Il framework “Protect Respect Remedy”

Continuando con l'analisi del lavoro attinente alla RSI assunto nella sede delle Nazioni Unite, si rileva che, nel 2005, la Commissione per i diritti umani ha adottato una risoluzione per ottenere la nomina di un Rappresentante Speciale che si dedicasse, ancora una volta, ad esaminare compiutamente la tematica246 _.

La Commissione ha richiesto tale iniziativa allo scopo di “identify and clarify standards of

corporate responsibility and accountability for transnational corporations and other business enterprises with regard to human rights; elaborate on the role of States in effectively regulating and adjudicating the role of transnational corporations and other business enterprises with regard to human rights, including through international cooperation; research and clarify the implications for transnational corporations and other business enterprises of concepts such as “complicity” and “sphere of influence”; develop materials and methodologies for undertaking human rights impact assessments of the activities of transnational corporations and other business enterprises; compile a compendium of best practices of States and transnational corporations and other business enterprises”247_.

L'incarico del nominato Rappresentante Speciale, John Ruggie, è iniziato con un dialogo avviato con esponenti portatori di qualsiasi interesse sociale, così si sono tenute alcune consultazioni coinvolgenti imprese, politici e organizzazioni non governative, culminato con la presentazione di una serie di rapporti per gli anni che vanno dal 2006 al 2011248_.

Lo stesso Rappresentante si è mosso con l'obiettivo di stilare alcune “concrete and practical

recommendations” riguardanti alcuni concetti prioritari della RSI, ossia: il dovere di

proteggere da parte degli Stati, il dovere di tenere comportamenti responsabili da parte delle imprese e, in mancanza di tutto questo, l'accesso ai rimedi per riparare ai danni: ognuno dei citati concetti è basilare nella regolamentazione dei rapporti internazionali, dal momento che il primo compito degli enti sovrani è quello di garantire la protezione dei diritti umani. Invece, per quanto concerne le multinazionali, esse hanno il dovere di rispettare i diritti umani, dal momento che se esistessero entità in qualche modo legittimate a violarli, l'intero sistema delle relazioni internazionali cesserebbe di funzionare249_.

246_{Sul tema si veda il lavoro di Maria Rosa Cutillo: Imprese e Diritti Umani, recenti sviluppi internazionali di} una relazione complessa. In La Responsabilità Sociale d'Impresa in tema di diritti umani e protezione dell'ambiente. Pagg. 25 e ss. Giuffré 2012.

247_{Ufficio dell'Alto Commissario dei Diritti Umani, Diritti Umani e imprese internazionali ed altre entità}

economiche. ONU: E-CN-4. Re. 09/05.

248 _{Johnatan Ruggie ha presentato dal 2006 al 2011 i suoi rapporti docc. E/CN.4/2006/97; A/HRC/4/035;}

A/HRC/4/74; A/HRC/8/5; A/HRC/8/16; A/HRC/11/12; A/HRC/11/12 Add. 1; A/HRC/17/31.

A differenza delle Norme, che tentano di inquadrare l'argomento in un ottica prescrittiva, la responsabilità delle imprese di tenere comportamenti rispettosi dei diritti umani è inquadrata da John Ruggie quale obbligo morale basato sull'aspettativa della collettività250_.

Il fatto, poi, che chiunque debba avere la possibilità di accedere a forme di riparo nell'ipotesi di conclamate violazioni appare come una logica necessità, stante la difficoltà, allo stato attuale, di garantire in tutti i casi una tutela ex ante rispetto al verificarsi dei danni: da qui deriva come corollario l'incentivo all'adozione di forme di componimento di una eventuale lite, di qualsiasi tipo, giudiziale o extragiudiziale251_.

La consultazione accennata ha condotto il Rappresentante Speciale, nell'anno 2011, a presentare il modello “protect, respect and remedy”252_{, seguito, da parte del Consiglio dei}

Diritti Umani delle Nazioni Unite, nel giugno dello stesso anno, dalla pubblicazione del report intitolato “Principi Guida su Imprese e Diritti Umani: attuare il quadro delle Nazioni Unite 'Proteggere, Rispettare, Rimediare'”253_{, che definisce un insieme di regole di}

comportamento in tema di diritti umani, rivolti sia alle imprese che agli Stati, i quali hanno il compito di vigilarne il rispetto.

I Principi Guida, pertanto, assimilano le conclusioni del Rappresentante Speciale.

Più nello specifico, il testo nella prima parte si concentra nella missione degli Stati relativa alla protezione dei diritti umani, richiamando all'uopo le convenzioni internazionali sul tema, dalle quale discendono distinti doveri, uno indiretto ed uno diretto: nel primo caso i Paesi devono evitare di comprimere la sfera dei diritti fondamentali dei soggetti sottoposti alla loro giurisdizione, nel secondo caso gli stessi devono assumere impegni propositivi al fine di permetterne il pieno godimento254_.

Il dovere di proteggere imposto a carico dei governi è esteso ad ogni ramo dell'apparato pubblico e privato, pertanto anche alle imprese: è fatto, quindi, divieto a queste ultime di causare la violazione di qualsivoglia diritto umano, precisando che gli “States must protect

against human rights abuse within their territory and jurisdiction by third parties, including

250_{Doc. A-HRC-8-5, paragrafo 54.}

251 _{Vedasi: Consiglio per la promozione e la protezione di tutti i diritti umani, civili, politici, economici, sociali e}

culturali, incluso il diritto allo sviluppo, alla protezione, al rispetto e al rimedio: il framework degli affari e i diritti umani. Rapporto dello Special Rapporteur del segretario generale sulle istanze dei diritti umani e delle multinazionali. ONU: A-HRC-8-5, 7.04.08.

252_{Consiglio dei diritti umani, diritti umani e multinazionali. ONU: A-HRC-RES-17-4 del 6.07.11. I principi} chiave dell'ONU sugli affari e i diritti umani, fondazione e implementazione. 2012. Special Rapporteur:

Protezione, rispetto e rimedio: il framework degli affari e i diritti umani, in Baderyn edizioni, 2012.

253_{Principi guida su Imprese e Diritti Umani: attuare il quadro delle Nazioni Unite “Proteggere, Rispettare,}

Rimediare”. Allegato al report del Rappresentante del Segretario Generale sul tema dei diritti umani, delle imprese transnazionali ed altre imprese, John Ruggie: A-HRC-17-31. Nazioni Unite, 21 marzo 2011. Scheda informativa e testo del documento nel sito internet ufficiale.

business enterprises. This requires taking appropriate steps to prevent, investigate, punish and redress such abuse through effective policies, legislation, regulations and adjudication”255_.

Il citato principio chiave fornisce, quindi, un parametro di comportamento, pur non fissando i risultati che i Paesi dovrebbero conseguire. Tuttavia chiarisce espressamente che l'obbligo a cui sono sottoposti gli Stati è anteriore rispetto alla violazione di un dato diritto e tale enunciazione permetterebbe di garantire una tutela anticipata, perché i governi, anche con condotte omissive, ossia non organizzando un sistema di prevenzione corretto, potrebbero incorrere in fattispecie costitutive di violazione 256_.

Il lavoro del rappresentante speciale richiede agli Stati di implementare il proprio sistema legislativo, amministrativo e giudiziario, garantendo i principi del giusto processo ed intervenendo nelle situazioni di acclarata discriminazione257_.

Se poi nel territorio del Paese si sono insediate una o più multinazionali, anche a mezzo di controllate, i governi hanno l'obbligo di disciplinarne efficacemente la permanenza, utilizzando ogni mezzo a loro disposizione per evitare qualsiasi rischio per l'uomo e l'ambiente.

Per converso, è evidente che i Paesi non possono intervenire rispetto ad imprese che non sono materialmente presenti nel loro territorio: il caso di scuola è quello dello Stato nel quale è insediata una holding che dirige a cascata varie controllate soggette alla giurisdizione di altri Stati. In altre parole non esiste un obbligo giuridico che imponga al Paese della capogruppo di regolamentare anche l'attività delle controllate, soggette ad un diritto differente.

Tuttavia i Paesi potrebbero comunque legiferare in tal senso: i principi chiave di cui si discute sono infatti favorevoli ad un'autonoma attività di Paesi che utilizzino ogni loro risorsa per evitare la commissione di violazioni anche in altri Stati. Tra le possibili iniziative in tal senso suggerite da John Ruggie, si rileva quella secondo cui gli Stati potrebbero monitorare le

holding chiedendo che queste pubblichino periodicamente dei report, oppure potrebbero

imporre alle imprese di aderire a determinati strumenti internazionali in tema di RSI258_.

Non ultimo, i Paesi potrebbero rendere più strette le maglie del loro diritto penale, al fine di permettere la corretta imputazione delle responsabilità personali nelle ipotesi in cui vengano

255_{Ufficio dell'alto commissario per i diritti umani, principi chiave per gli affari e i diritti umani.} Implementazione dell'ONU rispetto ai concetti “Protect, Respect, Remedy” N.Y., Geneva, 2011.

256_{Un esempio può essere dato nelle situazioni in cui una data impresa è totalmente o parzialmente a} partecipazione pubblica, con la conseguenza che lo Stato avrebbe il dovere di effettuare i dovuti controlli interni.

257_{Il lavoro ed i principi sono contenuti in NU A-HRC-17-31.} 258_Ibidem.

commessi crimini da parte di soggetti aventi la cittadinanza degli stessi, evitando, quindi, il radicamento della giurisdizione sulla base del locus commissi delicti259_.

L'enunciazione dei principi chiave contempla anche le modalità operative con le quali lo Stato interessato dovrebbe esercitare il proprio potere legislativo, richiedendo una regolamentazione che sappia essere al passo con l'evoluzione dei tempi e richiedendo di garantire una tutela più serrata nei casi in cui le imprese fossero sottoposte alla direzione o comunque ad una qualche forma di partecipazione statale, anche favorendo la veicolazione di informazioni determinanti a mezzo della pubblicazione di rapporti dettagliati inerenti i diritti umani260_.

Quando, invece, è uno Stato ad intrattenere relazioni commerciali con imprese estere, il primo dovrebbe orientare il rapporto commerciale nel rispetto dei diritti umani, soprattutto nelle situazioni in cui le imprese stesse si trovino ad operare in teatri di guerra, ove i rischi inerenti la possibile compressione dei diritti personali aumentano esponenzialmente261_.

Infine il lavoro impone ai Paesi di considerare pienamente il fattore ambientale, nonché quello giuslavoristico, in ogni relazione intrattenuta: in questo senso uno Stato dovrebbe vagliare strategie di policy coerenti con gli obiettivi di tutela dei diritti, incardinando tavoli di dialogo permanente tra tutti i portatori di interesse, per cercare di trovare soluzioni comuni rispetto alle possibili criticità derivanti dall'insediamento di una impresa in un dato territorio262_.

Il framework stabilisce, in definitiva, regole di comportamento: dopo la prima parte dedicata agli Stati, segue una seconda parte dedicata alle imprese: rispetto a queste, viene raccomandata l'adozione di comportamenti eticamente sostenibili, orientati verso il rispetto dei diritti umani, anche nelle ipotesi in cui gli Stati dovessero rimanere inerti rispetto alle istanze di tutela degli stessi263_.

259_{Special Rapporteur: Protect, Respect, and Remedy. Baderjin, la tutela dei diritti fondamentali, cit., 2010.} 260_{Principi chiave: “A range of agencies linked formally or informally to the State may provide support and}

services to business activities. These include export credit agencies, official investment insurance or guarantee agencies, development agencies and development finance institutions. Where these agencies do not explicitly consider the actual and potential adverse impacts on human rights of beneficiary enterprises, they put themselves at risk; in reputational, financial, political and potentially legal terms; for supporting any such harm, and they may add to the human rights challenges faced by the recipient State. Given these risks, States should encourage and, where appropriate, require human rights due diligence by the agencies themselves and by those business enterprises or projects receiving their support. A requirement for human rights due diligence is most likely to be appropriate where the nature of business operations or operating contexts pose significant risk to human rights”.

261_{Il testo prevede che i Paesi dovrebbero intervenire in soccorso delle imprese, quando queste esprimano la} necessità di monitorare l'esistenza di possibili violazioni, per coadiuvarle nella ricerca di possibili soluzioni e reprimere ab nuce qualsiasi evento lesivo.

262_{Vedi infra.}

Come per gli Stati anche le imprese dovrebbero effettuare monitoraggi periodici culminanti nella redazione di report inerenti la tutela dei diritti umani ed ambientali, o comunque dovrebbero organizzare un sistema di vigilanza efficace che sappia rendere conto di qualsiasi possibilità possa verificarsi, al fine di reprimere anticipatamente comportamenti che possono sfociare in eventi lesivi264_.

I suddetti report265 _{dovrebbero essere redatti seguendo un doppio binario: da una parte le}

imprese dovrebbero dare conto della realtà di fatto nella quale si trovano ad operare, dall'altra parte le stesse dovrebbero effettuare un matching tra quanto dalle stesse intrapreso in termini di azioni e quanto previsto dai principali trattati in materia di diritti fondamentali. Nelle ipotesi in cui dovessero essere riscontrate discordanze, l'entità economica dovrebbe applicare misure atte a monitorare la situazione a rischio, nominando all'uopo un ente interno, con poteri decisionali e di spesa, che abbia lo scopo di dirigere le operazioni di ripristino dello

status quo ante ovvero, nell'ottica della tutela anticipata, che sappia guidare l'impresa

nell'evitare di incorrere in ulteriori violazioni266_.

Oltre al controllo interno, le misure intraprese dovrebbero essere sottoposte ad un giudizio esterno ed imparziale, utilizzando ogni modalità che possa favorire la pubblicazione di informazioni sensibili per essere portate, principalmente, all'attenzione delle comunità locali267_.

Le imprese vengono invitate, in sostanza, a “comply with all applicable laws and respect

internationally recognized human rights, wherever they operate; seek ways to honour the principles of internationally recognized human rights when faced with conflicting requirements; treat the risk of causing or contributing to gross human rights abuses as a legal compliance issue wherever they operate268_“.

Con quest'ultimo enunciato, anche nei casi in cui la regolamentazione statale risulti di fatto inadeguata a prevenire, evitare o reprimere violazioni, viene posto a carico delle imprese il dovere di rispettare, sempre e comunque, durante l'esecuzione delle proprie strategie aziendali, i criteri internazionali di protezione dei diritti fondamentali, quindi in sostanza viene richiesto all'impresa di adottare delle strategie di Responsabilità Sociale d'Impresa. Anzi, in questo modo il concetto di RSI viene ad espandersi, perché le imprese avrebbero

264_Ibidem.

265_{Consiglio dei diritti umani, lavoro dello Special Rapporteur del segretario generale sulle istanze inerenti i} diritti umani e le multinazionali. Affari e diritti umani: verso l'applicazione dei principi di proteggere, rispettare

e rimediare. ONU: A-HRC-14-27, 9.04.10.

266_Ibidem.

267_{Il principio ventiduesimo stabilisce che, nelle ipotesi in cui le imprese abbiano la consapevolezza di aver} causato una violazione, devono adottare tutte le misure necessarie per riparare al danno.

delle responsabilità di diritto non solo nei confronti degli ordinamenti statali, ma avrebbero altresì una responsabilità etica nei confronti della comunità internazionale e della legislazione da questa adottata in materia di diritti fondamentali.

Infine, dopo l'analisi dei doveri imposti a carico degli Stati e delle imprese, con l'obiettivo di anticipare la tutela ad un momento precedente al verificarsi di un possibile evento, il lavoro si dedica a disciplinare le ipotesi in cui l'evento lesivo sia stato ugualmente cagionato ed al conseguente obbligo di riparazione269_.

L'obbligo di riparazione è il logico corollario del dovere degli Stati di tutelare i diritti fondamentali: sul punto è previsto che gli “States must take appropriate steps to ensure,

through judicial, administrative, legislative or other appropriate means, that when such abuses occur within their territory and/or jurisdiction those affected have access to effective remedy”270_.

Naturalmente gli strumenti mediante i quali si può realizzare una effettiva riparazione sono variegati e possono consistere nell'applicazione di qualsiasi rimedio che tenda a risarcire il danno patito ovvero tenda al ripristino della situazione materiale precedente, fino all'applicazione, da parte degli Stati, di sanzioni aventi natura amministrativa, compensativa o anche punitiva.

Possono essere utilizzati anche strumenti stragiudiziali quando ricorrono casi in cui un “injustice evoking an individual’s or a group’s sense of entitlement, which may be based on

law, contract, explicit or implicit promises, customary practice, or general notions of fairness of aggrieved communities”271_.

I governi hanno il dovere di permettere l'effettività del ricorso ai rimedi previsti dai principi guida, facilitando l'azione dei ricorrenti che assumono di essere stati danneggiati attraverso l'utilizzo di giurie terze ed imparziali ed attraverso l'applicazione dei principi giurisdizionali fondamentali272_{. Alle volte i ricorrenti possono incorrere in difficoltà di accesso alla giustizia,}

impediti proprio da ostacoli di natura legislativa sostanziale, ad esempio nelle ipotesi in cui l'apparato normativo renda difficoltoso perseguire le responsabilità di chi agisce in nome e conto dell'impresa, oppure nelle ipotesi in cui gli ostacoli siano di natura legislativa processuale, quando ad esempio il ricorso alla giustizia è particolarmente dispendioso, od

269_{Cfr. lavoro dello Special Rapporteur del segretario generale sulle istanze inerenti i diritti umani e le}

multinazionali. Affari e diritti umani: verso l'applicazione dei principi di proteggere, rispettare e rimediare. Opera citata. Principi 25 e ss.

270_{Principio chiave venticinquesimo.} 271_{Ivi, c.s.}

272_{Cfr. lavoro dello Special Rapporteur del segretario generale sulle istanze inerenti i diritti umani e le} multinazionali. Affari e diritti umani: verso l'applicazione dei principi di proteggere, rispettare e rimediare. Opera citata. Principi 25 e ss.

ancora, quando non si prevedano meccanismi che consentano il diritto di azione a prescindere dalla capacità economica del ricorrente, ovvero, in ultimo, quando le procure abbiano strumenti inadeguati di indagine, rallentando, di fatto, l'accertamento della violazione denunciata273_.

Ma i principi chiave non limitano la possibilità dei ricorrenti di ottenere un risarcimento solo invocando meccanismi giurisdizionali, infatti spesso le soluzioni più adeguate sono rappresentate da collegi arbitrali che, imparzialmente, sulla base di clausole preventivamente sottoscritte, possono risolvere le liti sottoposte al loro giudizio e pronunciarsi sul rimedio adeguato al caso di specie. In tali ipotesi stragiudiziali, devono comunque essere seguite delle linee direttrici in chiave di legalità, ossia: “Legitimate: enabling trust from the stakeholder

groups for whose use they are intended, and being accountable for the fair conduct of grievance processes; accessible: being known to all stakeholder groups for whose use they are intended, and providing adequate assistance for those who may face particular barriers to access; predictable: providing a clear and known procedure with an indicative time frame for each stage, and clarity on the types of process and outcome available and means of monitoringimplementation; equitable: seeking to ensure that aggrieved parties have reasonableaccess to sources of information, advice and expertise necessary to engage in a grievance process on fair, informed and respectful terms; transparent: keeping parties to a grievance informed about its progress, and providing sufficient information about the mechanism’s performance to build confidence in its effectiveness and meet any public interest at stake; rights-compatible: ensuring that outcomes and remedies accord with internationally recognized human rights; a source of continuous learning: drawing on relevant measures to identify lessons for improving the mechanism and preventing future grievances and harms; operational-level mechanisms should also be: Based on engagement and dialogue: consulting the stakeholder groups for whose use they are intended on their design and performance, and focusing on dialogue as the means to address and resolve grievances”274_.

Tali criteri hanno lo scopo di permettere che qualsiasi strumento utilizzato fuori dai fori giudiziali possa comunque garantire quel nucleo di diritti essenziali che vengono richiesti nell'amministrazione della giustizia.

I principi chiave affrontati, in ultima analisi, altro non sono che la raccomandazione di una serie di condotte che gli Stati dovrebbero fare proprie per tutelare al meglio i diritti fondamentali di cui sono garanti, mentre rappresentano per le imprese una sorta di “manuale

273_Ibidem.

di istruzioni” che ha lo scopo di aiutarle ad evitare la violazione dei principali diritti umani ed ambientali.

Il punto debole dei principi è che gli stessi hanno un valore esortativo275_{, distanziandosi dal}

tentativo di attribuire valore giuridico e precettivo agli strumenti di RSI, demandando quindi alla spontanea adesione delle imprese l'osservazione degli stessi. Altro punto debole è che, in sostanza, essendo derivati dal lavoro di un unico soggetto, John Ruggie, difettano di quella autorevolezza propria delle negoziazioni tra Stati.

Ad ogni buon conto l'importanza della portata evocativa del lavoro è parificare Stati e imprese nelle azioni, ognuno per quanto di propria competenza, volte a tutelare