La Cassa Integrazione Guadagni (CIG) e la ratio della riforma

La Cassa Integrazione Guadagni è un istituto previsto dalla legislazione italiana che consiste in una prestazione economica, erogata dall’INPS o dall’INPGI, a favore dei lavoratori sospesi dall’obbligo di eseguire la prestazione lavorativa o che lavorino a orario ridotto. Si distingue tra Cassa Integrazione Guadagni ordinaria che ricorre alle risorse di INPS o INPGI e Cassa Integrazione straordinaria che fa uso delle risorse del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

La CIGO per l'industria e l'edilizia integra o sostituisce la retribuzione dei lavoratori a cui è stata sospesa o ridotta l'attività lavorativa per situazioni aziendali dovute a eventi transitori e non imputabili all'impresa o ai dipendenti, incluse le intemperie stagionali e

riforma, p. 381 ss.; A. OCCHINO, Il sostegno al reddito dei lavoratori in costanza di rapporto tra intervento pubblico e bilateralità, in DLM, 2016, p. 429 ss.; S. RENGA, op. ult. p. 217 ss.

77 _{V. retro cap. 1 § 4.}

78 _{V., per es., il considerando 5 della Raccomandazione del Consiglio del 2014.}

79 _{Vd. F. GIORGI, La recente evoluzione dell’indennità di disoccupazione in Italia, Banca D’Italia,}

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per situazioni temporanee di mercato. La sua funzione, dunque, consiste nel garantire il salario ai lavoratori in caso di disoccupazione temporanea, sollevando al contempo il datore di lavoro dal pagamento di retribuzioni relative a prestazioni non necessarie. Il trattamento della CIGS è un ammortizzatore sociale, concesso dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ed erogato dall'INPS, avente la funzione di sostituire e/o integrare la retribuzione dei lavoratori sospesi o a orario ridotto di aziende in situazione di difficoltà produttiva o per consentire alle stesse di sostenere processi di riorganizzazione o qualora abbiano stipulato contratti di solidarietà.

La finalità dell’intervento perseguita dal d.lgs. n. 148/2015 si può sintetizzare in due concetti: razionalizzazione e semplificazione (amministrativa e normativa)80.

Per quanto riguarda la razionalizzazione, emerge con tutta evidenza l’intenzione di ricondurre lo strumento della CIG alla sua finalità propria di sostegno al reddito dei lavoratori per il periodo necessario al superamento della situazione contingente nel caso della CIGO e all’attuazione dei programmi di riorganizzazione, ristrutturazione e riconversione, ovvero di superamento della crisi aziendale nel caso della Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria81. A ben guardare, il d.lgs. 148/2015 riproduce l’obiettivo che si era prefissato il legislatore del 199182, da subito fallito83 per le crisi che hanno interessato il nostro sistema produttivo. Addizionando la durata massima della CIG, sia ordinaria che straordinaria, nel quinquennio mobile, pari a 24 mesi, estesi a 36 se si fa ricorso al contratto di solidarietà difensivo, alla durata massima della NASpI, pari a 24 mesi, ove sussistente il requisito dei 48 mesi di contribuzione84, si avrà un sostegno al reddito dei lavoratori in esubero, pari in totale a massimo 4 anni, estesi a 5 ove si faccia ricorso alla solidarietà difensiva. Ulteriore elemento di complicazione è dato dal periodo di trenta giorni previsto a monte e a valle dell’intervento CIGS, in quanto da un lato decorre non prima del trentesimo

80 _{Per un primo commento alla normativa sulla CIG, contenuta nel d.lgs. n. 148/2015, v. Miscione, 2016.} 81 _{Un’analisi dei dati relativi all’utilizzo della CIG nel 2015, sceso di oltre il 35% rispetto al 2014, può leggersi}

in INPS: Osservatorio sulla cassa integrazione. I dati di dicembre 2015.

82 _{Valutazione condivisa da Nicolini, 2015, 7.}

83 _{Sin dal varo della l. n. 223/1991 Liso (1992, 5), accingendosi a svolgere un breve commento alla stessa}

legge, viene assalito dal dubbio “se per caso non si tratti di illustrare il contenuto di un provvedimento che, forse, è nato morto o comunque molto gracile rispetto al turbinoso ambiente che lo deve accogliere”.

84 _{A tal fine i periodi di cassa integrazione vengono neutralizzati, con ampliamento del quadriennio di}

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giorno successivo alla data di presentazione della domanda85 e dall’altro lato, tra i due trattamenti di sostegno al reddito deve esserci un periodo di attività lavorativa pari a trenta giornate di lavoro effettivo nei 12 mesi che precedono l’inizio del periodo di disoccupazione86.

Sul versante della semplificazione amministrativa c’è un incremento del periodo per la conclusione del procedimento, rispetto a quello previsto dal D.P.R. n. 218/2000, che rispetti un’esatta scansione della tempistica. Inoltre, il d.lgs. 148/2015 ha adottato una sorta di testo unico in tema di cassa integrazione.

I lavoratori beneficiari della CIG ordinaria e straordinaria sono tutti i lavoratori subordinati, compresi quelli assunti con il contratto di apprendistato professionalizzante. Sono invece esclusi i dirigenti, i lavoratori a domicilio, gli apprendisti assunti con le altre tipologie, ma anche i lavoratori somministrati. Quest’ultima esclusione è giustificata dal fatto che le agenzie di somministrazione sono inquadrate a livello previdenziale nel settore terziario, e non commercio e pertanto restano fuori dal campo di applicazione della CIG87_.

Viene confermato come requisito di accesso alla CIG quello dell’anzianità lavorativa per almeno novanta giorni alla data della richiesta del trattamento, già previsto per la CIGS. Tuttavia, ci sono due elementi di novità: da una parte l’estensione del requisito anche alla CIGO e dall’altra, dell’ancoraggio di questo requisito non più all’azienda nel suo complesso, ma all’unità produttiva, ed inoltre, è precisato che i novanta giorni devono riguardare un periodo di effettivo lavoro, a differenza del precedente generico riferimento (art. 8, c. 3, l. n. 160/1988)88. L’anzianità lavorativa ha una chiara finalità antifraudolenta volta a contrastare

85 _{V. l’art. 25, c. 2, d.lgs. n. 148/2015.}

86 _{V. l’art. 3, c. 1, d.lgs. n. 22/2015. Con riferimento a tale requisite può, anzi deve, estendersi ad esso la}

neutralizzazione dei periodi di CIG al termine della quale sovente scatta il licenziamento con pagamento dell’indennità sostitutiva del preavviso, e quindi senza che vi sia ripresa del servizio; identica situazione si verifica poi nei casi di licenziamento per giusta causa durante la CIG. Neutralizzando i periodi di CIG il requisito in parola va, quindi, ricercato nei dodici mesi che precedono la sospensione, se del caso addizionando i periodi di attività intervallati da quelli di sospensione.

87 _{Sia pure con riferimento alla disciplina previgente al d.lgs. n. 148/2015, il Ministero ha ribadito l’esclusione}

dal campo di intervento della CIGS dei lavoratori somministrati, anche nella ipotesi in cui l’utilizzatore versi in una situazione di crisi aziendale (interpello Min. lav. 20 gennaio 2016, n. 3).

88 _{V. NICOLINI, 2015, spec. 4, L’Autore, molto opportunamente sostiene che dal requisito dell’anzianità}

possono prescindere i lavoratori di imprese sottoposte all’A.S., considerato che non risulta abrogato il c. 8-bis, dell’art. 8, l. n. 160/1988, che dispone in tal senso.

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il trasferimento di lavoratori da una unità produttiva ad un’altra, per farli rientrare nell’intervento CIG (c.d. trasferimenti a fini amministrativi).

In merito alla nozione di “effettivo lavoro” si ritiene che, in analogia a quanto disposto dall’art. 16, c. 1, l. n. 223/1991, vadano considerate tali le giornate di ferie, festività, infortuni89, oltre che di congedo obbligatorio per maternità90.

Quando si fa riferimento all’unità produttiva deve intendersi un’organizzazione autonoma, quale lo svolgimento di una attività idonea a realizzare l’intero ciclo produttivo o una sua fase completa, unitamente all’utilizzo di lavoratori ad essa adibiti in via continuativa; pertanto l’unità produttiva: deve essere funzionalmente autonoma, deve caratterizzarsi per la sua sostanziale indipendenza tecnica, deve svolgere un ciclo o una frazione dell’attività produttiva aziendale91_.

Articolata è la disciplina sulle modalità di calcolo dell’integrazione salariale. È stata confermata la misura storica dell’80% della retribuzione globale spettante per le ore di lavoro non prestate, entro il limite dell’orario contrattuale. Successivamente, viene individuata la retribuzione oraria di riferimento per il calcolo dell’integrazione, distinguendo tra retribuzione fissa periodica, a cottimo, tramite premi di produzione, interessenze e simili. Una novità introdotta dal Jobs Act riguarda la durata massima dell’intervento CIG, e cioè unica per entrambi gli interventi, ordinario e straordinario. La precedente disciplina ora abrogata prevedeva: la differenziazione di durata tra CIGO e CIGS, rispettivamente di 12 mesi nel biennio e 36 nel quinquennio fisso, con un limite massimo per ciascuno dei due interventi; prorogabilità degli interventi; previsione per la CIGS di un limite esterno riferito

89 _{V. circ. INPS n. 197/2015, pt. 1.1.}

90 _{V. circ. INPS n. 197/2015, che richiama quanto sostenuto anche a livello giurisprudenziale in relazione}

all’anzianità prevista dall’art. 16, c. 1, l. n. 223/1991. Ma già prima circ. Min. lav. 24/2015 aveva concluso nello stesso senso, anche per evitare censure di incostituzionalità (così Cinelli, Nicolini, 2015, spec. 247). La soluzione adottata per la CIG differisce da quella prospettata dall’INPS a proposito della NASpI (con circ. INPS n. 94/2015 e non 54/2015 come erroneamente indicato nella circ. Fondazione Studi Consulenti del lavoro n. 24/2015), ivi escludendosi la computabilità tra le giornate di effettivo lavoro delle assenze per malattia, infortunio, ferie, permessi e festività, pure se detti eventi comportano un ampliamento del periodo di dodici mesi all’interno del quale ricercare il requisito delle trenta giornate. In giurisprudenza v. Cass. 18 novembre 2002, n. 16235, in GCMass., 2002, 2001, e Cass. 14 gennaio 2003, n. 453, ivi, 2003, 85.

91 _{V. Cass. 4 dicembre 2012, n. 21714; Cass. 22 aprile 2010, n. 9558; Cass. 22 marzo 2005, n. 6117, in DRI,}

2007, 224 ss.; Cass. 6 agosto 2003, n. 11883, in GCMass., 2003, 7-8; Cass. 9 agosto 2002, n. 1221; ed infine, Cass. 20 luglio 2001, n. 9881, in NGL, 2001, 781. Una efficace sintesi della elaborazione dottrinale sulla nozione di unità produttiva può leggersi in Ponte, 2015, 1395 ss.

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ad un periodo fisso (quinquennio); frequente ricorso alle deroghe di durata; riferimento dei limiti di durata all’unità produttiva.

La nuova disciplina, regolata nell’art. 4, confermando il riferimento della durata a ciascuna unità produttiva, introduce rilevanti novità in funzione della limitazione del ricorso alla CIG, ordinaria e straordinaria. Infatti, per ciascuna unità produttiva gli interventi di CIGO e CIGS non possono superare la durata massima complessiva di 24 mesi in un quinquennio mobile92. Con la nuova disciplina, inoltre, sono indicate tre disposizioni con riferimento al costo aziendale per il ricorso alla CIG: una comune per il contributo addizionale (art. 5), ed una per ciascuna forma di intervento per quello ordinario93. Per la CIGO le aliquote contributive introdotte dal d.lgs. n. 148/2015, ridotte del 10% rispetto a quelle previgenti, sono differenziate per dimensione aziendale e per settori. Ulteriore novità è l’unificazione del contributo addizionale per CIGO/CIGS con il suo incremento al crescere dell’utilizzo dell’integrazione salariale, a prescindere dal numero dei dipendenti (art. 5); ciò al fine di una maggiore responsabilizzazione sul piano finanziario delle imprese che fanno ricorso alla cassa integrazione (“più usi, più paghi”), senza alcuna differenziazione in base al numero dei dipendenti.

La nuova disciplina dispone in aggiunta, degli obblighi che gravano sul lavoratore percettore di integrazione salariale, ossia la condizionalità regolata dall’art. 22, d.lgs. 150/2015. Tale norma, si limita a prevedere che i lavoratori con sospensione o riduzione superiore al 50% dell’orario di lavoro, calcolato in un periodo di 12 mesi, sono soggetti agli obblighi di condizionalità. Nello specifico si prevede in capo ai soggetti individuati dall’art. 8, c. 1, d.lgs. n. 148/2015, l’obbligo di stipulare un patto di servizio personalizzato, rendendosi disponibili alle misure di politica attiva del lavoro loro offerte (art. 20, c. 3), nonché alle attività socialmente utili (art. 26, cc. 1-4).

92 _{Per calcolare l’intervento già fruito nell’arco del quinquennio si parte dalla prima settimana, oggetto di}

richiesta, verificando quelle effettuate nelle 259 settimane precedenti; il calcolo va rifatto per ogni settimana ulteriore di integrazione richiesta; ai fini della verifica, nella valutazione del quinquennio mobile non si prenderanno in considerazione periodi anteriori al 24 settembre 2015. V. circ. INPS n. 197/2015, pt. 1.3. Secondo Confindustria (circ. 30 novembre 2015), il primo quinquennio continuerà ad essere sostanzialmente fisso, nel senso che fino al 24 settembre 2020 l’azienda, nel formulare la domanda di CIG, dovrà effettuare la verifica a ritroso sui periodi di CIG maturati.

93 _{Ai fini del finanziamento pubblico della CIG giova evidenziare che i trattamenti di CIGO afferiscono alla}

Gestione prestazioni Temporanee dei lavoratori dipendenti (GPT) (art.9), mentre quelli di CIGS alla Gestione degli Interventi Assistenziali e di Sostegno alle gestioni previdenziali (GIAS) (art.19).

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Si accompagna poi un sistema sanzionatorio rispettivamente per la mancata presentazione alle convocazioni o per la mancata partecipazione alle iniziative di orientamento, di politica attiva e di attività socialmente utili.

In conclusione, il d.lgs. 148/2015 dedica tre gruppi di norme, di cui il primo comune agli interventi CIGO e CIGS, mentre il secondo e terzo destinati rispettivamente a ciascuno. Per quanto riguarda la durata massima nel quinquennio mobile dei periodi di intervento CIG a seguito di domande presentate prima del 24 settembre 2015, i trattamenti si computano per la sola parte del periodo autorizzato successivo a tale data, con azzeramento dei periodi antecedenti94. Con riferimento alla sola CIGO, il nuovo procedimento si applica alle domande di concessione presentate successivamente all’entrata in vigore della nuova disciplina; analogamente si applica la preesistente disciplina per i trattamenti già richiesti prima del 24 settembre 2015. Per la CIGS, ai fini della durata dell’intervento collegato alla singola causale, in via transitoria si prevede che i trattamenti di CIGS conseguenti a procedure di consultazione sindacale già concluse alla data del 24 settembre 2015, mantengano la durata prevista nella previgente disciplina95, ma i periodi successivi a quest’ultima data si computano ai fini della durata massima complessiva introdotta dal d.lgs. n. 148/201596.