6. Riflessioni in tema di RSI
1.3. L'approccio globale alla tutela dell'ambiente nelle conferenze internazionali
L'approccio globale alla tutela ambientale può essere ricondotto all'iniziativa dell'ECOSOC che, con la risoluzione n. E 1346 (XLV) del 30 luglio 1968, ha invitato l'Assemblea Generale ad organizzare una conferenza internazionale596, quale punto di avvio per instaurare forme di
cooperazione stabili finalizzate a migliorare il livello di protezione degli ecosistemi e per concettualizzare il rapporto tra uomo e natura597.
Il merito dell'iniziativa ECOSOC può essere individuato nell'attribuzione di un ruolo centrale alla cooperazione internazionale, quale sede privilegiata per affrontare le problematiche ambientali emergenti598 e per rendere omogenei prassi e comportamenti fino ad allora
frammentati599.
Seguendo le indicazioni dell'ECOSOC, l’Assemblea Generale ha emanato la risoluzione n. 2398 (XXIII) del 3 dicembre 1968600, con cui è stata promossa la prima Conferenza
sull'ambiente umano601. Già nella risoluzione n. 2398, l'Assemblea Generale rilevava
l'esistenza di un collegamento diretto tra la qualità della vita degli esseri umani ed il deterioramento dell'ambiente naturale, evidenziando i possibili rischi connessi all'esercizio dei diritti fondamentali602.
596Risoluzione n. 1346 del luglio 1968 E1346 (XLV): “The Economic and Social Council, convinced of the urgent need for intensified action at the national and international level, in order to a limit and, where possibile, to eliminate the impairment of the uman environment and in order to protect and improve the natural surroundings in the interest of man (l'ECOSOC) propose to the General Assembly that it incude in the agenda of its twenty-third session an item entitled The Problem of Human Environment.”.
597Ibidem.
598Si veda res. 2398 (XXIII), 1733 Pleanery Meeting del 3 dicembre 1968: “Believing it desirable to provide a framework for a comprehensive consideration within the UN of the problems of human environment in order to focus the attention of Governments and public opinion on the importance of this question and also to identify those aspects of it that can only, or best, be solved through international cooperation and agreement”
599Ivi, “Bearing in mind the important work on some problems of the human environment at present being undertaken by organizations in the United Nations system, inparticula the United Nations (including the Economic Commissione for Europe), the International Labour Organization, the Food and Agricolture Organization of the United Nations, the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, the World Health Organization, the World Metereological Organization,the Inter-Governmental Maritime Consultative Organization and the International Atomic Energy Agency, as referred to in the report of the Secretary-General on activities of United Nations organizations and programmes relevant to the human environment”.
600Rubricata “Problems of the Human Environment”. Consultabile sul sito ufficiale delle Nazioni Unite.
601Ivi, “The General Assembly[…]affirms that it should be the main purpose of the Conference to serve as a practical means to encourage, and to provide guidelines for, action by Governments and international organizations designed to protect and improve the human environment and to remedy and prevent its impairment, by means Of international cooperation, bearing in mind the particular importance of enabling the developing countries to forestall the occurrence of such problems”.
602Ivi, “3. The General Assembly, noting that the relationship between man and his environment is undergoing profound changes in the wake of modern scientific and technological developments…4. Noting, in particolar, the continuing and accelerating impairment of the quality of the human environment caused by such factors as air and water pollution erosion and other form of soil deterioration, waste, noise and the secondary effects os biocides, which are accentuated by rapidly increasing population and accelerating urbanization… 5. Concerned about the consequent effects on the condition of man, his physical, mental and social well-being, his dignity and his enjoyment of basic human rights, in developing as well as developed countries”.
I lavori per la conferenza hanno preso avvio nel 1972: tale conferenza passerà alla storia con il nome di Conferenza di Stoccolma sull'ambiente umano e sarà ricordata come il momento nel quale la comunità internazionale ha posto le fondamenta del moderno diritto internazionale dell'ambiente603.
La conferenza ha promosso taluni atti internazionali non vincolanti, tra cui un “Piano di azione” contenente 109 raccomandazioni e una Dichiarazione recante 26 principi suscettibili di applicazione nella prassi, sui quali fondare la cooperazione internazionale in materia di tutela dell'ambiente604.
Le raccomandazioni contenute nel “Piano d'azione” prevedevano l'istituzione di un programma mondiale di monitoraggio ambientale detto Earthwatch con il controllo del
Global Environmental Monitoring System, da attuarsi mediante un sistema di scambio di
informazioni tra i governi nazionali, detto International Referral System. Ciò al fine di favorire un controllo sullo sfruttamento delle risorse naturali e dare evidenza degli strumenti di volta in volta promossi in materia605. Proprio muovendo dal contenuto del “Piano
d'azione”, pochi mesi più tardi l'Assemblea Generale istituiva l'United Nations Environment
Programme606, che ancora oggi è l'unico programma internazionale che si occupa di
“centralizzare” tutte le iniziative di tutela ambientale nel contesto delle Nazioni Unite607.
La Dichiarazione sull'ambiente umano, come detto, consta di ventisei principi che riconoscono diritti individuali e responsabilità degli Stati in rapporto all’ambiente. Essi sono, anche attualmente, considerati quali fondamentali criteri programmatici relativi allo sviluppo dell'ambiente umano608.
603La conferenza, tenutasi a Stoccolma, tra il 5 e il 16 giugno 1972, ha visto la partecipazione di 112 Stati e di
vari esponenti delle Nazioni Unite. Al termine della stessa è stata approvata una dichiarazione di principi dal valore giuridico non vincolante ma che rappresenta un punto di riferimento per i successivi accordi in materia: tali principi rappresentano delle linee guida che ispirano i Paesi per la negoziazione di ulteriori accordi multilaterali. La dichiarazione di principi ha una visione antropocentrica dell'ambiente, considerando quest'ultimo il luogo dove il genere umano si sviluppa e non come un bene da tutelare per sé stesso. Tuttavia da tale dichiarazione emerge che l'uomo ha il dovere di preservare l'ambiente, sia per le generazioni presente che per quelle future. In tale contesto è stato possibile registrare l'attrito tra i paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo, che hanno evidenziato priorità diverse nelle misure da adottare per il raggiungimento degli obiettivi di tutela ambientale.
604Si veda Report of the United Nations Conference on the Human environment, su UN documents. 605Per consultare il Piano di azione si veda sito internet ufficiale delle Nazioni Unite.
606Risoluzione n. 2997 (XXVII): “institutional and financial arrangements for International Environmental Cooperation”: con la stessa vengono istituiti anche il Governing Council for Environmental Programmes e un Environment Fund insieme ad un Environment Secretariat ed un Inter Agency Environmental Coordinating Board.
607Nel sito ufficiale del Programma, lo stesso si definisce quale “voce per l'ambiente nel sistema ONU”. Altri
aspetti relativi alle misure di finanziamento e di gestione del Programma (tra le quali la definizione della sede del Programma nella città di Nairobi, in Kenya) sono, inoltre, contenuti nelle successive Risoluzioni aventi i numeri dal 2998 al 3004, sempre della XXVII sessione.
In particolare, il Preambolo della Dichiarazione609 mette in evidenza l'importanza
dell'ambiente quale presupposto per il godimento dei diritti umani: tale enunciato è particolarmente rilevante perché anticipa l'orientamento sul quale la tutela ambientale si svilupperà, vale a dire come valore autonomo degno di protezione specifica e suscettibile di essere direttamente rivendicato dall'uomo610. In questo senso è emblematico il contenuto del
principio 1, secondo cui “Man has the fundamental right to freedom, equality and adequate
conditions of life, in an environment of a quality that permits a life of dignity and well-being, and he bears a solemn responsibility to protect and improve the environment for present and future generation”. Si comprende agevolmente il nesso inscindibile tra l'ambiente e i diritti
fondamentali della persona, che qualifica l'approccio antropocentrico inaugurato dalla Conferenza.
Meritano altresì di essere segnalati i principi 6 e 7 che richiamano gli Stati al dovere di gestire razionalmente le proprie risorse611, nonché il principio 24, che impone agli Stati di
cooperare per prevenire disastri ambientali o comunque di collaborare per porvi rimedio a seguito della loro realizzazione612.
609Vedi preambolo al punto 6 : “Siamo arrivati ad un punto della storia in cui dobbiamo regolare le nostre azioni verso il mondo intero, tenendo conto innanzitutto delle loro ripercussioni sull'ambiente. Per ignoranza o per negligenza possiamo causare danni considerevoli ed irreparabili all'ambiente terrestre da cui dipendono la nostra vita ed il nostro benessere […]”. Al punto 7 del citato Preambolo si legge che: “Un numero sempre più elevato di problemi di ambiente, di portata regionale o mondiale, o che concernono il campo internazionale comune, esigerà una cooperazione fra i paesi e una azione da parte delle organizzazioni internazionali nell'interesse di tutti. La Conferenza chiede ai governi e ai popoli di unire i loro sforzi per preservare e migliorare l'ambiente nell'interesse dei popoli e delle generazioni future” . Ed ancora: “L’uomo è un essere che è creatura e creatore nel suo ambiente, fatto che gli permette l'esistenza fisica e gli garantisce la possibilità di uno sviluppo mentale, etico, sociale e spirituale [...]creatura e creatore: tali elementi sono fondamentali al suo benessere e al pieno godimento dei suoi diritti, ivi incluso il diritto alla vita [...] La promozione e la difesa dell'ambiente è un tema di fondamentale importanza che interessa il benessere di tutti i popoli e lo sviluppo del globo; esse rispondono alle istanze sociali del pianeta”.
610Principio 1: “Man has the fundamental right to freedom, equality and adequate conditions of life, in an environment of a quality that permits a life of dignity and well-being, and he bears a solemn responsibility to protect and improve the environment for present and future generations”. Il principio 1 potrebbe aprire
all'ipotesi di considerare l'esistenza di un diritto individuale all'ambiente, ricompreso tra i diritti umani.
611Principio 6: “Lo scarico di sostanze tossiche o di altre sostanze e lo sprigionamento di calore in quantità o in concentrazioni tali che l'ambiente non sia in grado di neutralizzarne gli effetti devono essere arrestati in modo da evitare che gli ecosistemi subiscano danni gravi o irreversibili. La giusta lotta dei popoli di tutti i paesi contro l'inquinamento deve essere incoraggiata.”; Principio 7: “Gli Stati devono prendere tutte le misure possibili per impedire l'inquinamento dei mari, dovuto a sostanze che rischiano di mettere in pericolo la salute dell'uomo, di nuocere alle risorse biologiche e alla vita degli organismi marini, di danneggiare o di pregiudicare altre utilizzazioni dello stesso ambiente marino”.
612“Una cooperazione attraverso accordi multilaterali o bilaterali, o attraverso altri mezzi idonei, è indispensabile per prevenire, eliminare o ridurre e limitare efficacemente i pericoli all'ambiente, risultanti da attività esercitate in tutti i campi, e ciò nel rispetto della sovranità e degli interessi di tutti gli Stati”.
Più in generale, i principi che vanno dal 21 al 26 contengono una serie di criteri di comportamento613, tra i quali merita menzione il principio 21614. Questo, in linea con la citata
giurisprudenza dei decenni precedenti, stabilisce il divieto per uno Stato di utilizzare il proprio territorio in modo tale da danneggiare l'ambiente di altri Stati. Tale divieto viene oggi considerato una norma di diritto consuetudinario615.
La Conferenza di Stoccolma ha provocato negli anni successivi un incremento degli atti internazionali dedicati al tema ambientale616. Tra questi è opportuno menzionare la Carta
Mondiale della Natura617, approvata dall’Assemblea Generale nel 1982, la quale, pur priva di
forza vincolante, attribuisce alle persone la titolarità di precisi diritti di tipo procedurale, funzionali alla protezione dell’ambiente618. La Carta inaugura anche un diverso tipo di
approccio alla tutela dell'ambiente, di tipo ecocentrico, in base al quale non solo gli esseri umani ma lo stesso ambiente naturale è ritenuto di per sé titolare di alcuni diritti, lasciando impregiudicato, però, il problema della legittimazione al relativo esercizio.
Un anno più tardi, l'Assemblea Generale, con la risoluzione n. 38161 del 19 dicembre 1983, ha istituito la Commissione internazionale per l'ambiente, presieduta dall'ex primo ministro
613Si cita, tra i vari, il principio 11:“Le politiche ambientali di tutti gli Stati devono aumentare e non colpire il potenziale di sviluppo, presente e futuro, dei paesi in via di sviluppo e non devono neppure impedire il raggiungimento d condizioni di vita migliori per tutti. Stati ed organizzazioni internazionali devono adottare gli opportuni provvedimenti allo scopo di accordarsi sui mezzi per rimediare alle conseguenze economiche che può avere, a livello nazionale e internazionale, l'applicazione di misure di protezione dell'ambiente.”
614“In conformità allo Statuto delle Nazioni Unite ed ai principi del diritto internazionale, gli Stati hanno il diritto sovrano di sfruttare le loro risorse secondo le loro politiche in materia di ambiente, e hanno il dovere di assicurarsi che le attività esercitate entro i limiti della loro giurisdizione o sotto il loro controllo non causino danni all'ambiente di altri Stati o a regioni che non sono sottoposte ad alcuna giurisdizione nazionale.”
615Così A. Kiss, D. Shelton in International Environmental Law nonché P.W. Birnie – A.E. Boyle in International Law. Nello stesso senso si veda A. Cassese, Le sfide attuali del diritto internazionale, Il Mulino,
Bologna, 2008.
616Tra i vari si citano la Convenzione di Londra sulla prevenzione dell’inquinamento marino causato dallo
sversamento di rifiuti ed altri materiali del 1972; la cosiddetta Convenzione Marpol elaborata per arginare l'inquinamento provocato dalle navi del 1973; la Convenzione per la protezione del patrimonio mondiale, culturale e naturale, portata alla firma nel corso della XVII sessione della Conferenza Generale dell'UNESCO nel 1972. Ancora la Conferenza di Stoccolma ha favorito la genesi della III Conferenza delle Nazioni Unite sul diritto del mare, le cui trattative, che cominciarono a New York nel 1973, condussero nel 1982 alla Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare (UNCLOS), entrata in vigore oltre dieci anni dopo, il 16 novembre 1994.
617Carta mondiale della natura: A/RES/37/7, 28 ottobre 1982.
618Per importanza si citano alcuni principi. Principio 23. “All persons, in accordance with their national legislation, shall have the opportunity to participate, individually or with others, in the formulation of decisions of direct concern to their environment, and shall have access to means of redress when their environment has suffered damage or degradation”. Principio 24 “Each person has a duty to act in accordance with the provisions of the present Charter; acting individually, in association with others or through participation in the political process, each person shall strive to ensure that the objectives and requirements of the present Charter are met.” Principio 16:”All planning shall include, among its essential elements, the formulation of strategies for the conservation of nature, the establishment of inventories of ecosystems and assessments of the effects on nature of proposed policies and activities; all of these elements shall be disclosed to the public by appropriate means in time to permit effective consultation and participation”. Principio 21: “States and, to the extent they are able, other public authorities, international organizations, individuals, groups and corporations shall: (a) Co-operate in the task of conserving nature through common activities and other relevant actions, including information exchange and consultations.”
norvegese Gro Harlem Bruntland, con lo scopo di creare un programma operativo volto ad ottenere un sensibile miglioramento della salute ambientale. Tale Commissione ha pubblicato nel 1987 un fondamentale rapporto dal titolo “Our Common Future”, con il quale è stato introdotto il concetto di sviluppo sostenibile619.
Tra le enunciazioni maggiormente significative del rapporto figurano: “ambiente e sviluppo
non sono entità separate, ma al contrario sono tra essi in stretta connessione. Lo sviluppo non può, infatti, esistere se le risorse naturali sono in via di disfacimento, così come l’ambiente non può essere tutelato se la crescita non contempla l’importanza, anche economica, del requisito ambientale”620.
619Vedi Rapporto “Our Common Future” A/42/427: emanato dalla Commissione sull'ambiente, reperibile nelle
risorse del sito internet delle Nazioni Unite dedicato.
620“Si tratta, in sintesi, di criticità reciprocamente connesse in un sistema di causa ed effetto, che non possono essere risolti separatamente, da istituzioni con politiche diversificate. Un pianeta in cui la povertà sia endemica sarà sempre proiettato verso disastri ecologici […] l’umanità deve rendere sostenibile lo sviluppo, cioè deve permettere che esso soddisfi le necessità delle generazioni presenti senza distruggere le possibilità di soddisfacimento delle necessità delle generazioni future […] Il tema dello sviluppo sostenibile comporta per le politiche ambientali e di sviluppo alcuni elementi cruciali, e in particolare che si riavvii la crescita economica; si cambi la qualità della stesa crescita; si garantiscano le necessità basilari in termini di occupazione, generi alimentari e risorse naturali; si garantisca un livello demografico accettabile; si proteggano le risorse naturali; - si mettano a sistema i rischi tecnologici; si consideri, al momento delle scelte, gli aspetti ambientali ed economici […] In alcune zone del mondo la popolazione sta crescendo a livelli insostenibili rispetto alle risorse naturali disponibili. Il tema non riguarda solo il numero dei soggetti, ma soprattutto il loro collegamento le risorse a disposizione. Cosicché il problema demografico deve essere risolto attraverso interventi miranti a eliminare la povertà endemica […] La produzione agricola può permettere a tutti di avere del cibo, tuttavia il cibo spesso non è disponibile dove occorre. Nei paesi occidentali, la produzione agricola di è stata finanziata e tutelata dalla concorrenza internazionale. Molte economia in via di sviluppo, pertanto, hanno necessità di sistemi che rendano migliori e maggiormente produttive le colture agricole. La sicurezza del cibo comporta una più vasta attenzione alle criticità inerenti la distribuzione del reddito, dal momento che la fame è spesso figlia più della povertà che non della scarsità di risorse alimentari […] Le specie viventi del pianeta sono a rischio di estinzione, ma è possibile ancora invertire tale processo. La diversità della specie è fondamentale per il corretto funzionamento degli ecosistemi e dell'intera biosfera. Ma, anche non considerando l'ottica strumentale, occorre rilevare che le specie selvagge devono essere tutelate anche per questioni morali e culturali ed anche per motivi scientifici. I governi possono arginare l'eliminazione delle foreste e degli altri luoghi dove è possibile incontrare diversità biologica, pur potendoli utilizzare razionalmente. Un percorso energetico etico è fondamentale ai fini di uno sviluppo sostenibile; individuarlo, però, non è compito da poco. Oggigiorno un singolo soggetto, in una sistema ad economia di mercato, consuma ottanta volte più energia che un soggetto localizzato nell'Africa subsahariana. Per equiparare i consumi energetici dei paesi in via di sviluppo al livello dei paesi occidentali, l’attuale utilizzo mondiale di energia dovrebbe quintuplicarsi in pochi anni. Ma il pianeta non può sopportare questo aumento, a maggior ragione se si dovesse continuare a ricorrere ai combustibili fossili. La tecnologia moderna deve essere nuovamente progettata per garantire la stessa destinazione di quantità di energia con un consumo minore delle risorse attuali”.
Il rapporto621 ha trovato riscontro, oltre che in successive iniziative a livello universale, anche
sul piano regionale: taluni Stati e organizzazioni regionali, infatti, hanno avviato programmi di riconfigurazione dello sviluppo economico basati sulla sostenibilità ambientale, anche sulla scorta delle conseguenze di grandi catastrofi, come quelle di Bhopal e della petroliera Exxon622.
In questo senso, la Carta Africana dei Diritti dell’Uomo e dei Popoli623 può considerarsi il
primo strumento che ha espressamente codificato la tutela dell'ambiente nel novero dei diritti fondamentali da essa sanciti: l'articolo n. 24, difatti, stabilisce il diritto dei popoli a beneficiare di un ambiente equilibrato e favorevole allo sviluppo624.
L'articolo n. 11 del protocollo di San Salvador alla Convenzione Americana sui Diritti Umani625 ha elevato allo stesso modo la protezione ambientale, prevedendo che “ciascuno
deve poter vivere in un ambiente salubre e deve poter avere accesso ai servizi pubblici di base”, fino a contemplare la necessità “[...]che gli Stati promuovano la protezione, la