Statuto
Lo Statuto è stato approvato con deliberazione della Conferenza Metropolitana n.9 del14mag- gio 2015 ed è composto da 56 articoli, struttura- ti in sei capi (Principi– Partecipazione –Organi della città metropolitana – Funzioni – Organiz- zazione amministrativa –Norma finale di pri- ma attuazione).
Art. 4- Zone omogenee
1. La Città metropolitana, in vista di un più armonico, equilibrato e funzionale assetto del- territorio, si struttura, nel suo ambito, in zone omogenee identificate sulla base di caratterii- dentitari e ragioni storiche, di contesti geomor- fologici, naturalistici e paesaggistici, direlazio- ni funzionali e quadri economico-sociali che ne giustifichino la comune appartenenza. 2. Le zone omogenee sono istituite con delibera del Consiglio metropolitano, assunta amaggio- ranza assoluta dei componenti entro 6 mesi dall’approvazione dello Statuto, previaintesa con la Regione Campania ovvero, in mancanza di quest’ultima, dalla Conferenzametropolita- na, a maggioranza qualificata dei 2/3 dei com- ponenti.
3. Ciascuna zona omogenea è costituita dall’ag- gregazione di Comuni contigui territorialmen- te, tali da comprendere una popolazione non inferiore a 150.000 abitanti. L’eventuale deroga, nella perimetrazione e nel numero di abitanti, deve essere espressamente motivata ed appro- vata con l’accordo dei Comuni interessati. 4. Le zone omogenee costituiscono l’ambito ottimale sia per la gestione e la fornitura as- sociatadi servizi pubblici locali, comunali e metropolitani, anche attraverso la delega di funzioni da parte della Città metropolitana, sia per il confronto teso ad individuare le direttrici comuni dello sviluppo economico e del Piano strategico.
5. La Città metropolitana promuove anche eco- nomicamente l’esercizio congiunto di funzio- ni da parte dei comuni nell’ambito delle zone omogenee.
6. Competenze e funzionamento delle zone omogenee sono stabilite da un apposito regola- mento approvato dal Consiglio metropolitano,
1. Il Consiglio metropolitano approva, acqui- sito il parere della Conferenza metropolitana e del Forum metropolitano, il piano strategico metropolitano come atto di indirizzo per l’ente e per l'esercizio delle funzioni dei Comuni, del- le Unioni di Comuni e delle zone omogenee, anche in relazione all’esercizio delle funzioni delegate o conferite dalla Regione.
2. Nel piano strategico si fissano le azioni tese a definire l’orizzonte identitario e di crescita dell’area metropolitana, al fine di migliorare le condizioni di vita, di salute, di relazioni e di benessere dei cittadini.
3. Per il perseguimento di tali obiettivi il Piano strategico garantisce e promuove, attraverso l’individuazione e la messa a sistema delle grandi opzioni di sviluppo, la salvaguardia del patrimonio naturalistico, paesaggistico e artistico, il risanamento dell’ambiente e del tessuto urbano, la valorizzazione delle eccel- lenze territoriali, l’ottimizzazione delle reti di comunicazione e dell’offerta dei servizi pub- blici, il rafforzamento dei livelli di coesione e di integrazione sociale, il potenziamento della capacità attrattiva, di accessibilità e di relazioni dell’area metropolitana.
4. Il Piano strategico comprende le azioni della Città metropolitana e del complesso delle am- ministrazioni pubbliche. Determina gli obietti- vi degli organi della Città metropolitana. 5. Il confronto e la collaborazione tra pubblico e privato è essenziale per le decisioni e per il fi- nanziamento delle attività.
6. Il bilancio di previsione della Città metro- politana è correlato nella sua impostazione al Piano strategico. Il conto consuntivo reca in allegato una relazione sui risultati dell’azione svolta nel corso dell’esercizio. La relazione co- stituisce la base per il successivo aggiornamen- to annuale del piano strategico.
7. Per assicurare la partecipazione dei Comuni e delle Unioni di Comuni alla formazione e all’aggiornamento del Piano strategico posso- no essere fissate conferenze di programmazio- ne.
8. La Città metropolitana può coordinare la propria pianificazione con Comuni e Province contermini tramite processi di copianificazio- ne su materie di interesse comune, finalizzati alla realizzazione di accordi di pianificazione.
Art. 35 Pianificazione territoriale
1. La Città metropolitana cura la pianificazione di coordinamento e la pianificazione territoria- le generale del proprio territorio in relazione al Piano strategico e secondo la disciplina della a maggioranza assoluta dei componenti, acqui-
sito il parere della Conferenza.
7. Le zone amministrativamente autonome, in- dividuate dal Comune di Napoli ai sensi della legge statale, qualora ne acquisiscano le dimen- sioni, possono essere equiparate alle zone omo- genee. Esse possono costituire i riferimenti per l’eventuale organizzazione delle stesse in Co- muni urbani a seguito dell’elezione diretta del Sindaco metropolitano.
8. Il confronto fra le zone omogenee è il metodo per elaborare gli obiettivi comuni dell'azione metropolitana.
Art. 6 Sussidiarietà orizzontale
1. La Città metropolitana ispira la propria azio- ne al principio di sussidiarietà orizzontale e di collaborazione con le istanze sociali ed econo- miche presenti nel suo territorio.
2. La Città metropolitana istituisce il Forum metropolitano, un organismo di confrontope- riodico con le forme associative delle categorie produttive, delle organizzazioni sindacali, de- gli ordini professionali, delle autonomie fun- zionali, dell’associazionismo e del terzosettore presenti sul territorio metropolitano.
3. La Città metropolitana promuove e ricono- sce il ruolo del volontariato, come elemento di valorizzazione della persona, di partecipazione democratica e di coesione sociale.
Art. 14 Organismi di partecipazione
1. Entro sei mesi dall'entrata in vigore dello Sta- tuto, la Città metropolitana istituisce il Forum metropolitano ed il Forum dei Giovani. 2. Le proposte derivanti dal Forum metropoli- tano sono poste, entro tre mesi, all'ordine del giorno delle deliberazioni del Consiglio metro- politano. Tale organo deve assumere le proprie decisioni entro i successivi due mesi.
3. Il Forum metropolitano propone un docu- mento da considerare per la pianificazione strategica generale e al quale occorre fare ob- bligatoriamente riferimento nel documento strategico triennale e nel suo aggiornamento annuale.
4. Il Consiglio metropolitano deve adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore dello Sta- tuto un regolamento contenente le modalità di convocazione e funzionamento del Forum metropolitano.
5. Il Consiglio metropolitano può istituire altri organismi di partecipazione come Consulte o Osservatori.
legislazione regionale sul governo del territo- rio, mediante un unico atto di pianificazione denominato Piano territoriale metropolitano, che comprende una componente strutturale ed una componente operativa, con misure di perequazione territoriale.
2. La componente strutturale del Piano terri- toriale stabilisce la conformazione delle zone selezionate a tempo indeterminato e, a questo scopo, recepisce dalla pianificazione sovraordi- nata:
• la tutela bei beni culturali e delle aree di valo- re paesaggistico;
• la definizione delle aree di rischio idraulico, idrogeologico e di erosione costiera incluse le politiche di adattamento e mitigazione del ri- schio previste dalla Regione;
• le norme relative ai parchi ed alle aree natu- rali protette;
e, compiendo una esaustiva ricognizione dei vincoli, redige la Carta unica del territorio cui si atterranno i comuni nella redazione dei PUC. In aggiunta, individua:
• le aree naturali protette e comunque di pregio da tutelare;
• i beni culturali di valore identitario, storico e artistico da valorizzare;
• il sistema delle infrastrutture di comunicazio- ne materiale ed immateriale da mantenere in efficiente esercizio;
• le grandi attrezzature d’interesse metropolita- no da curare e sviluppare.
3. La componente operativa, di durata trienna- le, programma le azioni di interesse metropo- litano da attuare da parte della città metropo- litana e gli indirizzi per i Comuni della Città metropolitana. In particolare:
• elabora la strategia di sviluppo economico e dell’occupazione prevedendo la relativa dina- mica demografica e il fabbisogno abitativo per fornire ai Comuni gli obiettivi di dimensiona- mento dei PUC;
• in relazione alla domanda abitativa, stabilisce politiche per la residenza sociale e l’organizza- zione del territorio in modo da decongestiona- re le zone a rischio naturale (vulcanico, idroge- ologico, o con problemi di erosione costiera); • stabilisce le aree da destinare alle attività produttive secondo le localizzazioni meglio connesse alle infrastrutture esistenti e previste, chiedendo ai Comuni interessati a modificare in tal senso i loro PUC;
• copianifica con i Comuni coinvolti le attrez- zature d’interesse metropolitano;
• progetta le infrastrutture in grado di assicura-
re le comunicazioni per gli spostamenti interni all’area metropolitana e sviluppare legami ed accessibilità della Città metropolitana sulle lunghe e medie distanze con eventuali, ove necessario, accordi di programma con gli enti competenti;
• promuove la riqualificazione ed il rinnovo delle aree degradate e dismesse;
• promuove la rete dei siti Unesco e la riqualifi- cazione delle buffer zone;
• valorizza e riqualifica i siti di maggiore attra- zione e di valore archeologico, storico, monu- mentale e paesaggistico;
• stabilisce progetti di connessione ambientale tra le aree di valore naturalistico;
• formula progetti e regolamenti per promuo- vere l’eco-efficienza e l’efficienza energetica delle aree urbanizzate, il risparmio delle risorse non rinnovabili, la permeabilità del suolo; • persegue l’integrazione e la semplificazione delle normative di edilizia locale al fine di per- venire ad un regolamento edilizio tipo per l’in- tera area metropolitana;
• individua e promuove gli ambiti agricoli stra- tegici, valorizzando il ruolo dell’agricoltura metropolitana.
Proposta di suddivisione in zone omogenee del capoluogo di Napoli di F. D. Moccia e A. Arenain Guida G. (2015), Città Meridiane. La questione metropolitana al Sud, La Scuola di Pitagora, Napoli.
4. La Città metropolitana, su richiesta dei Co- muni, li assiste nella redazione della compo- nente strutturale dei Puc, utilizzando gli studi e le elaborazioni strutturali del Piano territoriale metropolitano
omissis
Zone Omogenee
La definizione delle zone omogenee si è ri- velata fin da subito complessa e complicata. Complessa nella ottimale definizione di am- biti territoriali che in qualche modo possano esprimere esigenze convergenti e priorità del medesimo rango. Complicata perché genera- trice di attriti e equilibri politici difficilmente componibili. Le difficoltà riguardano sia la città centroide, non disponibile a disaggrega- re e riaggregare le attuali municipalità, sia la densa area metropolitana, dove a prevalere sono ancora le identità e le prerogative locali sebbene la struttura e il tessuto del territorio definisca un tessuto insediativo continuo per il quale non hanno più senso gli attuali limiti amministrativi.
Una delle proposte di suddivisione in zone omogenee del capoluogo di maggiore inte- resse è quella messa a punto da Francesco DomenicoMoccia e Antonia Arena, illustra- ta nel testo “Quattro nodi per la costituzione della città metropolitana di Napoli” in Guida G. (2015) , Città Meridiane. La questione metro-
politana al Sud, La Scuola di Pitagora, Napoli.
Allo stato attuale, invece, il processo d’in- dividuazione delle zone omogenee sembra essere connesso a due momenti che dovreb- bero richiedere alcuni anni ovvero:
- il processo di scorporo di alcuni municipali- tà che avverrà attraverso una legge regionale, previo referendum consultivo;
-l’elezione diretta del sindaco.
Per la delimitazione e perimetrazione delle Z.O. si potrà trarre spunto dalla determina- zione degli STS, così come definiti dalla pro- posta di Ptc, a seguito di un lungo processo di partecipazione con i comuni, fermo restando la piena discrezionalità politico-amministra- tiva del Consiglio Metropolitano in ordine alle scelte di dimensionamento delle Z.O.
Strumenti di pianificazione
Il Piano Territoriale di Coordinamento è stato adottato con Deliberazione del Sindaco Me- tropolitano n. 25 del 29 gennaio 2016, pub- blicata il successivo 3 febbraio, e dichiarata immediatamente eseguibile.
La successiva deliberazione dello stesso Orga- no n. 75 del 29 aprile 2016, ha fornito impor- tanti "disposizioni integrative e correttive" della stessa DSM 25/2016, chiarendo, in parti- colare, che tale provvedimento non determi- na la decorrenza delle misure di salvaguardia di cui all'art. 10 della Lr 16/2004.
A giugno 2017 il Ptc, insieme alla Vas, risultano pronti per la pubblicazione ma l’amministra- zione metropolitana ha scelto di posticiparne la pubblicazione a settembre per permettere ai nuovi organi amministrativi comunali definiti dal voto dell’11 giugno (che nella provincia di Napoli ha visto coinvolti ben 17 comuni, tra i più grandi) e si è scelto di posticipare la pubbli- cazione di poter fare osservazioni. Per novem- bre dovrebbe essere approvato.Dall’adozione scatteranno le norme di salvaguardia.
Per quel che riguarda il Piano Strategico, Da- vid Lebro – il consigliere delegato alla Piani- ficazione territoriale ed Urbanistica- sta lavo- rando ad un’ipotesi preliminare da sottoporre alla conferenza dei capigruppo
Legge regionale di riordino delle fun- zioni amministrative
Non è stata implementata dalla Regione Cam- pania una legge regionale di riordino delle funzioni amministrative.
La legge urbanistica regionale (16/2004) non contempla ancora nessun riferimento alla di- mensione metropolitana, determinando un vuoto che espone ad ulteriori pericoli il gover- no del territorio. Addirittura nella recentissima legge di riordino della Protezione Civile, Legge regionale 22 maggio 2017 n. 12 "Sistema di Pro- tezione Civile in Campania", non c’è traccia dei compiti e delle funzioni da attribuire alla città metropolitana. Sono infatti definiti all’art. 6 le funzioni e compiti delle province e all’art. 7 le funzioni e compiti dei comuni e delle comunità montane, la città metropolitana è dimenticata. C’è un ritardo legislativo, programmatico e istituzionale.
Primo bilancio
Lo Statuto richiede attuazione più che pro- cessi di emendamento. C’è un problema di insufficienza di organico. C’è stata una ridu- zione del 30% del personale, mobilità e tra- sferimenti. C’è un sotto-dimenzionamento dell’organico che incide sull’esplicitazione delle funzioni ordinarie. C’è bisogno di avere nuovi funzionari anche con una deroga al pat- to di stabilità altrimenti la città metropolitana non può decollare.
Da un punto di vista di possibili fondi, inve- ce, lo sviluppo urbano sostenibile e integrato essendo un elemento fondamentale del qua- dro strategico della Politica di coesione 2014- 2020, doveva comportare una serie di conse- guenze pratiche nei vari livelli di governance riguardo dell’elaborazione e dell’attuazione dei programmi (1). Le autorità urbane che avrebbero ricevuto fondi, in linea con quanto previsto dai regolamenti europei, dovevano elaborare strategie di sviluppo urbano capaci di rispondere alle molteplici sfide che le loro città si trovano ad affrontare. Inoltre, esse dovevano avere maggiori responsabilità a ri- guardo dell’effettiva attuazione delle strategie specifiche, in quanto era necessario un grado minimo di delega per la gestione.
Ci si aspettava, dunque, che le regioni adottas- sero una strategia territoriale e, possibilmente integrata, nell’utilizzo dei fondi, come auspica- to nell’Accordo di partenariato nazionale italia- no (cioè il documento programmatico nazio- nale per l’utilizzo dei fondi europei 2014-20). Le politiche di coesione, così, dovevano raf- forzare le politiche nazionali, in direzione del rafforzamento del ruolo delle istituzioni di go- verno urbano. Non dovevano, in altri termini, essere l’unico contesto di policy che interviene sullo sviluppo urbano, ma accompagnare e co- ordinarsi con le politiche ordinarie.
In Italia, però, la legge di riforma costituziona- le e amministrativa (legge 7 aprile 2014 n. 56 “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di comuni”), pur riconoscendo il ruolo di tali soggetti, non ha accompagnato tale processo di riforma con adeguate risorse finanziarie in modo da garan- tire che le politiche di coesione potessero porsi realmente come aggiuntive e non sostitutive dei trasferimenti nazionali ordinari. Il quadro delle politiche di coesione, è stato caricato per- ciò, di un significato notevole e ha difficoltà nel portare a termine i processi di sviluppo prefi- gurati nell’ambito della strategia di sviluppo territoriale urbana.
L’Agenda urbana europea poteva declinarsi su due tipologie di territori:
- le 10 città metropolitane individuate con leg- ge nazionale (tra cui Napoli) e le 4 individuate dalle Regioni a statuto speciale. Su queste era prevista anche l’azione del PON METRO, preci- sando però che questo programma doveva agi- re in via non sostitutiva dell’azione regionale ma aggiuntiva;
- le città medie e i poli urbani regionali su cui intervengono i Programmi operativi regionali. Lo strumento più adatto poteva essere la dele- ga alle città in qualità di organismo intermedio, delega della quale la città di Napoli aveva già beneficiato nell’ambito dei 19 Programmi Inte- grati Urbani (PIU) finanziati nella programma- zione in corso 2007-2013, potenziando alcune strutture tecniche di gestione dei fondi per evitare le problematiche connesse alla caren- za di capacità istituzionale, come ad esempio un Tavolo tra Comune di Napoli, in qualità di responsabile dell’attuazione dell’Area metro- politana, e Regione Campania, insieme ad altri interventi per gestire efficacemente i processi. Il processo di realizzazione dell’Area metropo- litana di Napoli si è iscritto in questo processo. In Campania, i destinatari della strategia svi-
luppo urbano sostenibile riguardano le 19 città con popolazione superiore ai 50.000 abitanti, beneficiarie nella precedente programmazione dei fondi FESR per l’attuazione dei PIU Europa (Programmi Integrati Urbani). Il capoluogo di regione, però, risulta escluso dalla strategia dello sviluppo urbano sostenibile in quanto beneficiario delle azioni previste dal PON Città metropolitane (Metro) 2014-20.
Per quanto riguarda la governance relativa all’attività di coordinamento e supporto delle azioni dell’asse, si prevede la costituzione di un ufficio regionale dedicato allo sviluppo urbano sostenibile con l’assistenza tecnica. Si è pensato inoltre di garantire la complementarietà delle azioni per le 12 città che fanno parte dell’area metropolitana di Napoli con il PON Metro che interessa la città di Napoli.
L’area metropolitana di Napoli, dunque, non è prevista nell’azione regionale relativa allo svi- luppo urbano bensì sono presenti molti dei co- muni che la costituiscono in veste singola. Essa beneficia attualmente di un pacchetto di inter- venti di una certa rilevanza finanziaria, eredi- tati in parte dalla programmazione precedente. In una situazione di non facile dialogo politico e interistituzionale tra i due enti, l’area metro- politana dispone di risorse ma non viene indi- rizzata nel suo processo di programmazione: il PON Metro interviene sulla sola città di Napoli, le risorse ordinarie scarseggiano e le risorse re- gionali si concentrano sui singoli comuni che costituiscono l’area, oppure vanno ad alimen- tare vecchie progettazioni ereditate dal passa- to, per le quali è difficile pensare di disegnare ex
post una strategia di sviluppo credibile.
Se si esamina, infatti, il Patto per la città metro- politana di Napoli, questo ha un valore com- plessivo di 630 milioni di euro e si compone di 189 milioni di risorse precedentemente asse- gnate, 133 milioni di risorse comunitarie e 308 milioni di FSC 2014-20.
Sarebbe opportuno, tenere in conto anche le sollecitazioni ad indirizzare i Piani di rafforza- mento amministrativo previsti verso gli enti locali significativi, e costruire un quadro di svi- luppo programmatico metropolitano, senza il quale non è possibile, è bene sottolinearlo, al- cuno sviluppo regionale.
* il presente articolo si è avvalso di un’intervista fatta al dott. Giacomo Ariete, coordinatore dell’ Area Pianificazione Territoriale, Urbanistica, Sviluppo, Valorizzazione e Tutela Ambientale