Premessa
Le politiche urbane rivestono un ruolo sem- pre più importante nell’ambito dello svilup- po socio-economico, questa intuizione è sta- ta assunta dagli organi comunitari europei, che da diversi anni mettono in campo prov- vedimenti tesi a favorire una maggiore com- petitività delle città europee, che dovrebbe portare, in breve tempo, all’adozione di una Agenda urbana continentale.
Il volume Una politica per le città italiane rac- coglie contributi provenienti da autori ita- liani, focalizzandosi quindi principalmente su questioni e problematiche riguardanti la pianificazione urbanistica delle città del no- stro Paese. L’obiettivo è quello di delineare un’Agenda urbana nazionale, sullo sfondo delle politiche comunitarie. Il saggio Inno-
vazione e sostenibilità nelle politiche urbane eu- ropee di M. Sepe, contenuto nella Parte prima
del suddetto volume, è stato premiato come vincitore della sezione contributo in libro collettaneo nell’ambito del Premio INU Let- teratura Urbanistica 2015. Il saggio fornisce la cornice di riferimento, utile ad inquadrare le esperienze esposte nel volume all’interno del contesto comunitario. L’Unione Europea è uno degli organi che, a livello internazio- nale, si sta maggiormente impegnando – pur con risultati non sempre soddisfacenti – nel miglioramento delle condizioni di vivibilità delle città dei paesi membri. Il saggio ogget- to di questa recensione, oltre all’analisi delle raccomandazioni provenienti dagli orga- ni comunitari, espone il caso di Rotterdam come caso esemplare di successo di politiche di trasformazione urbana orientate verso la sostenibilità.
La Commissione Europea, alla vigilia del periodo di programmazione 2014-2020, ha raccomandato a ciascun paese membro di redigere un’Agenda urbana nazionale, che sia di riferimento per le amministrazioni locali nelle strategie di sviluppo e di utilizzazio- ne dei fondi comunitari. Il riconoscimento dell’importanza del ruolo economico e so- ciale occupato dalle città, nell’ambito dello scenario europeo, ha inoltre portato la Com- missione ad avviare il procedimento per l’a-
dozione di un’Agenda urbana europea1. Nel 2011 la Commissione Europea ha pubblicato il rapporto “Cities of tomorrow. Challenges, vi-
sions, ways forward” (Commissione europea,
2011), con lo scopo di orientare l’azione delle amministrazioni delle principali città dell’U- nione Europea verso modelli più sostenibili dal punto di vista ambientale, sociale ed eco- nomico.
Il contributo prende in considerazione i con- tenuti del rapporto “Cities of tomorrow” e, pa- rallelamente, analizza le politiche e le azioni intraprese dalla città di Rotterdam, sintetiz- zate nei programmi “Rotterdam Climate Proof” e “Rotterdam Climate Initiative” del 2010. La città portuale dei Paesi Bassi viene presentata come una delle città europee che meglio ha interpretato, in gran parte anticipandole, le raccomandazioni del rapporto. Il contributo propone una lettura delle politiche urbane europee articolata su due piani: da un lato guarda alle raccomandazioni provenienti dalle istituzioni comunitarie, dall’altro lato viene fatto riferimento all’azione di un ente locale, per illustrare gli esiti possibili delle raccomandazioni contenute nel rapporto “Cities of tomorrow”.
Il rapporto prende atto di alcuni dati di fatto: riconosce che l’Europa è uno dei continenti più urbanizzati del pianeta e che le città gio- cano un ruolo chiave nello sviluppo socio- economico dell’intero territorio europeo. Secondo il rapporto, esiste una visione con- divisa del futuro delle città europee, sintetiz- zata nei seguenti punti: le città europee del futuro devono essere i luoghi dell’inclusione sociale e del progresso sociale, devono assur- gere al ruolo di piattaforme della democrazia e del dialogo culturale, devono essere luoghi di rigenerazione ecologica ed ambientale, ol- tre che luoghi attrattivi e di stimolo alla cre- scita economica.
Il ruolo chiave delle città europee per lo svi- luppo territoriale si esplica nell’adozione di una strategia orientata alla crescita eco- nomica bilanciata ed una organizzazione territoriale delle funzioni, per incoraggiare la formazione di una struttura urbana poli- centrica. Lo sviluppo territoriale deve esse- re, inoltre, imperniato sull’esistenza di aree metropolitane “forti”, caratterizzate da una morfologia urbana compatta e da un elevato livello di qualità ambientale sia delle aree ur- bane che di quelle periurbane.
Il rapporto identifica le minacce che riguar-
dano le aree urbane europee: queste sono i cambiamenti climatici, la crisi demografica ed economica, la segregazione sociale. Tuttavia, la principale criticità dipende dalla “settorialità” delle politiche urbane europee, che è causa di numerosi problemi aggravati dalle difficoltà finanziarie che gli enti locali di tutto in continente si trovano a dover fron- teggiare. Il rapporto, nelle sue conclusioni, afferma la necessità di adottare un “modello olistico” ed integrato per affrontare lo svi- luppo sostenibile delle città, un modello in grado di conciliare obiettivi spesso antitetici, come la crescita economica e l’uso più soste- nibile delle risorse naturali, la concorrenza imposta dalla globalizzazione ed il rispetto delle economie locali, l’attrattività dei luo- ghi e l’inclusione sociale.
Rotterdam si configura come un caso em- blematico di trasformazione urbana in cui è stato adottato un approccio integrato. L’o- biettivo principale della municipalità di Rot- terdam è la lotta al cambiamento climatico. La città dei Paesi Bassi, infatti, per le caratte- ristiche geografiche e morfologiche del terri- torio in cui sorge, risulta fortemente esposta alle conseguenze dei cambiamenti climatici causati dall’emissione in atmosfera dei gas serra. Il 90% del territorio di Rotterdam è si- tuato al di sotto del livello del mare, e la sua natura di città portuale i cui suoli sono stati strappati all’acqua attraverso la realizzazio- ne di opere di ingegneria idraulica, insieme alla presenza di numerosi corsi d’acqua che attraversano il centro urbano, la espone a li- velli di rischio e pericolosità molto elevati. Le minacce derivano dall’eventuale innalza- mento del livello marino o dal verificarsi di fenomeni precipitativi estremi, con grandi quantità di pioggia che cadono in poco tem- po causando inondazioni o straripamenti dei corsi d’acqua.
Dagli albori degli anni 2000 Rotterdam ha intrapreso un cammino teso a rinnovare sia l’immagine della città, come testimoniato dalla candidatura a Capitale europea della cultura nel 2001, sia a realizzare una miglio- re integrazione fra le attività portuali ed il centro urbano, con lo scopo di ottenere una più elevata mixitè funzionale e sociale. Nell’ambito di queste azioni, la lotta al cam- biamento climatico è stata utilizzata come “collante” in grado di tenere insieme e di svi- luppare in modo integrato tutti gli obiettivi di rinnovo urbano posti dall’amministrazione:
• utilizzare fonti energetiche alternative, in particolare l’energia da biomassa, che può avvantaggiarsi della presenza del porto, • aumentare l’efficienza energetica delle im-
prese,
• aumentare gli investimenti in sostenibili- tà e stimolare prodotti e servizi sostenibili, • aumentare il sostegno pubblico per la
sostenibilità, favorendo un migliore col- legamento con l’istruzione e la ricerca, • aumentare la dotazione di parchi e giar-
dini nell’area urbana, ma anche di super- fici vegetate come facciate verdi, giardi- ni pensili e tetti verdi,
• migliorare la preparazione alle conse- guenze del cambiamento climatico, at- traverso la progettazione di innovativi edifici galleggianti e di piazze d’acqua, • incoraggiare la mobilità sostenibile, • stimolare lo sviluppo urbano e regiona-
le sostenibile, attraverso l’integrazione delle azioni di riciclaggio dei rifiuti, di risparmio energetico, di implementazio- ne delle fonti di energia rinnovabile, di sostegno alla mobilità collettiva, ecc. Dal punto di vista progettuale, la città di Rotterdam sta gestendo le trasformazioni urbane con l’obiettivo di aumentare la capa- cità, da parte degli spazi urbani, di assorbire e riciclare grandi quantità d’acqua. In questa direzione va la realizzazione delle piazze d’acqua. Queste, in caso di precipitazioni di notevole entità – fenomeno che si verifica sempre più spesso a causa dei cambiamenti climatici in atto – possono trasformarsi in specchi d’acqua in grado di stoccare e riuti- lizzare l’acqua, diventando parte integrante del sistema di gestione e smaltimento dei flussi in eccesso. Alcune di queste piazze – come la Bellamyplein Water Plaza – sono state attrezzate con sistemi per il filtraggio ed il trattamento delle acque, in modo da as- sicurarne una buona qualità, sufficiente per sostenere attività sportive e ricreative che possono svolgersi nelle piazze d’acqua quan- do queste sono allagate.
I programmi adottati dalla municipalità di Rotterdam si caratterizzano proprio per l’approccio integrato ai temi della sosteni- bilità ambientale, di quella sociale, del cam- biamento climatico, etc. La doppia lettura proposta dal saggio – da un lato le politiche europee e dall’altro le azioni dell’ente locale – consente quindi di cogliere come il tenta- tivo di integrazione sia un aspetto comune
sia delle raccomandazioni che di un caso di trasformazione urbana concretamente rea- lizzata.
Il rapporto “Cities of tomorrow” è stato pub- blicato nell’ottobre 2011 dalla Commissione Europea e, da allora, rappresenta un punto di riferimento per le politiche urbane delle città dell’Unione Europea. Nel frattempo si attende l’adozione della Nuova agenda ur- bana che sarà adottata dalla III conferenza UN-Habitat2, di cui è attualmente disponibi- le il documento preliminare. Il documento preliminare contiene, fra le dichiarazioni di principio, la medesima attenzione verso l’in- tegrazione dei diversi aspetti – sociale, am- bientale ed economico – dello sviluppo. Il contributo induce a riflettere su alcune de- bolezze strutturali delle politiche europee, in primo luogo la “settorialità” delle stesse, che affrontano la tutela dell’ambiente utiliz- zando diversi approcci, ciascuno rivolto ad un aspetto specifico, come la riduzione delle emissioni del parco auto circolante, l’incen- tivazione delle fonti di energia alternative, la tutela di aree ad elevato valore ecologico, la salvaguardia di specie animali e vegetali, etc. La parcellizzazione si riflette anche sulle po- litiche urbane. Come evidenziato anche nel Progetto di parere della commissione Politi- ca di coesione territoriale – Verso una politica
urbana integrata per l’Unione europea (Com-
missione europea, 2014) si riscontra, infatti, la mancanza di una strategia comunitaria co- ordinata per le aree urbane. Le cause dell’as- senza di un’Agenda urbana europea vanno rintracciate nell’occasionalità delle inizia- tive comunitarie. Questo atteggiamento di fatto indebolisce l’azione degli organi comu- nitari, in parte alimentando lo scetticismo ed il disinteresse della ricerca.
Probabilmente è proprio la debolezza del qua- dro comunitario di riferimento per le politi- che urbane a rendere necessario il riferimento al caso di Rotterdam che ha anticipato, anche cronologicamente, il documento contenente le raccomandazioni comunitario.
Il caso di Rotterdam appare calzante sia per- ché caratterizzato dall’adozione di un ap- proccio integrato, che per gli effetti ottenuti: si tratta infatti di una città fortemente spe- cializzata nelle attività commerciali e colle- gate alla presenza di uno degli scali portuali più importanti a livello globale, la quale tut- tavia è riuscita a cogliere le sfide poste dalla crisi economica, trasformando le minacce in
opportunità. La trasformazione della base economica è stata l’occasione per migliorare le performance di sostenibilità ambientale e per fornire quegli spazi e quelle strutture di cui la città mancava, come spazi per la socia- lità, per la cultura, per il tempo libero. Queste operazioni hanno avuto il merito di rinnova- re l’immagine di Rotterdam: da città-porto a luogo in grado di offrire anche un elevato li- vello di qualità della vita (Hooimeijer, 2010). Il contributo è suddiviso in cinque paragra- fi: “Settorialità delle politiche europee”, “Le
European Cities of tomorrow”, “Le opportunità
della crisi”, “Strategie progettuali”, “Verso un modello olistico”. Il terzo, il quarto ed il quin- to paragrafo sono preceduti dal titolo “Un caso emblematico di approccio integrato”, che segna la parte del testo in cui si fa riferi- mento al caso di Rotterdam. L’autrice utiliz- za un registro divulgativo, che ben si addice allo scopo del volume, l’assenza di note al te- sto agevola e rende la lettura scorrevole. Il saggio mette in luce sia la necessità di un’agenda urbana europea, intesa come mo- mento di condivisione di linee di pensiero ed azione sulle città europee, sia il modo in cui singole realtà amministrative possono, pur in assenza di un quadro di riferimento europeo, ottenere risultati considerevoli in termini di trasformazione urbana orientata allo sviluppo sostenibile.
Il saggio evidenzia i vantaggi che comporte- rebbe la formazione di un’agenda urbana na- zionale basata sui più recenti orientamenti comunitari, anche se non ancora tradotti in una vera e propria agenda urbana europea. Il saggio ha, inoltre, il pregio di orientare il dibattito disciplinare, nonché l’azione di amministrazioni locali e tecnici i impegnati nella redazione di strumenti urbanistici ver- so modelli che, come nel caso di Rotterdam, sono all’avanguardia per le ragioni esposte in precedenza.
Nell’ambito di un volume il cui contenuto si focalizza su temi e questioni riferite al nostro paese, il contributo inquadra tali temi nel panorama comunitario in tema di politiche urbane e propone – anche se indirettamente – il confronto con il caso di Rotterdam, che risulta emblematico per molti aspetti. L’a- spetto che emerge con maggiore chiarezza è la necessità di una politica urbana naziona- le, soprattutto nel periodo attuale in cui alle amministrazioni comunali, in nome dell’ap- plicazione del principio della sussidiarietà,
sono demandati numerosi compiti che pre- cedentemente facevano capo ad enti pub- blici sovralocali o nazionali. L’affermazione delle autonomie locali, se orfana di linee di indirizzo che indichino le priorità, rischia di produrre risultati non soddisfacenti se non addirittura in contrasto con gli obiettivi di sostenibilità.
* Recensione del saggio di Marichela Sepe (2015), Innovazione e sostenibilità nelle politiche
urbane europee, in Moccia F.D.-Sepe, M. a cura
di, Una politica per le città italiane, INU Edizioni. 1. Il 30/06/2016 è stato approvato il
“Patto di Amsterdam”, che definisce i principi dell’Agenda urbana dell’UE 2. La Conferenza si è svolta a Quito
dal 17 al 20 ottobre 2016
Riferimenti bibliografici
• Commissione europea (2014), Documento pre- sentato alla 21° riunione della commissione - 19 febbraio 2014, COTER-V-046
• Hooimeijer F. L. (2010) “Rotterdam: Dynamic Pol- der City =Land + Water + Culture”, Journal of Envi-
ronmental Design and Planning, 6.
• Commissione europea (2011), Rapporto Cities of
Tomorrow. Challenges, visions, ways forward, www.
ec.europa.eu.