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Capitolo 3: L’assetto istituzionale degli ammortizzatori sociali in Italia

3.7 Excursus storico sulla Cassa Integrazione Guadagni

A completare il quadro degli ammortizzatori sociali, vi è la Cassa Integrazione Guadagni (CIG) che fornisce un‘integrazione al reddito in costanza di rapporto di lavoro (in opposizione agli strumenti precedentemente trattati che sono rivolti ai disoccupati

70 Rif. Povertà ed esclusione sociale, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

71 Il PON intende contribuire al processo che mira a definire i livelli minimi di alcune prestazioni sociali,

affinché queste siano garantite in modo uniforme in tutte le regioni italiane, superando l'attuale disomogeneità territoriale. Rif. Povertà ed esclusione sociale, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

72 Il Programma Operativo I relativo al Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD), approvato dalla

Commissione Europea al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, stanzia per il periodo 2014-2020 circa 789 milioni di euro per attuare sul territorio nazionale una serie di interventi a favore di persone in condizioni di grave deprivazione materiale.

Il nuovo ciclo di programmazione delle politiche di coesione condivide infatti con la Strategia Europa 2020 un obiettivo di lotta alla povertà che viene supportato, oltre che dai fondi strutturali, da questo specifico fondo destinato a fornire aiuti materiali alle persone in povertà estrema. Rif. Povertà ed esclusione sociale, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

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involontari), ai dipendenti subordinati, esclusi i dirigenti e i lavoratori a domicilio, che abbiano almeno 90 giorni di anzianità lavorativa.

La cassa integrazione guadagni nasce formalmente nel 1941 e il suo obiettivo era quello di offrire un’integrazione al salario degli operai lavoranti ad orario ridotto inferiore alle 40 ore settimanali. Di fronte alla crisi economica del dopoguerra, la CIG rappresentava uno strumento flessibile in grado di tamponare le eccedenze di manodopera ed alleviare la situazione finanziaria delle industrie.

La cassa integrazione guadagni non nasce, né mai diventerà un sussidio alla disoccupazione. L’integrazione salariale infatti, è concessa su base temporanea e solo a condizione che i lavoratori sospesi vengano reimpiegati.73

Originariamente l’integrazione interveniva solo nei casi in cui l’assenza di lavoro fosse dovuta a “fattori non imputabili al datore di lavoro o ai lavoratori”, restringendo di fatto la sua applicabilità. Soprattutto, a differenza della assicurazione contro la disoccupazione, la CIG non è un ammortizzatore automatico e non scatta tutte le volte in cui vi sia una riduzione dell’orario di lavoro. Essa è concessa solo su esplicita richiesta delle singole aziende in difficoltà ed è sempre stata sottoposta al giudizio di commissioni provinciali di rappresentanti delle parti sociali, con un alto livello di arbitrarietà.74

A partire dall’immediato secondo dopoguerra, la CIG è andata incontro ad una progressiva crescita, determinata dall’ampliamento incontrollato del suo campo d’intervento a diverse realtà regionali, tipi di industria e categorie di lavoratori.

Nel corso dei decenni, la legislazione sulla cassa integrazione si è susseguita in modo incoerente ed estemporaneo, attraverso decreti e leggi nate per fronteggiare le varie crisi che hanno interessato la seconda metà del Novecento italiano. Il risultato è stato quello di aver determinato un istituto che fosse un misto fra uno strumento di politica industriale, un sussidio all’impresa ed un surrogato di assicurazione contro la disoccupazione. Nel 1963, inoltre, non solo fu aumentato il tasso di sostituzione della CIG, portandolo all’80% del salario, ma fu introdotta anche la gestione straordinaria, un nuovo strumento che ampliava enormemente il campo di intervento dello Stato. Perciò, la cassa

73 Il riferimento normativo è a d.lgs. 14 settembre 2015, n. 148 Disposizioni per il riordino della normativa in

materia di ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183. (15G00160) (GU n.221 del 23-9-2015 – Suppl. Ordinario n. 53).

74 Si veda Magistratura Democratica, prospettive di superamento della cassa Integrazione guadagni, in

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integrazione guadagni poteva essere richiesta dalle aziende non più solo per incidenti temporanei, ma anche in casi di ristrutturazione, riconversione di mercato, innovazione tecnologica e crisi aziendale. Ancora più rilevante è stata l’introduzione del concetto di CIG a “zero ore”, consistente nella sospensione totale del lavoratore.

La CIG, in sostanza, rappresenta un meccanismo di politica industriale, il cui fine è stato via via snaturato nel tempo. Un processo il cui culmine si è avuto nel 2008, quando, con l’inserimento della cassa integrazione in deroga, i trattamenti dell’istituto sono stati estesi in maniera indiscriminata, anche alle aziende che avevano superato i limiti temporali consentiti.75

In questo contesto, il D.lgs. 148/15, attuativo del “Jobs Act”, è intervenuto con una finalità correttiva nei confronti dei molti difetti che caratterizzavano il sistema delle integrazioni salariali. Il Governo Renzi, che ha portato ad un potenziamento dei sussidi di disoccupazione, ha reso ampiamente ridondante il ricorso massiccio alla cassa integrazione. La tutela dell’integrazione è stata estesa anche ai lavoratori in apprendistato prima esclusi, prendendo atto della precarizzazione del mercato del lavoro italiano. Lo stesso decreto ha poi posto un divieto più stringente contro l’utilizzo della CIG in casi di cessazione dell’attività aziendale. Lo stesso periodo massimo di concessione, prima regolato da proroghe ministeriali e virtualmente illimitato, è stato fissato in un massimo di 24 mesi per quinquennio.

La revisione della disciplina della CIG mediante l’attuazione del “Jobs Act”, ha perseguito l’obiettivo di riorientare l’istituto, specialmente il suo intervento straordinario, verso un ricorso ad esso virtuoso che miri ad evitare lo spreco di denaro pubblico e il mantenimento in vita di realtà produttive senza futuro76. In effetti, un monito in questo

75 Per un riferimento bibliografico su tutti, si veda Maurizio Ferrera, Valeria Fargion e Matteo Jessoula, Alle

radici del Welfare all’Italiana, Collana Storica della Banca d’Italia, Marsilio, Venezia, 2012.

76 Obiettivo sotteso anche alla prima grande riforma della CIG, contenuta nella legge n. 223/1991: cfr. D.

GAROFALO, La ratio della riforma, in E. BALLETTI-D. GAROFALO (a cura di), La riforma, p. 13; S. RENGA, Cassa integrazione, p. 218-219. Sul d.lgs. n. 148/2015, oltre ai commentari di E. Balletti-D. GAROFALO (a cura di), La riforma e R. PESSI-G. SIGILLO’ MASSARA (a cura di), op. ult. Cit., v. D. GAROFALO, La nuova disciplina della cassa integrazione guadagni (d.lgs. 14 settembre 2015, n.148), in F. SANTONI-M. RICCI-R. SANTUCCI (a cura di), Il diritto del lavoro, p. 233 ss.; M. MISCIONE, La Cassa integrazione dopo il Jobs Act, in F. CARINCI (a cura di), Jobs Act: un primo bilancio, p. 414 ss.; C.A. NICOLINI, La cassa integrazione guadagni, in G. ZILIO GRANDI-M. BIASI (a cura di), Commentario alla

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senso è contenuto nelle conclusioni del Consiglio dell’UE del 2009 sulla flexicurity in tempo di crisi77 e di esso si trova traccia anche nelle raccomandazioni del Semestre europeo al nostro Paese78.

L’attuale assetto degli ammortizzatori sociali in costanza di lavoro è il risultato dell’azione di semplificazione che si è avuta con il D.lgs. 148/15. Gli interventi di razionalizzazione hanno mirato a ricondurre lo strumento alla sua funzione originaria di attenuazione delle ricadute occupazionali dovute a shock temporanei, lasciando ai sussidi di disoccupazione il compito di sostenere il reddito dei lavoratori nei periodi in cui sono senza lavoro.79

Infine, i molti provvedimenti “in deroga” avevano disegnato un sistema nel quale era sempre più complesso tracciare una netta linea di demarcazione tra gli ammortizzatori in assenza e quelli in costanza di lavoro. Questa sovrapposizione tra diversi tipi di sussidio aveva mutato la natura del sistema, che, originato per tutelare il lavoratore e la sua capacità reddituale, sempre più spesso si trasformava in uno strumento di politica industriale, utilizzato a salvaguardia delle imprese che non avevano più la capacità di rimanere sul mercato.