Analisi del contesto

1.1 Lo sviluppo del Quadro Normativo e Regolamentare nell’ultimo ventennio

L’attuale crisi italiana del settore dei contratti pubblici ha radici lontane.

Il 1° gennaio 1993 nasce in Europa il Mercato unico di servizi, forniture e lavori.

La Commissione pubblica il documento Project cycle management, che stabilisce le regole comunitarie per la gestione dei progetti nel nuovo contesto sovranazionale.

Da quella data, in Europa inizia il progressivo fenomeno di aggregazione e rafforzamento organizzativo delle imprese di costruzioni e d’ingegneria, che devono competere in gara internazionale, su scala europea, per l’acquisizione dei grandi progetti d’infrastruttura.

* Gli esperti di “Così, nei progetti internazionalì” sono: ing. Angelo Bianchi, ing. Carlo Florio, ing. Antonio Valerio Di Michele. Contatto: kang.bia@libero.it.

Sul mercato europeo delle costruzioni, oltre ai tradizionali gruppi francesi, tedeschi e inglesi si affermano, in posizioni di leadership, grandi imprese spagnole ed austriache.

L’Italia previene questo processo e, immediatamente prima della partenza del Mercato unico che obbliga i commit-tenti pubblici alle gare europee, organizza la grande assegnazione senza gara alle prime 40 imprese italiane del Pro-gramma “Alta Velocità”.

Nasce di fatto un cartello, che segnerà l’avvio di logiche distorsive e non competitive nel mercato italiano dei lavori pubblici.

Il quadro normativo e regolamentare italiano di recepimento delle direttive comunitarie sul Mercato unico dei lavori pubblici si completa in Italia nel 1999, lasciando il Paese per sette anni in un vuoto normativo.

Il risultato finale è un groviglio normativo di complessa applicazione, caratterizzato da un approccio culturale più vicino al Regio Decreto di Regolamento dei Lavori Pubblici del 1865 che al Project cycle management comunitario. Nel 2001, con la “Legge Obbiettivo”, il modello del Programma “Alta Velocità” – adattato alle normative europee a tutela della concorrenza – diviene la regola per le Infrastrutture Strategiche.

Il recepimento obbligatorio delle direttive comunitarie 2004/17/CE e 2004/18/CE, vincolanti per tutti i Paesi della UE, avrebbe potuto essere un’occasione per l’Italia per riscrivere un testo unico sui contratti pubblici snello e imme-diatamente applicabile.

E tuttavia il Codice dei contratti pubblici è di fatto un ponderoso compendio della precedente normativa ordinaria (Legge quadro) e straordinaria (Legge Obbiettivo).

1992

\

oggi

L'Italia previene il processo di formazione del mercato unico di servizi, forniture e lavori

e, immediatamente prima della partenza del mercato unico,

organizza la grande assegnazione senza gara alle prime 40 imprese italiane del programma "Alta Velocità".

L'Italia L' Unione Europea

Il 1° gennaio 1993 nasce in Europa il mercato unico di servizi, forniture e lavori.

Il quadro normativo di recepimento delle direttive comunitarie sul Mercato unico dei lavori pubblici,

iniziato nel 1994 con la Merloni, si completa solo nel 1999, lasciando per anni un vuoto normativo.

1994

1999 1993

Con la legge obiettivo si estende il modello Alta Velocità a tutte le infrastrutture strategiche

2002

La "Merloni", ricalcando il Regio Regolamento, organizza lo sviluppo del

progetto per livelli di progettazione

invece che per fasi

2004

Il recepimento obbligatorio delle Direttive comunitarie 2004/17/CE e 2004/18/CE, vincolanti per tutti i Paesi della Ue, avrebbe potuto essere un'occasione

per l'Italia per riscrivere un testo unico sui contratti pubblici snello e immediatamente applicabile

Tuttavia il Codice dei contratti pubblici è di fatto un ponderoso compendio della precedente normativa ordinaria (Merloni)

e straordinaria (Legge Obiettivo).

2006

Nel luglio '98 si dispone il finanziamento dello Studio di Fattibilità (SdF).

Il Ministero Infrastrutture posiziona lo SdF imprevedibilmente

in testa al ciclo di vita del progetto, prima del progetto preliminare Lo Studio di Fattibilità,

mal posizionato, fa prendere alla PA decisioni illogiche di finanziamento dei progetti

Il groviglio normativo è riconosciuto da tutti Nasce il Programma "Alta Velocità" In Europa inizia il progressivo fenomeno di aggregazione e rafforzamento

organizzativo delle imprese ddi costruzioni e d'ingegneria,

che devono competere in gara internazionale,

su scala europea

I principali passaggi

Il potere di nomina della Direzione lavori

all'Impresa diventa regola per le infrastrutture strategiche

1.2 Lo stato attuale del Sistema dei Lavori Pubblici

Come conseguenza di questo controverso sviluppo del Quadro normativo, oggi committenti pubblici, imprese e pro-gettisti sono costretti a gestire i contratti pubblici districando un groviglio di disposizioni che rende difficile, tra l’altro, l’uso dei fondi UE.

Qui di seguito si elencano alcune delle maggiori contraddizioni del sistema.

Nel nostro sistema, lo Studio di Pre-fattibilità è confuso con lo Studio di Fattibilità, contrariamente a ogni prassi eu-ropea dove i due studi sono accuratamente distinti. La giustificazione degli interventi è molto debole e condiziona negativamente il processo di comunicazione con le realtà locali che devono ospitare i cantieri: si genera un effetto Nimby generalizzato.

La qualità dei servizi d’ingegneria e architettura (per progettazione, studi di fattibilità, assistenza alle gare, direzione lavori e collaudo) è scadente, per la mancanza di uno strategico strumento, i “Termini di Riferimento” (ToR), da predi-sporre su formato standardizzato. Inoltre, l’abolizione delle tariffe degli ingegneri ed architetti non è stata supportata dall’introduzione di nuovi metodi di stima dei servizi d’ingegneria.

Mentre nel contesto internazionale i livelli di progettazione sono due, il “Preliminary Design” –che corrisponde al nostro Progetto definitivo – e il “Final Design” – che corrisponde al nostro Esecutivo –, in Italia conserviamo tre livelli di progettazione, retaggio del Regio Regolamento del 1865: il Progetto Preliminare, Definitivo ed Esecutivo, con tre approvazioni e un inutile allungamento dei tempi.

Il Codice ha ereditato dalla Legge Obbiettivo, senza sostanziali modifiche, la falla aperta da questa legge nel sistema di controllo delle infrastrutture strategiche, dove in maniera assolutamente anomala rispetto al contesto internazionale, il potere di nomina della direzione lavori (DL) è affidato al contraente generale, in altre parole proprio all’impresa, che dovrebbe essere controllata, senza i bilanciamenti sul piano delle responsabilità contrattuali previste dai contratti “turnkey” (chiavi in mano) tipici del settore impiantistico.

Il sistema di controllo di tempi, costi e qualità del progetto sconta poi la debolezza professionale e il trascurato ag-giornamento del Responsabile del procedimento, RUP. Infatti, mentre all’estero si fa grande attenzione alla figura del

Project Manager del committente, ritenuta strategica, in Italia il ruolo è affidato al Responsabile del Procedimento, un

“funzionario tecnico” caricato di responsabilità e al quale non sono forniti i mezzi per il necessario aggiornamento professionale.

In Italia manca, inoltre, da sempre la figura del Procurement specialist. La scarsa qualità dei documenti di gara e degli schemi di contratto, predisposti da figure professionali occasionalmente incaricate e non qualificate nello specifico settore, non consente una sana e leale competizione tra le imprese e costituisce una barriera all’entrata di più efficienti imprese europee.

La “Valutazione”, che ricopre un ruolo fondamentale nel ciclo del progetto comunitario ed internazionale, contri-buendo all’efficacia ed efficienza degli interventi attraverso la previsione, giustificazione e poi la verifica dei risultati, è inefficace perché rimane generalmente limitata ai programmi operativi nel loro complesso e non scende con forza sufficiente al livello dei singoli progetti.

La Pubblica Amministrazione ha fatto un impiego inefficace e non sempre finalizzato all’interesse pubblico dei con-sulenti esterni, che invece nel contesto europeo e internazionale sono considerate figure strategiche per il successo di alcune fasi critiche di gestione del progetto. A causa delle succitate patologie, il ricorso all’affidamento a consulenti esterni è periodicamente censurato dalla Corte dei Conti, che non riconosce la necessità per la Pubblica Amministra-zione di avvalersi di servizi specialistici per esigenze specifiche e temporalmente circoscritte della propria attività. Proprio al fine di contenimento della spesa pubblica, non si può pensare che tutte le competenze specialistiche neces-sarie per un’efficiente gestione del ciclo del progetto possano essere possedute dal personale di ruolo della Pubblica Amministrazione.