIS) e dei Fondi di solidarietà bilaterali alternativi possono scegliere, nel rispetto dei requisiti previsti dal decreto interministeriale n. 83473, di accedere alle prestazioni previste dagli stessi Fondi o di fruire della CIGD. Il superamento dei limiti temporali relativi alla CIGO/CIGS e ai fondi è possibile solo in caso di eccezionalità della situazione, legata alla necessità di salvaguardare i livelli occupazionali, ed in presenza di concrete prospettive di ripresa dell’attività produttiva e comunque entro gli stessi limiti (e periodi)134 previsti per le imprese non assoggettate alla disciplina della CIGO/CIGS.
L'indennità è pari all'80% della retribuzione, che comprende anche eventuali ratei di mensilità aggiuntive, che il dipendente avrebbe percepito per le ore di lavoro non prestate tra le ore zero e il limite dell'orario contrattuale, comunque non oltre le 40 ore settimanali. Quanto alle causali per le quali è ammessa l’erogazione della CIGD135, esse sono
individuate: nelle situazioni aziendali dovute ad eventi transitori e non imputabili all’imprenditore o ai lavoratori; in quelle determinate da situazioni temporanee di mercato; nelle crisi aziendali; ed infine, nei casi di ristrutturazione o riorganizzazione, proibendosi
133 Ma v. circ. min. lav. 11 settembre 2014, n. 19, § 4.1.1, secondo cui rientrano nell’ambito di applicazione
anche i piccoli imprenditori di cui all’art. 2083 c.c., in virtù della loro sottoposizione allo statuto generale dell’imprenditore, sia pure con alcune peculiarità definite dalla legge, per finalità di semplificazione degli adempimenti amministrativi. Successivamente, nota Min. lav. 24 novembre 2014, prot. n. 40/0005425, ha precisato che anche le cooperative sociali di cui alla l. n. 381/1991, rientrano nella nozione di impresa di cui all’art. 2082 c.c., diversamente dalle associazioni sindacali o datoriali e dagli studi professionali. Ma v. Cons. St. (ord.) n. 1108/2015, che ha dichiarato illegittima l’esclusione dal campo di intervento della CIGD degli studi professionali, in quanto anch’essi riconducibili alla nozione europea di impresa.
134 V. l’art. 2, c. 11, d.m. n.83473/2014, secondo cui «Nel computo dei periodi di cui ai commi 9 e 10 si
considerano tutti i periodi di fruizione di integrazione salariale in deroga, anche afferenti a diversi provvedimenti di concessione o proroga».
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esplicitamente la fruizione della CIGD nei casi di cessazione dell’attività di impresa o di parte di essa136.
Il d.m. n. 83473/2014, inoltre, disciplina la verifica preventiva delle compatibilità finanziarie, richiamate dal d.l. n. 53/2013, onerando le Regioni di comunicare prontamente all’INPS, con le modalità definite dall’Istituto, gli accordi per la concessione degli ammortizzatori sociali in deroga stipulati presso le proprie sedi o ad esse comunque inviati prontamente nel rispetto dei termini previsti dal decreto ministeriale137.
La CIGD si configura come uno strumento eccezionale e residuale per far fronte alle crisi occupazionali, ciò si evince, infatti, dalla disposizione che condiziona la fruizione della stessa alla utilizzazione preventiva degli strumenti ordinari di flessibilità, ivi inclusa la fruizione delle ferie residue138, nonché dal divieto di erogazione dei trattamenti di sostegno
al reddito in favore dei lavoratori per i quali ricorrono le condizioni di accesso ad analoghe prestazioni previste dalla normativa vigente, secondo il principio di residualità dell’intervento in deroga139.
Un fattore necessario per l’individuazione del soggetto istituzionale competente all’effettuazione dell’istruttoria è dato dall’ampiezza territoriale della crisi. Infatti, se la crisi interessa unità produttive situate in un’unica Regione o Provincia autonoma, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, l’Ente territorialmente competente: effettua
136 V. l’art. 2, c. 2, d. m. 83473/2014. Ad ogni modo circ. Min. lav. 11 settembre 2014, n. 19, § 4.1.2, precisa
che «con riferimento alla sussistenza delle causali si applicano, ove compatibili, le norme anche secondarie relative alle prestazioni di Cassa Integrazione Ordinaria e Straordinaria».
137 V. l’art. 2, cc. 6 e 7, d.m. 83473/2014 secondo cui «L’azienda presenta, in via telematica, all’INPS e alla
Regione, la domanda di concessione o proroga del trattamento di integrazione salariale in deroga alla normativa vigente, corredata dall’accordo, entro venti giorni dalla data in cui ha avuto inizio la sospensione o la riduzione dell’orario di lavoro. In caso di presentazione tardiva della domanda, il trattamento di CIG in deroga decorre dall’inizio della settimana anteriore alla data di presentazione della domanda». Secondo circ. Min. lav. 11 settembre 2014, n. 19, § 4.1.3, «In caso di presentazione tardiva della domanda, è prevista la decurtazione del trattamento, in quanto il trattamento di CIG in deroga, in caso di decorso del termine di decadenza di cui sopra, sarà concesso dall’inizio della settimana anteriore alla data di presentazione della domanda».
138 V. l’art. 2, c. 8, d.m. 83473/2014, nonchè circ. Min. lav. 11 settembre 2014, n. 19. A sua volta circ. INPS
27 maggio 2015, n. 107, sulle ferie precisa che le residue sono quelle dell’anno precedente mentre le maturate vanno intese quelle fino alla data di inizio delle sospensioni, escludendo le ferie programmate che coincidono, ad esempio, con le chiusure. Il rinvio, comunque, agli istituti di fonte contrattuale consente di ipotizzare il coinvolgimento anche dei ROL.
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l’istruttoria; nel caso in cui accerti la sussistenza dei presupposti, quantifica l’onere connesso; emana, nei limiti delle risorse assegnate, il provvedimento di concessione della CIGD; lo trasmette all’INPS per il tramite del sistema informativo dei percettori, secondo le modalità stabilite dall’Istituto, che verifica la coerenza della determinazione con l’ipotesi di accordo preventivamente stimato; in caso di esito positivo eroga il trattamento concesso140. Nel caso in cui, invece, si tratti di una crisi extraregionale, è il Ministero del lavoro che, entro trenta giorni dalla trasmissione della domanda da parte dell’INPS: effettua l’istruttoria; nel caso in cui accerti la sussistenza dei presupposti, quantifica l’onere previsto; trasmette il provvedimento di concessione, nel rispetto dei limiti di spesa programmati a legislazione vigente, al MEF per acquisirne il concerto, entro i successivi 15 giorni. Anche questi provvedimenti sono sottoposti al monitoraggio dell’INPS, per cui entro cinque giorni dalla loro adozione il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ne trasmette copia all’INPS141.
Con il d.lgs. n. 22/2015 il legislatore si è orientato verso una scelta di razionalizzazione degli istituti funzionali al sostegno al reddito e, allo stesso tempo, finalizzati verso gli obiettivi che ne giustifichino l’esistenza. Conseguentemente, ad esempio, la CIGS risultava priva di significato nel caso di cessazione dell’attività, dato che la sua funzione è quella di sostenere il reddito dei lavoratori in situazioni tali da compromettere solo parzialmente, e non definitivamente, la ripresa dell’attività produttiva142.
Infine, anche per i trattamenti di cassa integrazione salariale in deroga, il Decreto Cura Italia ha introdotto alcuni elementi di novità al fine di agevolare il ricorso alla CIGD, prevedendo l’erogazione della prestazione per un periodo non superiore a nove settimane, e includendo tra i beneficiari tutti i datori di lavoro del settore privato, compresi quello agricolo, pesca e del terzo settore, e compresi gli enti religiosi civilmente riconosciuti. Sono esclusi, invece, i datori di lavoro che rientrano nel campo di applicazione della CIGO, del FIS o dei Fondi di solidarietà. Per i datori di lavoro che contino più di cinque dipendenti, l’accesso a tale ammortizzatore è subordinato alla conclusione di un accordo, anche in via telematica, con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale. Ai fini dell’erogazione del trattamento non si applicano: le disposizioni relative al requisito dell’anzianità di effettivo lavoro, il contributo addizionale e la riduzione in percentuale della relativa misura in caso di proroghe dei trattamenti di cassa integrazione in deroga.
140 V. l’art. 2, c. 12, d.m. 83473/2014. 141 V. l’art. 2, c. 13, d.m. 83473/2014. 142 V. Cap 3, § 9.
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