CAPITOLO IV: LE POLITICHE EUROPEE PER L’INCLUSIONE SOCIALE DEI ROM 1.Premessa
99 Aspetti confermati anche dal Comitato europeo dei diritti sociali nell’ambito dell’attività d
monitoraggio sull’applicazione della Carta sociale europea riveduta o nelle sue decisioni (ad esempio, European Roma Rights Center v. Bulgaria, Complaint No. 46/2007 ed European Roma Rights Center v. Bulgaria, Complaint No. 48/2008). Per un commento sulle decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali si rinvia a: INGRAVALLO I, Il diritto all’assistenza medica e sociale nella decisione del Comitato europeo dei diritti sociali nel caso European Roma Rights Center in Diritti umani e diritto internazionale, vol. 3, n. 3, 2009, p 676 ss.
100 Nella relazione dal titolo “La situazione sociale dei rom e il miglioramento del loro accesso al
mercato di lavoro nell’Unione Europea”, del 29 gennaio 2009, il Parlamento europeo osserva: “i rom mostrano un utilizzo molto marginale dei servizi di assistenza sanitari( …)a causa degli atteggiamenti negativi, del razzismo e della discriminazione di alcuni professionisti del settore sanitario e ospedaliero”, PE 412.096v02-00.
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il costo delle cure e dei farmaci, la mancanza di servizi sanitari facilmente raggiungibili dai loro insediamenti (dove spesso sono segregati), la mancanza d'informazione sull'esistenza di servizi di prevenzione, l'assenza di una copertura sanitaria.
Per superare questa condizione di vulnerabilità e discriminazione nell’accesso all’assistenza sanitaria, l’Unione europea, nel “Quadro dell’Unione per le strategie nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020” si propone di limitare l’attuale divario tra i rom e il resto della popolazione dal punto di vista della situazione sanitaria101, di ridurre la mortalità infantile, sensibilmente superiore alla media
europea, all’interno di queste comunità e di garantire parità di accesso all’assistenza sanitaria di qualità (specialmente ai bambini e alle donne), alle cure preventive e ai servizi sociali anche ai rom.
Il diritto alla salute é riconosciuto a tutti gli individui e trova un diretto riconoscimento oltre che in molteplici fonti internazional, inter alia, nell’articolo 25 del Patto sui diritti economici, sociali e culturali102, nell’articolo 11 della la Carta
sociale europea103 nell’articolo 168 TFUE, nonché nell’articolo 35 della Carta dei
diritti fondamentali. L’articolo 168 TFUE rappresenta la base giuridica dell’azione europea in materia di salute. In conformità a tale norma l'azione dell'Unione, che completa le politiche nazionali, ha come obiettivo il miglioramento della sanità pubblica, la prevenzione delle malattie e affezioni e l'eliminazione delle fonti di pericolo per la salute fisica e mentale. Il trattato di Lisbona prevede la possibilità per il Parlamento europeo di adottare tutte “le misure necessarie per il ravvicinamento delle disposizioni degli Stati membri” riguardanti l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno, nella sfera sanitaria (articolo 114 TFUE) e di adottare congiuntamente al Consiglio tramite la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato delle regioni misure di incentivazione. In più, l’articolo 9 TFUE contiene una c.d. clausola orizzontale che abbia come obiettivo di assicurare la coerenza tra le diverse politiche e gli obiettivi sociali, secondo cui: “nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tiene conto
101 Da un’indagine dell’Unione europea su minoranze e discriminazione, pubblicata nel 2009
dall’Agenzia per i diritti fondamentali, si rivela che per i rom si registra una “speranza di vita inferiore di 10 anni, 68 anni rispetto a quella dei cittadini europei, che è di 78 anni” (Agenzia per i diritti fondamentali, Inchiesta sulle minoranze e le discriminazioni nell'Unione europea, 9 dicembre, 2009).
102 L’articolo 12 del Patto sui diritti economici, sociali e culturali proclama il diritto di ogni individuo
“a godere delle migliori condizioni di salute fisica e mentale che sia in grado di conseguire”.
103 La Carta sociale europea riveduta proclama all’articolo 11 il diritto alla protezione della salute, il
cui effettivo esercizio è dato da misure volte a “eliminare le cause di una salute deficitaria, a migliorare la salute ed a prevenire le malattie” ed all’articolo 13 impegna gli Stati firmatari a garantire il diritto all’assistenza sociale e medica.
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delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana”. Dunque, l’Unione europea si limita a fissare i principi generali e a determinare gli obiettivi della salute pubblica; ciò è confermato dall’articolo 168, par. 1, TFUE a tenore del quale nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche ed attività dell’Unione è garantito un “livello elevato di protezione della salute umana”104.
Grazie al dispositivo dell’articolo 35 della Carta dei diritti fondamentali che proclama il diritto di ogni individuo ad accedere alla prevenzione sanitaria e a ottenere cure mediche alle condizioni stabilite dalla legislazioni e dalle prassi nazionali assicurando un livello elevato di protezione della salute umana105
disposizione cui le istituzioni devono dare una concreta attuazione è riconosciuto ai cittadini (anche ai rom) un diritto di prevenzione e di ricevere trattamenti sanitari106.In altre parole, nonostante l’Unione europea disciplini numerosi aspetti
rilevanti per la sfera sanitaria, la sua competenza in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, si riduce ad un ruolo di stimolo e di coordinamento la cooperazione tra gli Stati membri107. Non v’è dubbio, però, che la politica
dell’Unione europea nella sfera sanitaria costituisca una competenza di sostegno, completamento e coordinamento. Anche in questo settore, la responsabilità principale resta in capo agli Stati membri che definiscono la loro politica sanitaria
104 L’Unione europea incoraggia la cooperazione tra gli Stati membri per assicurare un elevato livello
di protezione della salute umana, l’azione dell’Unione completa le politiche nazionali (articolo 168 paragrafo 1), l’Unione completa l’azione degli Stati membri (articolo 168, paragrafo 2, periodo 3), l’Unione incoraggia la cooperazione tra gli Stati membri e, ove necessario, appoggia la loro azione (articolo 168, paragrafo 2, periodo 1).
105 L’articolo 35 della Carta dei diritti fondamentali, intitolato “Protezione della salute”, sancisce:
“ogni individuo ha il diritto di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche alle condizioni stabilite dalle legislazioni e prassi nazionali. Nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche ed attività dell'Unione è garantito un livello elevato di protezione della salute umana”.
106 ”Sebbene la giurisprudenza assuma come riferimento principale le liberta fondamentali sancite
dal Trattato, vi è un altro principio, sempre più importante in ambito comunitario, il diritto dei cittadini di essere curati, proclamato dall’art. 35 della Carta dei diritti fondamentali, quindi trattandosi di un bene superiore, la salute non può non essere considerata esclusivamente sotto l’angolatura di costi sociali e difficolta economiche latenti. Tale diritto si configura come un diritto soggettivo, indipendente dal rapporto del singolo con la previdenza sociale” (Conclusioni dell’Avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer dell’11 gennaio 2007, Stamatelaki, C-444/05, paragrafo 40, ECLI: :EU:C:2007:24).
107 Occorre, peraltro, rilevare che già il trattato di Amsterdam all’articolo 152 TCE consentiva
all’Unione europea di adottare tutte le misure necessarie per assicurare un livello elevato della salute umana. La tutela della salute e le politiche sanitarie, gradualmente, sono rientrare nella materia d’intervento europeo. In tal senso si veda: McHALE J., Fundamental Rights and Health Care, in
MOSSIALOS E., PERMANAND G., BAETEN R., HARVEY T. (a cura di), Health Systems Governance in
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e di assistenza medica insieme all’assegnazione delle risorse ad esse destinate. Gli Stati membri coordinano tra di loro le politiche e i programmi, cooperando con la Commissione che informando il Parlamento, e in stretto contatto con gli Stati membri, può prendere tutte le iniziative utili a promuovere lo sviluppo del diritto alla salute.
Per quanto riguarda la situazione sanitaria dei rom, gli interventi europei più significativi si traducono in una serie di iniziative adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio per finanziare iniziative in materia di salute e di programmi per migliorare l’accesso dei rom ai servizi sanitari con azioni di divulgazione e informazione. L’attuale programma “Salute per la crescita”108 punta a sostenere i
ventotto Stati membri ad affrontare con efficacia “le sfide economiche e demografiche che interessano i sistemi sanitari e permettere la popolazione di vivere più a lungo in buona salute”. Si tratta del terzo programma d’azione dell’Unione in materia di salute (2014-2020) e rappresenta il nuovo strumento dedicato al tema della salute, “con uno stanziamento complessivo pari a € 449.394.000”, che punta su tre obiettivi importanti per i cittadini: contribuire a sistemi sanitari innovativi e sostenibili, migliorare l'accesso a cure sanitarie più sicure, promuovere la buona salute e prevenire le malattie, proteggere i cittadini dalle minacce sanitarie transfrontaliere.
Per garantire anche ai rom la parità di trattamento nell'accesso ai servizi sanitari e in linea con quanto previsto dal “Quadro dell’unione europea per l’integrazione dei Rom”, gli Stati membri si propongono di rimuovere qualsiasi ostacolo all'accesso a un’assistenza sanitaria di qualità, migliorare l'accesso a controlli medici, cure prenatali e postnatali o all’accesso ai programmi di vaccinazione gratuita rivolti specialmente a gruppi a più alto rischio e/o a coloro che vivono in zone emarginate e/o remote, di coinvolgere i rom nei programmi sanitari loro destinati.
Molti Stati europei si sono concentrati sul miglioramento dell’accesso ai servizi sanitari per le fasce più vulnerabili della popolazione rom. In particolare, la Francia si è impegnata a ridurre gli ostacoli di natura finanziaria alle cure sanitarie, mentre in Romania, in Repubblica Ceca e in Spagna i Governi hanno investito nell’istituzione di mediatori sanitari per le comunità rom o la formazione di professionisti.
Come si è già avuto modo di ribadire, in materia di alloggio e sanità, settori chiave per l’inclusione dei rom, l’Unione ha una competenza limitata, puntando, particolarmente, su un sistema di multi-level governance, in cui le norme europee e 108 Il Programma “Salute per la crescita”, sostituisce il secondo Programma d'azione comunitaria in
materia di salute (2008-2013), è stato istituito con il Regolamento (UE) n. 282/2014, del 21 marzo 2014, del Parlamento europeo e del Consiglio sulla istituzione del terzo programma d'azione dell'Unione in materia di salute (2014-2020), in GUUE, L 86 del 21 marzo 2014, p.1 ss.
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nazionali si “combinano e interagiscono” fra di loro, richiedendo un coordinamento tra i quattro settori: istruzione, alloggio, occupazione e sanità109.
In verità, esiste ancora un divario crescente tra gli strumenti giuridici, i programmi e gli Stati membri, l’implementazione delle politiche europee, da una parte e i processi/risultati concreti dall’altra, poiché le comunità rom continuano a confrontarsi, in molti casi, con un basso livello di istruzione, un alto tasso di disoccupazione, mancanza di alloggi adeguati, una scarsa tutela della salute.
Sebbene i germi di una politica europea per l’integrazione dei rom comincino a radicarsi con i nuovi movimenti migratori verificatisi in seguito all’adesione all’Unione degli ex paesi socialisti in pratica la situazione dei rom non è significativamente migliorata, nonostante la Commissione abbia evidenziato alcuni progressi110 .
109 HERVEY T., Mapping the Contours of European Union Health Law and Policy, in European Public
Law, 2001, fasc. 8.
110 Si veda la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato
economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Report on the implementation of the EU Framework for National Roma Integration, del 2 aprile 2014, COM(2014) 209 definitivo.
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CAPITOLO V LE POLITICHE EUROPEE PER L’INTEGRAZIONE DEI ROM