Capitolo 3: L’assetto istituzionale degli ammortizzatori sociali in Italia
3.6 Misure di contrasto alla povertà
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Le misure di contrasto alla povertà prevedono la corresponsione di trattamenti universali a favore di un’ampia categoria di disoccupati cronici, come per esempio i giovani, il cui tasso di disoccupazione attualmente ammonta ad un 28,9%.56
Il Jobs Act ha, infatti, offerto il suo contributo anche al superamento dell’anomalia tutta italiana rappresentata dalla cronica assenza di una rete di ultima istanza per coloro che si trovino in condizioni di indigenza e non abbiano diritto ad altre prestazioni di previdenza o assistenza sociale.57
Dal 1° gennaio 2018 il Reddito di Inclusione (REI) ha sostituito il Sostegno per l’inclusione attiva (SIA)58 e l’Assegno di disoccupazione (ASDI).
Quest’ultimo, di durata semestrale, era un assegno di disoccupazione riservato a coloro che, in stato di bisogno, avessero terminato la NASpI senza aver conseguito una nuova occupazione (art. 16, comma 1, d.lgs. n. 22/2015)59, trovandosi in una condizione di
particolare disagio economico. È stata una misura introdotta dal d.lgs. del 4 marzo 2015 n.22. Introdotto in via sperimentale60, è stato assorbito a partire dal 1° gennaio 2018 dal
REI.
56 Dati ISTAT febbraio 2020, Comunicato stampa, Occupati e Disoccupati.
57 Le raccomandazioni del Consiglio nell’ambito del Semestre europeo cominciano a insistere sulla necessità
di introdurre provvedimenti mirati e a carattere generalizzato per combattere la povertà e l’esclusione sociale a partire dal 2013. Cfr. le raccomandazioni del 2013 (considerando 15 e raccomandazione 4), 2014 (considerando 13 e raccomandazione 5), 2015 (considerando 19), 2016 (considerando 16 e raccomandazione 4), 2017 (considerando 23: quest’ultimo auspica l’attuazione del REI e la sua generalizzazione): tutte citt.
58Cfr. la legge delega n. 33/2017 sul contrasto della povertà, il riordino delle relative prestazioni e il sistema
degli interventi e dei servizi sociali, in particolare il comma 1, lett. a) e il comma 3, lett. a) dell’art. 1, nonché gli artt. 17-19, d.lgs. n. 147/2017. Per un commento alla legge delega v. V. FERRANTE, A proposito del disegno di legge governativo sul contrasto alla povertà, in RDSS, 2016, 447 ss.; M. VINCIERI, Verso la tutela della povertà: l’ipotesi del reddito di inclusione, in LD, 2017, 301 ss. Sul decreto attuativo v., invece, A. ALAIMO, Il reddito di inclusione attiva: note critiche sull’attuazione della legge n. 33/2017, in RDSS, 2017, 419 ss.
59 Per un commento specifico a questo istituto v. D. GAROFALO, Il sostegno ai disoccupati in situazione di
bisogno: l’ASDI, in E. GHERA-D. GAROFALO (a cura di), Le tutele, p. 311 ss.; A. OCCHINO, L’assegno sociale di disoccupazione involontaria: un nuovo strumento di politica assistenziale, in F. BASENGHI-A. RUSSO (a cura di), Flessibilità, p. 193 ss.; E. ROCCHINI, Le tutele residuali.
60 La sperimentazione è stata prorogata a tutto il 2017 dall’art.1, comma 239, legge n. 232/2016 (legge di
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Nella stesura originale del decreto attuativo (d.lgs. n. 147/2017) il REI non rappresentava ancora una misura dal carattere universale di sostegno del reddito di ultima istanza: inizialmente, infatti, era prevista una platea dei destinatari limitata rispetto alle risorse disponibili61. Tuttavia, tale limitazione è stata superata progressivamente il 1° luglio 2018 (art. 1, commi 190-192, legge n. 205/2017) con la legge di stabilità per il 2018. Si afferma dunque, che “il REI è una misura a carattere universale, condizionata alla prova dei mezzi e all’adesione a un progetto di attivazione e di inclusione sociale e lavorativa finalizzato all’affrancamento dalla condizione di povertà” (art. 2, comma 2, d.lgs. n. 147/2017). Rispetto a quanto disposto riguardo tale misura, emergono due aspetti critici della stessa. In primo luogo, la sua durata è circoscritta ad un periodo continuativo non superiore a 18 mesi, decorsi i quali esso non può essere rinnovato prima di 6 mesi; in caso di rinnovo, la durata scende a non fruizione, sarà determinata dal Piano nazionale per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale (art. 4, comma 5). In secondo luogo, i vincoli di bilancio non permettono di beneficiare somme particolarmente generose: il valore massimo del REI per ogni nucleo familiare non può superare, in sede di prima applicazione, quello dell’assegno sociale, maggiorato del 10% (art. 4, comma 1)62.
Si tratta di previsioni che si pongono, dunque, in contraddizione con la pretesa universalità del REI e il suo obiettivo di affrancare i beneficiari dalla situazione di povertà63, e che, pertanto, hanno portato verso il suo superamento ricorrendo ad una nuova misura, il Reddito di cittadinanza (RdC).
A seguito dell’introduzione del Reddito di cittadinanza, dal 1° marzo 2019 il REI non può più essere richiesto e, a partire dal successivo mese di aprile, non è più riconosciuto né
61 Cfr. L’art. 1, comma 2, let. d), legge n. 33/2017, secondo il quale i beneficiari sarebbero stati prioritariamente
individuati nei nuclei familiari con figli minori o con disabilità grave o con donne in stato di gravidanza accertata o con ultracinquantacinquenni in stato di disoccupazione. Il criterio selettivo era stato ribadito nell’art. 3, comma 2, d.lgs. n. 147/2017. L’ampliamento della platea, come anche l’incremento del sussidio, sarebbe dipesa dalle risorse disponibili nel Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale di cui all’art. 1, comma 386, legge n. 208/2015.
62 Le Regioni possono, peraltro, intervenire con risorse proprie per rendere più generoso il trattamento (art. 14,
comma 6, d.lgs. n. 147/2017). Inoltre, l’aumento del trattamento, come anche l’estensione della platea dei beneficiari, possono essere disposti con cadenza triennale dal “Piano nazionale per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale”.
63 Rif. M. CORTI, Flessibilità e sicurezza dopo il Jobs Act, La flexicurity italiana nell’ordinamento multilivello,
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rinnovato (Decreto legge n. 4/2019, art. 13). Il Reddito di inclusione non è in alcun modo compatibile con la contemporanea fruizione del Reddito di cittadinanza da parte di alcun componente il nucleo familiare. Questa nuova misura di contrasto alla povertà, alla diseguaglianza e all’esclusione sociale, è un sostegno economico finalizzato all’inserimento o reinserimento nel mondo del lavoro e all’inclusione sociale. Assume la denominazione di Pensione di cittadinanza, per i nuclei familiari composti esclusivamente da uno o più componenti di età pari o superiore a 67 anni, adeguata agli incrementi della speranza di vita. La stessa può inoltre essere concessa ai nuclei familiari composti esclusivamente da una o più persone di età pari o superiore a 67 anni e da una o più persone in condizione di disabilità grave o non autosufficienza, anche di età inferiore64.
Il Reddito di Cittadinanza si compone di due parti65: l’assegnazione di un contributo,
erogato mensilmente mediante una carta di pagamento elettronica (Carta RdC), che varia rispetto al numero dei componenti del nucleo familiare e alle risorse economiche di cui si è già in possesso; e il Patto per il lavoro predisposto dai Centri per l’Impiego, ovvero il Patto per l’inclusione sociale predisposto dai servizi sociali del Comune, che operano in rete con i servizi per l’impiego, i servizi sanitari e le scuole, nonché con soggetti privati attivi nell’ambito degli interventi di contrasto alla povertà. Il Patto per l’inclusione sociale riguarda l’intero nucleo familiare e prevede specifici obblighi, che sono determinati sulla base di una valutazione delle difficoltà e delle esigenze.
Il Reddito di Cittadinanza viene erogato ai nuclei familiari che, al momento della presentazione della domanda e per tutta la durata dell’erogazione del beneficio, risultano in possesso di determinati requisiti economici, di cittadinanza e di residenza.
Il particolare, lo stesso beneficio economico erogato su base annua, è costituito da due elementi: l’integrazione del reddito familiare fino alla soglia di 6.000 euro annui moltiplicata per il corrispondente parametro della specifica scala di equivalenza66, e una componente aggiuntiva per i nuclei familiari residenti in abitazione in locazione, pari
64 Reddito di cittadinanza, Linee Guida per la definizione dei Patti per l’inclusione sociale, Unione Europea,
Fondo Sociale Europeo, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
65 Per dettagli sugli aspetti amministrativi del RdC si rimanda al decreto-legge n. 4 del 2019 e alle relative note
informative, scaricabili dalla pagina dedicata al RdC del sito del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
66 Ai fini della definizione della Pensione di cittadinanza, la soglia è incrementata a 7.560 euro, mentre per
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all’ammontare del canone annuo previsto nel contratto in locazione fino ad un massimo di 3.360 euro annui, ovvero per i residenti in abitazione di proprietà, pari alla rata mensile del mutuo e fino ad un massimo di 1.800 euro annui.
Un ulteriore condizione a cui è subordinata l’erogazione del beneficio consiste nella dichiarazione da parte dei componenti del nucleo familiare maggiorenni di immediata disponibilità al lavoro e, contestualmente, all’adesione ad un percorso personalizzato di accompagnamento all’inserimento lavorativo e all’inclusione sociale (entro trenta giorni dal riconoscimento del beneficio).
Con l’entrata in vigore del decreto Crescita (d.l. 30 aprile 2019, n. 34) sono stati introdotti degli elementi di novità che riguardano l’ISEE67 ed il calcolo del reddito. La prima novità
ha interessato le cause per richiedere l’ISEE che dal 1° gennaio del 2020 sono diventate più estese ed alternative tra loro: se uno dei componenti della famiglia perde il lavoro; se uno dei componenti della famiglia perde un trattamento assistenziale, previdenziale o indennitario esente da IRPEF. La seconda novità ha inciso, invece, sul calcolo dell’ISEE 2020: è stata, infatti, introdotta la cd. doppia opzione di calcolo ISEE, ciò significa per il cittadino poter utilizzare per il calcolo dell’ISEE ordinario, i redditi di due anni precedenti o dell’anno precedente in caso di licenziamento, riduzione del reddito ecc.
Sempre in base a tale decreto sono previste delle sanzioni in caso di violazione degli obblighi da parte del beneficiario. In particolare, per l’inosservanza di una delle regole del Patto di lavoro sono irrogate una serie di sanzioni che vanno dalla sospensione del sussidio per alcuni mesi fino alla revoca dello stesso. Inoltre, chiunque fornisca con dolo dati e notizie non corrispondenti al vero, incluso l’occultamento di redditi e patrimoni a fini ISEE o di dichiarazioni fiscali, è punito con la reclusione da 1 a 6 anni, con la revoca del beneficio, in aggiunta al recupero di quanto indebitamente percepito.
Con l'entrata in vigore del d.l. 28 gennaio 2019 n. 4, nella prima fase di applicazione della disciplina istitutiva del reddito di cittadinanza – e comunque fino al 31 dicembre 2021 - è prevista l'erogazione di un Assegno di Ricollocazione (AdR) su scala nazionale, uno strumento che aiuta le persone a migliorare le proprie possibilità di ricollocarsi nel mercato del lavoro e consiste in un importo da utilizzare presso i soggetti che forniscono
67 L’ISEE, ovvero l’Indicatore della Situazione Economica Equivalente, costituisce il principale strumento di
accesso a determinati bonus o prestazioni sociali agevolate. Serve a misurare il livello economico complessivo del nucleo familiare, considerando - salvo alcune eccezioni - tutte le voci di “ricchezza” attribuibili a quel medesimo nucleo, come le proprietà immobiliari, le rendite finanziarie, i redditi vari cit. sito INPS
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servizi di assistenza intensiva personalizzata per la ricerca di occupazione (centri per l'impiego o enti accreditati ai servizi per il lavoro). Il d. lgs. N. 150/2015, riprendendo alcune esperienze regionali68, in primis quella della Dote lavoro lombarda, offre ai percettori di NASpI la possibilità di ricevere, dopo almeno quattro mesi di disoccupazione, un voucher di importo commisurato alla loro difficoltà di collocamento lavorativo e spendibile presso soggetti privati accreditati di loro scelta (o anche presso i centri pubblici per l’impiego, se così preferiscano) (art. 23)69. L'importo dell'assegno
viene riconosciuto non alla persona disoccupata, ma all'ente che fornisce il servizio di assistenza alla ricollocazione e solo se la persona trova lavoro. Lo stesso varia da un minimo di 250 euro ad un massimo di 5.000 euro, a seconda del tipo di contratto alla base del rapporto di lavoro e del grado di difficoltà per ricollocare la persona disoccupata (profilo di occupabilità). L’importo può essere speso dal lavoratore presso il centro per l’Impiego per poter frequentare corsi professionali finalizzati al reinserimento nel mercato del lavoro.
A partire dal 29 gennaio 2019 non è più possibile richiedere nuovi assegni di ricollocazione per i lavoratori in Naspi disoccupati da almeno 4 mesi (ADR Naspi), in quanto l’assistenza è ora destinata esclusivamente ai beneficiari del Reddito di Cittadinanza. Entro trenta giorni dal riconoscimento dell’Assegno di ricollocazione, il beneficiario del reddito di cittadinanza, pena la perdita del sussidio, deve effettuare la scelta del soggetto che erogherà in suo favore, il servizio di assistenza intensiva.
Rispetto a queste misure analizzate se ne affianca una ulteriore, la Carta acquisti ordinaria, misura consolidata di contrasto alla povertà in vigore dal 2008, introdotta allo scopo di
68 Sulle quali v. diffusamente B. CARUSO - M. CUTTONE, Verso il diritto del lavoro della responsabilità: il
contratto di ricollocazione tra Europa, Stato e Regioni, in DRI, 2016, p. 63 ss. Sul faticoso processo legislativo di emersione di questo istituto, che a livello nazionale è cominciato nel 2013, v. anche L. Valente, La riforma, p. 141 ss.
69 La legge di stabilità per il 2018 ha previsto l’attribuzione dell’assegno di ricollocazione anche ai lavoratori
in CIG straordinaria, limitatamente alle cause integrabili della riorganizzazione e della crisi aziendale, purché in sede di consultazione sindacale sia stipulato uno specifico “accordo di ricollocazione” che indichi gli ambiti aziendali e i profili professionali in cui sono previsti esuberi. I lavoratori appartenenti a tali ambiti e profili potranno richiedere entro30 giorni dall’accordo l’attribuzione anticipata dell’assegno di ricollocazione. Sono previsti forti incentivi sia per il lavoratore che accetti un nuovo posto di lavoro mentre fruisce del servizio, sia per il datore che procede all’assunzione. V. il nuovo art. 24-bis, d.lgs. n. 148/2015, inserito dall’art. 1, comma 136, legge n. 205/2017.
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offrire un sostegno alle persone meno abbienti negli acquisti di generi alimentari, prodotti farmaceutici e parafarmaceutici e per il pagamento delle bollette domestiche di luce e gas70.
L’insieme di queste misure è sostenuto da uno strumento in particolare, l’Indicatore della Situazione Economica Equivalente (ISEE), che ha la funzione di fornire nella maniera più equa e oggettiva le risposte offerte ai bisogni dei cittadini per indirizzare correttamente gli interventi d’inclusione e di contrasto alla povertà. In Italia, inoltre, gli interventi di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale vengono promossi e attutati da più soggetti che fanno capo a diversi livelli di governo (nazionali, regionali e locali). Infine, in sinergia con le politiche nazionali di contrasto alla povertà, si inserisce anche la politica di coesione cofinanziata dall’Unione Europea. Per il periodo 2014-2020, infatti, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali è titolare di due programmi operativi di contrasto alla povertà: il PON Inclusione71, cofinanziato dal Fondo Sociale Europeo, e del Programma Operativo FEAD72, cofinanziato dal Fondo Europeo di aiuti agli
indigenti.